國外城市公共服務(wù)均等化的研究領(lǐng)域及進展

（中南財經(jīng)政法大學 公共管理學院，湖北 武漢 430073）

一、引言

國內(nèi)關(guān)于公共服務(wù)均等化的研究已取得一些研究成果，從研究內(nèi)容上看，主要集中在公共服務(wù)均等化的概念內(nèi)涵、如何衡量與評估、我國公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀及存在的問題、實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的理論方法和機制等方面［1］。從具體的研究對象上看，主要集中在不同區(qū)域或省與省之間［2］［3］［4］、城鄉(xiāng)之間［5］［6］、城市之間［7］［8］，也有少量研究涉及不同群體之間［9］、農(nóng)民工與城市居民之間公共服務(wù)分配不均等的問題［10］［11］，但對于特定城市公共服務(wù)的分配及均等化的研究則相對較少。

與國內(nèi)的研究不同，國外關(guān)于公共服務(wù)均等化的研究更多集中在城市內(nèi)不同群體、不同階層、不同鄰里（Neighborhood）以及社區(qū)之間。如美國關(guān)于城市公共服務(wù)均等化的研究源于兩個比較典型的聯(lián)邦法院所處理的法律訴訟案，一個是1967年霍布森（Hobson）起訴學區(qū)主管漢森（Hansen）關(guān)于同一地區(qū)不同學校財政支出分配的訴訟案，聯(lián)邦法院審理后認為這一地區(qū)對不同學校財政支出的分配存在不平等；另一個是1971年霍金斯（Hawkins）起訴肖鎮(zhèn)（Town of Shaw）關(guān)于黑人和白人鄰里間公共服務(wù)分配的訴訟案，聯(lián)邦法院認為肖鎮(zhèn)對公共服務(wù)的分配存在對黑人群體的嚴重歧視，白人與黑人鄰里間公共服務(wù)的分配存在相當大的、系統(tǒng)性的不平等［12］。后來的一些法律訴訟還涉及城市不同區(qū)域街道的平整度、路燈照明以及污水處理，并進一步擴展到公園、娛樂以及供水等方面，成為后續(xù)大量關(guān)于城市公共服務(wù)均等化研究的先導。許多研究將城市公共服務(wù)均等化歸結(jié)為Lasswell所提出的“誰獲得什么？什么時候獲得？如何獲得？”的問題［13］（P10）。

我國公共服務(wù)均等化的問題是在城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、貧富差距等進一步拉大的背景下提出來的，最初是將其作為區(qū)域協(xié)調(diào)的互動機制，后來才將其定位于社會公平［14］，因此從公共服務(wù)均等化研究的空間層面看，相關(guān)研究自然將視角放在了較為宏觀的區(qū)域、省際、城鄉(xiāng)之間和城市之間，雖然也有研究者提出要重視我國城市公共服務(wù)均等化的研究，但總體來看對城市公共服務(wù)均等化的研究依然欠缺。相對而言，國外對城市公共服務(wù)均等化的研究比較深入，形成了“城市公共服務(wù)的功能與均等化”、“城市公共服務(wù)的供給與均等化”、“城市公共服務(wù)的需求與均等化”三位一體的研究體系與研究框架。本文擬對國外城市公共服務(wù)均等化的相關(guān)研究內(nèi)容進行介紹，以期為我國城市公共服務(wù)均等化研究提供參考。

二、城市公共服務(wù)的功能與均等化

對公共服務(wù)均等化的研究，首先遇到的就是對“公共服務(wù)”進行界定的難題［15］。由于不同的公共服務(wù)具有不同的社會功能，且不同的公共服務(wù)受到外部環(huán)境的影響不同，提供服務(wù)的機構(gòu)對其進行掌控的程度不一樣，這樣將直接影響其分配的均等性［16］。此外，不同功能的公共服務(wù)具有不同的分配模式，進而會影響分配的均等化。比如能使普適性的（universal）公共服務(wù)均等化的分配模式，就并不一定也能保證針對特定目標人群公共服務(wù)分配的均等化。因此，界定和劃分公共服務(wù)的類別，研究不同類別服務(wù)的功能特點，以及如何界定和衡量均等化等，成為國外城市公共服務(wù)均等化研究的重要內(nèi)容。

