超越地方發(fā)展型政府:理論框架與經(jīng)驗分析

王 清

(中山大學(xué)中國公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東廣州 510275)

一、地方發(fā)展型政府及其行為特征

地方發(fā)展型政府是近年來學(xué)者們分析中國地方政府行為的一套理論。中國學(xué)者常易把地方發(fā)展型政府混同于發(fā)展型國家，但是兩者是完全不同的理論。發(fā)展型國家最早由美國政治學(xué)家約翰遜在《通產(chǎn)省與日本奇跡》一書中提出，它既不同于美國的自由主義經(jīng)濟(jì)下的監(jiān)管國家，又不同于蘇聯(lián)式計劃經(jīng)濟(jì)下的威權(quán)主義國家，而是一種“計劃導(dǎo)向的市場經(jīng)濟(jì)制度”。發(fā)展型國家的理論核心是強(qiáng)國家能力 (嵌入式自主性)、國家經(jīng)濟(jì)政策 (有選擇的產(chǎn)業(yè)政策)、專業(yè)的官僚隊伍 (具有自主性的經(jīng)濟(jì)官僚)以及國家和私營經(jīng)濟(jì)的合作 (緊密的政商關(guān)系)。①查莫斯·約翰遜:《通產(chǎn)省與日本奇跡——產(chǎn)業(yè)政策的成長 (1925—1975)》，長春:吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2010年，第2、10頁。其后大量學(xué)者推動著這個概念的發(fā)展，認(rèn)為“發(fā)展型國家是由政治的、官僚的和財閥勢力組成的無縫網(wǎng)絡(luò)的簡稱，這一網(wǎng)絡(luò)塑造了東北亞的政治經(jīng)濟(jì)生活”。②禹貞恩:《發(fā)展型國家》，曹海軍譯，長春:吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2008年，第1頁。

發(fā)展型國家和地方發(fā)展型政府至少具有如下差異。第一，研究對象的差異。發(fā)展型國家探討的是國家，強(qiáng)調(diào)的是國家能力;而地方發(fā)展型政府分析的對象是地方政府;第二，研究問題不同，發(fā)展型國家研究的是在內(nèi)政外交的不利條件下，東北亞國家如何促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題;地方發(fā)展型政府研究的是在國內(nèi)壓力型體制下，中國地方政府如何促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第三，研究背景不同，發(fā)展型國家強(qiáng)調(diào)后發(fā)國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中面臨的外部壓力;地方發(fā)展型政府強(qiáng)調(diào)國內(nèi)從上至下的壓力型體制。第四，研究觀點的差異，發(fā)展型國家強(qiáng)調(diào)強(qiáng)國家能力、有選擇的產(chǎn)業(yè)政策、專業(yè)的經(jīng)濟(jì)官僚和緊密的政企合作;地方發(fā)展型政府強(qiáng)調(diào)地方政府干預(yù)地方經(jīng)濟(jì)、地方法團(tuán)主義、地方政府及廠商。

受中國獨(dú)特的央地關(guān)系:政治上權(quán)力高度集中，但行政上高度分權(quán)、①周黎安:《轉(zhuǎn)型中的地方政府:官員激勵與治理》，上海:上海人民出版社，2008年。中國特色財政聯(lián)邦主義、橫向和縱向雙重監(jiān)督機(jī)制缺失②郁建興、高翔:《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎(chǔ)》，《中國社會科學(xué)》2012年第5期。的影響，改革開放以后，中國的地方政府扮演著發(fā)展型政府的角色。非常多的學(xué)者討論了改革開放后地方政府的行為模式，并形成了不同的學(xué)術(shù)概念。戴慕珍 (Jean Oi)提出了地方法團(tuán)主義理論，認(rèn)為地方政府主要通過工廠管理、資源分配、行政服務(wù)、投資與貸款這四種方式控制和介入企業(yè)的經(jīng)營運(yùn)作。③Jean Oi，“The Role of the Local State in China's Transitional Economy，”China Quarterly，No．144，1995，pp．1132-1149;Jean Oi，“Local State Corporatism，”in Jean C．Oi(ed．)，Rural China Takes off:Institutional Foundations of Economic Reform，Berkeley:University of California Press，1999;Jean Oi，“Fiscal Reform and the Economic Foundation of Local State Corporatism in China，”World Politics，Vol．45，No．1，1992，pp．118-122．魏昂德 (Walder)考察不同層級的政府之間在組織特征方面存在的差異，形成了政府即廠商的理論，認(rèn)為政府與企業(yè)的關(guān)系類似于一個工廠或公司內(nèi)部的結(jié)構(gòu)關(guān)系，即政府作為所有者，類似于公司中的董事長，而企業(yè)的管理者則類似于廠長或車間主任的角色。④Andrew Walder，“Local Governments as Industrial Firms，”American Journal of Sociology，Vol．101，No．2，1995，pp．268-269．彭玉生對魏昂德的觀點做了兩點修正:不是政府直接監(jiān)督而是市場間接監(jiān)督減小了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的代理問題;不是地方政府公司內(nèi)部的平調(diào)補(bǔ)貼而是市政府能從銀行借貸，后者是國企預(yù)算約束軟化的根本原因。彭玉生的研究驗證了地方法團(tuán)主義理論的解釋力。⑤Peng Yusheng，“Chinese Villages and Townships as Industrial Corporations:Ownership，Governance，and Market Discipline，”American Journal of Sociology，Vol．106，No．5，2001，p．1361．張靜提出地方政府是“政權(quán)經(jīng)營者”的概念。⑥張靜:《基層政權(quán):鄉(xiāng)村制度諸問題》，杭州:浙江人民出版社，2000年。楊善華、蘇紅在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步區(qū)分了代理型政權(quán)經(jīng)營者和謀利性政權(quán)經(jīng)營者兩個概念，認(rèn)為在市場轉(zhuǎn)型過程中基層政權(quán)的角色從代理型政權(quán)經(jīng)營者轉(zhuǎn)向謀利型政權(quán)經(jīng)營者。⑦楊善華、蘇紅:《從代理型政權(quán)經(jīng)營者到謀利型政權(quán)經(jīng)營者》，《社會學(xué)研究》2002年第1期。地方法團(tuán)主義、地方政府及廠商、政權(quán)經(jīng)營者的概念具有某些共同之處，我們可以把它們整合進(jìn)地方發(fā)展主義的學(xué)術(shù)概念，并把地方發(fā)展主義界定為地方政府“以推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，以長期擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量為主要方式，以經(jīng)濟(jì)增長作為政治合法性主要來源的政府模式”。⑧郁建興、高翔:《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎(chǔ)》，《中國社會科學(xué)》2012年第5期。