1.城市公共服務(wù)的功能和分類

Baer對城市公共服務(wù)界定和分類的研究具有一定代表性。他指出對城市公共服務(wù)的界定應(yīng)該包含服務(wù)的目的、服務(wù)的提供者以及服務(wù)提供的方式與方法。據(jù)此，他認為城市公共服務(wù)是城市經(jīng)濟體中一個或多個部門通過政府規(guī)制、合作或直接供給的方式為了公共利益所提供的服務(wù)，它滿足以下一方面或多方面目的：保護生命、財產(chǎn)、自由，促進公共教育、生活幸福、安定以及一般福利?？梢?，定義強調(diào)的是公共服務(wù)供給的目的和功能，而不是強調(diào)其供給的地點或機構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，Baer首先根據(jù)公共服務(wù)的提供方式將城市公共服務(wù)分為政府規(guī)制、合作生產(chǎn)及政府直接提供三大類，并將政府直接提供的公共服務(wù)劃分為直線型服務(wù)（line）和職能型（staff）服務(wù)，指出以前關(guān)于城市公共服務(wù)均等化的研究，主要關(guān)注的是能產(chǎn)生直接服務(wù)效果的如供水、公共健康等直線型服務(wù)，而忽視了諸如城市規(guī)劃、分區(qū)制（zoning）等職能型服務(wù)。而直線型服務(wù)又可以進一步分為勞動密集型和資本密集型兩類，這兩類公共服務(wù)具有不同的功能特點：勞動密集型服務(wù)一般而言是日常性的、重復性的、周期性的，持續(xù)的時間短，容易分割，而且在當前的分配模式發(fā)生變化時是可修正的甚至是可逆轉(zhuǎn)的，如警力巡視、街道清理及修整、垃圾收集、房屋檢測等；資本密集型服務(wù)則往往是非經(jīng)常性的、連續(xù)性的、長期的、集中性的且不可逆的，如警署及街道的建設(shè)、垃圾處理場的設(shè)置等。因此，勞動密集型服務(wù)的功能反映的是當前決策的結(jié)果，資本密集型服務(wù)的功能反映的是過去決策的累積［17］。

Rich區(qū)分了三種不同功能的資本密集型公共服務(wù)：社會投資性項目（如修建新的高速公路）功能主要在于地方層面的資本積累；社會消費性設(shè)施（如圖書館和學校）功能主要在于勞動力再生產(chǎn)；一般社會性服務(wù)（如警察、某些類型的娛樂設(shè)施）功能主要在于維持政府的思想陣地。這些不同的公共服務(wù)具有不同的分配方式：社會投資性服務(wù)一般認為是必要的、基本的，要保證其有效性，必須使每個人都能享有；社會消費性服務(wù)通過支持勞動力再生產(chǎn)直接進行資本積累，要保證其有效性，必須針對特定人群；類似地，通過一般社會性服務(wù)進行社會控制是資本積累的基礎(chǔ)，因此要針對適當?shù)娜巳翰庞行В?8］（P11-13）。

Lucy等則根據(jù)公共服務(wù)的社會功能將城市公共服務(wù)分為四類：（1）日常性服務(wù)。這是大多數(shù)人差不多每天都要使用的服務(wù)，包括供水、固體垃圾收集和處理、污水的收集和處理、交通運輸，如道路、橋梁、人行道和一些軌道交通等。無論性別、年齡、社會地位，這些服務(wù)是每個人日常生活中經(jīng)常性的、直接或間接都要使用的，但它們不是純公共物品，通過收費排除了一些人的使用。（2）保護性服務(wù)。這類服務(wù)有助于維持公共秩序，保護人身及財產(chǎn)安全，如警察、消防、法庭、防洪等。（3）發(fā)展性服務(wù)。這些服務(wù)旨在服務(wù)于個人體力的、智力的和心理上的潛能，如教育、圖書館、公園及娛樂設(shè)施等。（4）社會最低（social minimum）服務(wù)。這是通常受經(jīng)濟學家所關(guān)注的具有經(jīng)濟再分配功能的服務(wù)，包括公共援助、醫(yī)院、公共健康及精神健康、食物券、午餐補貼、日間護理、人力資源培訓、公共住房等［16］。

由于公共服務(wù)具有空間屬性，即這些服務(wù)要么是由分布在地理空間內(nèi)的設(shè)施提供，要么由分布在特定區(qū)域內(nèi)的人員及設(shè)備來提供［19］。根據(jù)其空間分布特點，城市公共服務(wù)可以分為直接提供給家庭或鄰里的非定點服務(wù)，如垃圾收集、建筑物檢測、警力巡視、消防服務(wù)等；以及需要居民跨越一定距離才能獲取的定點服務(wù)，如圖書館、醫(yī)院、學校等［20］。定點服務(wù)設(shè)施效益具有隨距離衰減的特點，其非均質(zhì)性的空間分布導致服務(wù)的差異性和不公平性，它是西方學界相關(guān)研究的主體設(shè)施類型［21］，其中一個重要方面是對其可達性（accessibility）的研究。

2.均等化的界定與衡量

對均等化的界定與衡量也是研究中的一個難題。雖然基于不同的研究背景出現(xiàn)了很多對均等化的解釋和評價方法，但這些解釋和評價方法具有一定的相似性。Hay總結(jié)了國外城市公共服務(wù)分配中對均等化界定與研究涉及的8個關(guān)鍵性概念：（1）程序公平（procedural fairness）。指正確遵守有關(guān)程序規(guī)則，也指在規(guī)則范圍內(nèi)類似情況下對規(guī)則的正確應(yīng)用，即類似情況使用統(tǒng)一規(guī)則，以保證規(guī)則的一致性、非武斷性和非人為地做出改變。（2）公正（justice）。是法理上的要求，與程序公平密切相關(guān)但含義更廣。一般認為人們的決策和行動都是基于合理的期望，任何武斷地改變這些期望賴以建立的條件或規(guī)則都是不公平或不公正的。（3）形式上的均等（formal equality）。有時被置于實質(zhì)性公平名義下略廣的范圍之類，延伸了平等（Equity）、公平（Fairness）和公正（Justice）的概念，要求同類人享受（或承擔）同樣的利益（或負擔）。（4）實質(zhì)性均等（substantive equality）。將效果（凈負擔或凈利益）是否均等作為公平的試金石，它允許在形式上的均等和程序公平中存在瑕疵，只要求結(jié)果更加平等（或更少的不平等）。（5）平等的選擇（equal choice）。公共服務(wù)分配的結(jié)果源于充分了解信息的個人所做出的選擇。（6）應(yīng)得的獎懲（desert）。是指做出特定貢獻人理應(yīng)獲得較多利益，而缺少貢獻的人相應(yīng)承擔更多的負擔。（7）權(quán)利（right）。是個人應(yīng)得的權(quán)益，包括不能妨礙個人自由的自由權(quán)以及獲取教育、衛(wèi)生保健等的索取權(quán)。（8）需要（need）。如果一些最基本的需要不能滿足，就談不上均等［22］。

對于不同鄰里、不同社區(qū)或不同群體公共服務(wù)均等化的衡量，Lucy等對此有較系統(tǒng)的研究，他們提出了對不同服務(wù)的資源投入、使用過程、產(chǎn)生結(jié)果及其影響效果四個階段進行測度的各種指標，進行動態(tài)地衡量和監(jiān)測，以保證一項服務(wù)從開始投入到中間使用、到使用結(jié)果及最終所服務(wù)群體的滿意度都能基本均等。其中，資源投入包括人員、支出和設(shè)施，可以構(gòu)建指標對其測度，相關(guān)數(shù)據(jù)比較容易獲得；使用過程指資源被使用的方式，如對火災(zāi)報警的響應(yīng)、警力巡查街道、垃圾收集，對其測度通常比較困難；產(chǎn)生結(jié)果是服務(wù)分配體系的直接結(jié)果，如找到被盜財物、到泳池游泳的人數(shù)、所收集垃圾的磅數(shù)等數(shù)據(jù)；一項服務(wù)的影響效果是指有無這項服務(wù)所產(chǎn)生的結(jié)果的區(qū)別。這種聯(lián)系通常不可測度，如管理者不可能判定如果沒有警察犯罪率將會是多少，可以采用的最接近的衡量方式就是人們對警察服務(wù)的意見。意見雖然并不全面，但實踐上可以代替對影響的測度［16］。Savas指出，在某個社區(qū)內(nèi)公共服務(wù)的分配可以采用不同的均等方案，但前提是這些方案基于以下基本原則：均等的支出、均等的產(chǎn)出、均等的投入以及均等的滿意度［19］。