地方發(fā)展型政府能夠有效解決官員的激勵問題，短時期內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但學(xué)術(shù)界對地方發(fā)展型政府的行為異化也幾乎達(dá)成共識。⑨周黎安:《轉(zhuǎn)型中的地方政府:官員激勵與治理》。地方發(fā)展型政府的行為異化至少表現(xiàn)在如下幾個方面。第一，重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，輕社會建設(shè)。郁建興、高翔指出地方政府在積極履行經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能的同時，卻忽視了公共服務(wù)職能的承擔(dān)。[10]郁建興、高翔:《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎(chǔ)》，《中國社會科學(xué)》2012年第5期。這是因為經(jīng)濟(jì)建設(shè)能給地方政府帶來財政收益，但是社會建設(shè)卻需要政府承擔(dān)大量的財政支出。第二，財政收益最大化。周飛舟指出分稅制以后，地方政府開始積極尋找新的稅收點。地方政府熱衷于投資基礎(chǔ)設(shè)施、土地開發(fā)和土地轉(zhuǎn)讓，這是因為投資建設(shè)所帶來的巨額營業(yè)稅、土地轉(zhuǎn)讓帶來的土地出讓金屬于預(yù)算外或非預(yù)算收入，不需要和中央分享。地方政府甚至把城市化作為新的經(jīng)濟(jì)增長點。[11]周飛舟:《分稅制十年:制度及其影響》，《中國社會科學(xué)》2006年第6期。郁建興和高翔認(rèn)為地方政府選擇性執(zhí)行中央政府的指令，在中央政府調(diào)整戰(zhàn)略，從注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅厣鐣ㄔO(shè)后，地方政府仍然遵循財政收益最大化的邏輯，把社會建設(shè)作為促進(jìn)財政收益最大化的工具。[12]郁建興、高翔:《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎(chǔ)》，《中國社會科學(xué)》2012年第5期。第三，重視流動性強(qiáng)的要素，形成資本偏好型政策，不重視流動性弱的主體，中央的惠民政策得不到執(zhí)行。周黎安指出地方政府偏好為流動性強(qiáng)的生產(chǎn)要素服務(wù)，不愿為流動性弱的要素買單。因此地方政府為了招商引資不惜放低稅收門檻，為資本提供各類便捷性服務(wù)，但是卻不愿意為流動性弱的居民提供公共服務(wù)。[13]周黎安:《轉(zhuǎn)型中的地方政府:官員激勵與治理》。歐伯文和李連江認(rèn)為很多地方干部把上級交辦的任務(wù)分為“硬目標(biāo)”和“軟目標(biāo)”，選擇性執(zhí)行“硬目標(biāo)”，如收稅、計劃生育，不執(zhí)行“軟目標(biāo)”，如惠民政策，導(dǎo)致有些惠民政策得不到有效執(zhí)行。①Kevin J．O'Brien，Lianjiang Li，“Selective Policy Implementation in Rural China，”Comparative Politics，Vol．31，No．2，1999，p．174．之后，周黎安進(jìn)一步明確指出干部崗位目標(biāo)責(zé)任制是一種可置信承諾。②周黎安:《轉(zhuǎn)型中的地方政府:官員激勵與治理》。在已有的考核體系中，惠民政策的感受主體是民眾，但是，在干部考核體系中，民主測評對職業(yè)幾乎沒有影響。地方政府不會執(zhí)行受民眾歡迎、卻對仕途沒有影響的政策。與此同時，地方政府為追求有顯示度的成績，常層層加壓，導(dǎo)致農(nóng)民的負(fù)擔(dān)加重，惠民性的政策可能還會變成擴(kuò)張性的政策，③O'Brien，Li，“Selective Policy Implementation in Rural China，”pp．174-175．給政府治理帶來有效性和合法性的雙重挑戰(zhàn)。