對公共服務(wù)進行測度的量化指標常見的有以下幾種：一是采用比重或比率指標，如霍金斯訴訟案中采用不同鄰里或社區(qū)公共服務(wù)量所占的比重來衡量，Powell和Boyne則指出不同地區(qū)公共服務(wù)支出與當?shù)匦枨笾认嗟炔潘憔龋?3］。二是采用人均指標，如人均公共服務(wù)量、人均地方支出、人均預(yù)算分配等，這些指標雖并不是非常合適，但在測度空間均等（spatial equality）或地域公正（territorial justice）的情況下，仍然被廣泛采用［24］。Boyle和Jacobs還從不同區(qū)域的稅收貢獻出發(fā)，結(jié)合人均稅收貢獻指標來衡量公共服務(wù)分配的均等性［12］。

第三，不同群體對公共服務(wù)的可達性一直是公共服務(wù)均等化度量的重要指標，主要形成了四類“基于地”和六類“基于人”的可達性度量方法［21］［25］。然而，一些研究指出，運用服務(wù)設(shè)施對特定人群可達性來衡量公共服務(wù)均等化并不是一個合適的指標。首先，城市的空間結(jié)構(gòu)（主要是城市社會空間結(jié)構(gòu)）本身就限定了特定收入人群對公共服務(wù)的可達性，典型的西方城市空間結(jié)構(gòu)往往使低收入群體對公共服務(wù)設(shè)施的區(qū)位具有較高的可達性；其次，考慮到跨越一定距離所需要的交通成本、時間成本等，高收入人群具有較高的機動性（mobility），這樣高收入群體對公共服務(wù)設(shè)施的區(qū)位具有較高的可達性［26］［27］；而且它過于強調(diào)公共服務(wù)設(shè)施的分散性，不考慮公共服務(wù)設(shè)施體系內(nèi)各種服務(wù)間的相互聯(lián)系與相互作用，因此不可能全面地概括城市公共設(shè)施區(qū)位模式的特性［28］。

此外，還有一些研究采用居民收入水平與到最近服務(wù)設(shè)施間距離的相關(guān)系數(shù)來衡量［29］（P152）［30］；McLafferty則在此基礎(chǔ)上采用居民收入與服務(wù)設(shè)施所帶來利益的相關(guān)系數(shù)來衡量，其中服務(wù)設(shè)施所帶來的利益用隨距離增加而線性衰減的利益函數(shù)來測度［27］。這樣，在適當?shù)慕y(tǒng)計顯著性水平下，較大的正相關(guān)系數(shù)表明服務(wù)設(shè)施對富裕人群有利，較大負相關(guān)系數(shù)則相反。而對城市整體公共服務(wù)均等化的衡量，則提出了一些服務(wù)不平等系數(shù)［31］。

三、城市公共服務(wù)的供給與均等化

在高度發(fā)達的市場經(jīng)濟條件下，由于“市場失靈”等原因造成西方國家存在廣泛的社會經(jīng)濟不平等，甚至導致私有資源分配的極端不平等［29］。許多研究認為，城市公共服務(wù)的供給具有收入再分配的功能，因此，城市公共服務(wù)分配的不均等還蘊含著私人收入和財富分配的不均等。當代西方國家政府的一個重要任務(wù)是對市場經(jīng)濟運行過程中某些群體所增加的負擔進行補償，使他們能獲得更為均等的“生存機會”。然而，面臨城市內(nèi)廣泛存在的社會經(jīng)濟不平等，相關(guān)研究對公共服務(wù)的分配是否有助于減少這種不平等尚沒有明確的答案［16］。對于城市公共服務(wù)的供給與均等化，有關(guān)研究圍繞“誰提供城市公共服務(wù)”、“如何提供公共服務(wù)以保證公平”以及“城市公共服務(wù)分配的結(jié)果是否均等”等問題展開了深入分析。

1.誰提供城市公共服務(wù)

一般認為，城市公共服務(wù)是由政府直接或間接提供、并為城市居民共同享有的服務(wù)和設(shè)施［21］，政府是城市公共服務(wù)供給的主體。但自20世紀80年代以來，西方國家各級政府面臨不斷增加的財政壓力和供給成本，強調(diào)要對公共服務(wù)的供給進行改革，提倡公共服務(wù)的多維度供給方式，使得大量私人資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域，形成了新的公共服務(wù)供給市場。此外，一些非政府組織、非營利性機構(gòu)、社會團體和社區(qū)組織等因其根源于社區(qū)，有能力反映和滿足當?shù)鼐用竦牟糠中枨?，并在?gòu)建社區(qū)凝聚力和促進社會資本方面提供額外的利益，它們也開始提供一些公共服務(wù)。例如，城市居民可以通過協(xié)作的（co-ordinate）方式直接提供一些所需要的服務(wù)，以作為對公共服務(wù)的補充；社區(qū)組織也可以通過“合作生產(chǎn)（co-produce）”的方式使得公共服務(wù)更有效［32］。Baer總結(jié)了城市公共服務(wù)可能的提供者、提供方式以及城市公共服務(wù)研究所關(guān)注的相關(guān)領(lǐng)域（見圖1）［17］。

盡管如此，國外的相關(guān)研究中，更注重的還是政府部門在城市公共服務(wù)的供給、分配以及在實現(xiàn)公共服務(wù)均等化中的作用，并批判政府部門日益依賴社會經(jīng)濟介入對城市公共服務(wù)的供給［33］。Smith通過對精神病患者和酗酒者兩個群體所提供的公共服務(wù)的研究認為，依靠地方政府、私人以及“草根”（grass roots）階層自己的努力，并不能解決公共服務(wù)均等分配的問題，甚至還不能滿足這兩個群體的基本需求，指出“福利國家”仍然是提供均等化服務(wù)的最可靠的保證［34］。

Hero指出相關(guān)研究關(guān)注的是城市公共服務(wù)在不同社會經(jīng)濟群體中的分配，而對于為什么提供某些服務(wù)而不提供其他服務(wù)，以及為什么只提供一定數(shù)量的某些服務(wù)研究較少［35］。從政府供給角度來看，城市政府提供什么樣的公共服務(wù)往往取決于政府的主要目標。然而，要實現(xiàn)政府提供公共服務(wù)的目標存在兩方面的困難：首先，服務(wù)提供部門的目標往往含糊不清，即使目標明確，但有時涉及面太廣，實質(zhì)上顯得毫無意義；或者服務(wù)提供部門多種目標之間本身就存在沖突。其次，服務(wù)提供部門的行為很少能獨立影響外部環(huán)境狀態(tài)以保證其目標的實現(xiàn)，相反，其目標能否實現(xiàn)取決于一系列的外部因素［20］。

圖1 城市公共服務(wù)供給研究領(lǐng)域

一般而言，城市政府提供公共服務(wù)的目的在于解決安全、健康、環(huán)境保護等相關(guān)問題［20］。由于城市快速增長的人口以及財力的制約，使得城市政府不能滿足所有對公共服務(wù)的需求，這樣優(yōu)先提供最能反映城市需求的服務(wù)變得尤為重要［36］。因此，從某種意義上看，城市公共服務(wù)是城市各種政治力量博弈的結(jié)果，這種博弈不僅決定誰將獲得服務(wù)，也決定將提供什么樣的服務(wù)、政府什么部門提供服務(wù)以及由誰來承擔成本［32］。

2.如何提供公共服務(wù)

由于資源和財力的制約，城市公共服務(wù)的供給也要考慮效率，要能形成規(guī)模經(jīng)濟以促進效率提高，同時還要能保證區(qū)域公平［24］。在這樣的背景下，城市公共服務(wù)均等化問題變得更為復雜。許多研究表明，公共服務(wù)由私有部門提供并不比由政府部門提供的成本低［37］，也并不一定會更具效率［38］。而且效率與公平往往是相互沖突的，比如要以最少數(shù)量的供給地點來服務(wù)最大數(shù)量民眾，其結(jié)果導致大型設(shè)施集中化、中心化，而均等化的區(qū)位戰(zhàn)略要求公共服務(wù)的地點選擇要能最大化地滿足民眾需求，這樣則導致更為分散的、數(shù)量更多的、規(guī)模較小的公共服務(wù)區(qū)域分布體系［39］。中央政府對地方政府的分權(quán)也是為了提高公共服務(wù)效率的主要措施之一，而即便政府分權(quán)可以提高效率，但對促進公平的作用有限［35］。實際上，大都市區(qū)內(nèi)的政治分散化（political fragmentation）使得公共服務(wù)平等有效地分配變得困難［24］。因此，當把公共服務(wù)分配的差異歸結(jié)為地方政府財政支付能力的差異時，我們還需要了解居民偏好以及當?shù)貤l件等方面的信息。許多城市公共服務(wù)不均等的問題根源在于居民之間的不均等，這些不均等問題并非由地方政府造成，因此也不能僅僅通過地方政策來解決。地方政府或多或少能夠處理一些經(jīng)濟上不平等群體的均等問題，但國家層面的努力才能夠更有效地處理財富分配不均等的問題［32］。

Lineberry指出，諸如年齡、人口密度、建筑物特性以及鄰里的實體布局等因素都會對公共服務(wù)的分配產(chǎn)生影響，但這些因素的影響因城市官僚在資源分配過程中對其重要性的詮釋而受到節(jié)制。有關(guān)證據(jù)表明，城市官僚機構(gòu)的決策過程是最終提供公共服務(wù)的關(guān)鍵因素，體現(xiàn)了一種所謂的“決策規(guī)律”。如果官僚在分配方案中認為某個鄰里具有較多的需求，那么這個鄰里就會享受更多的服務(wù)。這種“決策規(guī)律”的影響非常強大，甚至會剝奪社區(qū)最強精英人士對公共服務(wù)分配的控制權(quán)［29］（P182）。Jones等也指出，城市官僚機構(gòu)存在所謂的“服務(wù)分配規(guī)律”，其實質(zhì)是將服務(wù)作為產(chǎn)品看待，通常只關(guān)注服務(wù)的生產(chǎn)而不考慮其分配，嚴重地影響到服務(wù)分配模式，進而影響分配結(jié)果［40］。因此，Lucy等認為公共服務(wù)分配的均等化分析應(yīng)該成為城市政府的一個標準程序，即城市政府在提供公共服務(wù)時必須考慮其分配結(jié)果是否均等或在何種程度上均等。前文提到他們所提出的四階段監(jiān)測指標，就是試圖構(gòu)建一種模式化的服務(wù)分配體系，以使均等化分析成為政府部門日常操作程序的一部分，這樣管理者做出的公平分配決策才具有可靠的依據(jù)［16］。盡管有關(guān)研究認為公共服務(wù)的提供不存在固定的模式，因而也不存在統(tǒng)一的模式以保證公共服務(wù)分配均等化［35］，但是為了保障公共服務(wù)均等化，大量研究依然圍繞公共服務(wù)分配的模式化、程序化、體系化、制度化等展開。Savas指出，鄰里一般由具有相同種族、宗教信仰、收入或年齡等特征的人口組成，需要探索不同的均等化分配模式［19］。Jones等歸納了相關(guān)研究，指出城市公共服務(wù)的分配是政府部門可用資源、所分配人口特征、消費者對決策者施加的政治需求、城市居民自身需要、決策者自身的服務(wù)意識以及限制其行為的制度安排等因素的函數(shù)，并就這些因素對分配結(jié)果的影響進行深入分析。例如，他們指出，人口特征、居民的需要與需求是服務(wù)提供部門的外在環(huán)境，服務(wù)提供部門的組織特性、自身結(jié)構(gòu)也會對分配的公正性產(chǎn)生影響；并且服務(wù)提供部門具有專業(yè)化、技術(shù)化的發(fā)展趨勢，這有助于實體服務(wù)設(shè)施分配的公平；而對于社會性服務(wù)則主要依賴分權(quán)、社區(qū)參與等影響分配來保證公正，他們還據(jù)此構(gòu)建了如圖2所示的城市公共服務(wù)分配體系模型［20］。

圖2 城市公共服務(wù)分配體系

此外，社區(qū)的努力會使得既有公共服務(wù)的分配模式做出調(diào)整，因為城市官僚會對愿意與其進行合作的地區(qū)提供更多服務(wù)，而對不愿合作或自我服務(wù)的地區(qū)減少服務(wù)［32］。

3.城市公共服務(wù)分配是否均等

基于“下層階級假設(shè)”（underclass hypothesis），即社會經(jīng)濟強勢群體利用政治系統(tǒng)獲取較多的公共資源分配份額，而弱勢群體在公共資源的分配中受到歧視；或“反比例服務(wù)法則”（inverse care law），即較好的醫(yī)療或社會服務(wù)與所服務(wù)人群的需要成反比，國外對于城市公共服務(wù)的分配是否均等開展了大量研究。結(jié)果表明，雖然政府對市內(nèi)鄰里間公共資源的分配存在明顯的不平等，但這種不平等只是一種“隨機的或非模式化的不平等”（random or unpatterned inequality）［12］。貧窮的鄰里有時公共服務(wù)欠缺，富裕的社區(qū)有時擁有城市最好的公共服務(wù)，但有時情況卻正好相反。這種經(jīng)驗性的狀況既發(fā)生在所研究的不同城市之間，也發(fā)生在特定城市的不同公共服務(wù)之間。也就是說，城市公共服務(wù)的分配有時傾向于中上等階層，有時則傾向于貧困階層，城市公共服務(wù)分配的“模式化和非模式化的不平等”都存在。當就城市居民對鄰里間公共服務(wù)分配差異的感受進行考察時，相關(guān)證據(jù)進一步說明了城市公共服務(wù)在不同階級和群體之間的分配大體均等。其原因可能是因為政府活動的范圍以及公共服務(wù)的資源分配已由地方立法機構(gòu)通過預(yù)算的程序事先決定，或者是由于所謂“決策規(guī)律”的存在，地方精英們對公共服務(wù)的分配影響較?。?9］。公共服務(wù)分配的大致均等主要是城市官僚為了使分配決策簡單化的結(jié)果，而不是政治選擇的結(jié)果。所以城市公共服務(wù)的分配看來并非一直由富人操縱，而且它們也可能并不是政府收入再分配的工具，即通過給不富裕的人群提供公共服務(wù)來減少因財產(chǎn)私有所導致的不平等［32］。

當然，上述城市公共服務(wù)分配大體均等的相關(guān)研究大多只是基于某一特定類型公共服務(wù)設(shè)施而言的。由于不同社會經(jīng)濟條件的居民需要的是不同的“一攬子的公共服務(wù)”，所以，要全面考察公共服務(wù)設(shè)施分配均等問題需要同時關(guān)注多種公共服務(wù)的供給狀況以及不同服務(wù)間的相互關(guān)聯(lián)問題［35］［41］。

四、城市公共服務(wù)的需求與均等化

城市公共服務(wù)的分配往往會遇到這樣的情形：同樣的服務(wù)提供給兩個不同的地區(qū)，一個地區(qū)的居民高度認可這項服務(wù)，而另一地區(qū)的居民則認為這項服務(wù)根本沒有必要，倒不如將資金用于提供其他服務(wù)。這就面臨公共服務(wù)的供給與需求之間的匹配問題，即公共服務(wù)分配的響應(yīng)（responsiveness）。Jones等認為，公共服務(wù)如果不是按照居民需求來提供就可能導致歧視性分配［20］。因此，城市公共服務(wù)的需要與需求也受到許多研究者的關(guān)注。

Bradshaw 歸納了四種不同類型的對城市公共服務(wù)的需要（needs）：第一種是基于專家判斷的“規(guī)范的”需要，主要是專業(yè)或?qū)W術(shù)方面的；第二種是“感覺的”需要，是指個體自己感覺到的需要。除非刻意表現(xiàn)出來，這種感覺將是內(nèi)在的；第三種是“表達的”需要，這需要將“感覺的”需要付諸行動，這種需要導致人們對公共服務(wù)的需求（demands）；最后是“比較的”需要，這種需要源于獲得服務(wù)的人口特性。如果一些具有類似特征的人口未能獲得相應(yīng)服務(wù)，那么他們就會產(chǎn)生需要?！氨容^的”需要意味著每個地區(qū)的公共支出要與其對服務(wù)的需要成比例，這樣每個行政區(qū)內(nèi)公共支出與公共服務(wù)需要的比例相等，也意味著公共服務(wù)的需要與公共支出呈密切的正相關(guān)關(guān)系［42］。Jones等基于剝奪（deprivation）的概念來界定對城市公共服務(wù)的需要，認為當個人、群體或鄰里不能獲得必要的用來減少剝奪的資源時就會產(chǎn)生對城市公共服務(wù)的需要。這樣，對城市公共服務(wù)的需要可能來自于環(huán)境剝奪，如周邊有犯罪就需要警察服務(wù)，有火災(zāi)危險就需要消防等。地理上按人口特征集中的鄰里居民的需要與需求最終形成了城市公共服務(wù)的空間分布［20］。

在對城市公共服務(wù)需求的反應(yīng)上，由于公共服務(wù)并非激烈的、明顯的政治沖突的目標，使得政府官員經(jīng)常依照“會哭的孩子有奶吃”的原則來做出分配決定。即使分配程序能均等地反映所有市民的需求，但也可能造成不均等的分配。有些居民由于文化程度、經(jīng)驗、經(jīng)濟以及其他方面的劣勢使得他們不能有效利用參與機制，平等的參與機會但導致不平等的參與效果，不同社區(qū)的影響力也因此而存在差異。通常有組織的社區(qū)與無組織的社區(qū)相比，它們在表達自己的需求、獲取公共服務(wù)的能力上存在顯著的優(yōu)勢，因此，基于對城市公共服務(wù)需求而爭取相應(yīng)公共服務(wù)的努力是否成功，很大程度上取決于是否是有組織的集體行動［32］。

Smith則分析了城市公共服務(wù)的供需匹配與均等化的相關(guān)性，認為私人服務(wù)對需求的響應(yīng)低，相應(yīng)的均等化保證低；而自愿性質(zhì)“草根”階層提供服務(wù)對需求的響應(yīng)高，相應(yīng)的均等化保證高，而政府部門提供服務(wù)對需求的響應(yīng)處于兩者之間，對服務(wù)分配均等化的保證也處于兩者之間（見圖3）［34］。

圖3 城市公共服務(wù)的供給、需求與均等化

由于人們的需求是在不斷變化的，公共服務(wù)分配也要考慮這種動態(tài)變化：對公共服務(wù)的分配今天是令人滿意的、平等的，明天可能就會顯得極不公平。因此，要保證動態(tài)性，公共服務(wù)分配體系要能根據(jù)時空的變化做出相應(yīng)的調(diào)整。Rich認為，政府如果能根據(jù)居民的響應(yīng)來分配，就會減少政府在分配公共服務(wù)時對特定階層和人群的偏向性，從而做到更加公平［32］。而政府部門是否按照居民的響應(yīng)來分配公共服務(wù)，可以通過人們對城市公共服務(wù)的評價來判斷。因此，對城市公共服務(wù)的評價也成為大量文獻關(guān)注的焦點。Fitzgerald和Durant還就此構(gòu)建了對公共服務(wù)進行評價以及響應(yīng)過程的模型（見圖4）［43］。

圖4 居民服務(wù)評價及響應(yīng)過程模型

五、小結(jié)

總體來看，國外對城市公共服務(wù)均等化的研究主要集中在城市公共服務(wù)的功能特點與分類、均等化的界定與衡量、公共服務(wù)的供給主體與供給模式、城市公共服務(wù)的供給是否均等及其原因、城市公共服務(wù)的需求以及影響均等化的因素等方面，從微觀層面對城市鄰里、社區(qū)、不同階層和群體的公共服務(wù)均等化問題展開了大量深入研究，形成了比較成熟的關(guān)于公共服務(wù)的功能、公共服務(wù)的供給、公共服務(wù)的需求對均等化的影響及措施等三位一體研究體系。相關(guān)研究表明，公共服務(wù)的功能和特點、公共服務(wù)的供給、公共服務(wù)的需求都會對最終分配的均等化產(chǎn)生影響。

與國外城市公共服務(wù)均等化研究相比，國內(nèi)對城市公共服務(wù)均等化的研究尚處于起步階段，目前對城市公共服務(wù)展開研究的主要有高軍波等關(guān)于廣州城市公共服務(wù)以及社區(qū)資源空間配置的研究，結(jié)果表明，廣州城市公共服務(wù)以及社區(qū)資源配置的社會分異特征顯著，呈現(xiàn)出比較典型的社會空間分異狀況［44］［45］［46］。

我國城市受外部經(jīng)濟全球化、區(qū)域化、信息化等政治經(jīng)濟技術(shù)因素和國內(nèi)經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型等時代背景的影響，呈現(xiàn)出社會空間日益分化的顯著特點。研究表明，上海、廣州、北京、南京、武漢、西安、蘭州等城市已普遍出現(xiàn)社會空間分異的格局。由于職業(yè)行業(yè)、收入水平、文化背景、社會地位等差異，不同社會群體在城市不同空間范圍內(nèi)聚集，直接體現(xiàn)為居住就業(yè)以及公共服務(wù)資源分布的空間差異，比較典型的如高收入和權(quán)勢階層集中在服務(wù)設(shè)施完善的中心城區(qū)，低收入和中下階層分布在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后的外圍地區(qū)。雖然我國城市公共服務(wù)的這種社會空間分異狀況并不一定就表示城市公共服務(wù)分配的不均等，但是很明顯，它必然會對城市公共服務(wù)均等化產(chǎn)生深遠的影響。在當前公共服務(wù)均等化成為研究熱點的背景下，在我國城市社會空間分異格局日益顯著的情況下，我們應(yīng)該重視對城市公共服務(wù)均等化的研究。

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