按照地方發(fā)展型政府理論，地方政府顯然不會熱衷于社會建設(shè)。但在政治實踐中有些地方政府卻熱衷于社會建設(shè)，這顯然與地方發(fā)展型政府理論模型的預(yù)測有所偏差，已有的地方發(fā)展型政府的理論顯然不能提供解釋。本文擬以A區(qū)社會建設(shè)為個案，解釋地方政府為何熱衷于社會建設(shè)，而不是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，并在該個案的基礎(chǔ)上提煉出超越地方發(fā)展型政府的概念。超越地方發(fā)展型政府是對地方發(fā)展型政府的批判與提升，是在新的制度空間下地方政府的行為轉(zhuǎn)型，它具有不同于地方發(fā)展型政府的特征，但又帶有地方發(fā)展型政府的烙印，存在發(fā)展的限度。以下，筆者將分析超越地方發(fā)展型政府的動力、行為特征，及其對地方發(fā)展型政府的超越與局限性。

二、制度空間、發(fā)展階段與供給能力:超越發(fā)展型政府的動力機(jī)制

在其他地方政府熱衷于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的時候，為何有些地方政府熱衷于社會建設(shè)呢?本文將以A區(qū)的個案呈現(xiàn)地方政府行為轉(zhuǎn)變的動力機(jī)制。該案例具有如下特征。第一，從行政級別來說，A是一個街道建制，但是，它所在的地級市只有市、區(qū)兩級政府結(jié)構(gòu)，因此A區(qū)享有較大的行政自主權(quán)。第二，A處于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，區(qū)財市撥，政府財力雄厚。第三，A是老城區(qū)，市政府、市醫(yī)院等公立機(jī)構(gòu)先后搬離此處，轄區(qū)內(nèi)企業(yè)較少，它較早碰到城市化帶來的老城區(qū)邊緣化和空心化的問題。該區(qū)黨工委書記有很強(qiáng)的創(chuàng)新意識，積極尋求和第三方研究機(jī)構(gòu)的合作。2011年A區(qū)黨工委書記上任伊始便聘請專家參與設(shè)計社會建設(shè)創(chuàng)新菜單，地方一把手從專家提供的一系列創(chuàng)新選項中進(jìn)行識別和篩選，挑選出合適的社會建設(shè)創(chuàng)新點，并在2013年底開始重點實施基層社會管理創(chuàng)新。

本文所使用的經(jīng)驗材料來自實地調(diào)研。作者花了一年多的時間全程參與A區(qū)社會建設(shè)的規(guī)劃過程，對其書記、副書記、黨工委委員、各個職能部門一把手進(jìn)行多次訪談，有些是焦點小組訪談，有些是單獨(dú)訪談，也有些訪談發(fā)生在工作餐桌上，這為作者獲得大量真實的材料提供了便利條件。在其他地方政府熱衷于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的時候，A區(qū)卻熱衷于社會建設(shè)，顯示出與其他地方政府不同的、超越地方發(fā)展型政府的行為特質(zhì)。如何解釋該地方政府的行為動力呢?本文認(rèn)為超越地方發(fā)展型政府是在上級任務(wù)結(jié)構(gòu)、地方發(fā)展階段發(fā)生變化后，經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)的地方政府為了追求政績所進(jìn)行的行為選擇。

(一)上級政府考核任務(wù)的變化為社會建設(shè)提供制度空間

蔡禾認(rèn)為，“一個關(guān)于國家治理的宏觀解釋框架中，治理的有效性與治理的合法性都應(yīng)該擁有自己的位置”。④蔡禾:《國家治理的有效性與合法性——對周雪光、馮仕政二文的再思考》，《開放時代》2012年第2期。然而，地方發(fā)展型政府挑戰(zhàn)了政府治理的有效性和合法性。一方面，地方發(fā)展型政府挑戰(zhàn)治理的有效性。應(yīng)付和變通方式被各級政府及部門普遍運(yùn)用，出現(xiàn)變通的普遍化和常規(guī)化，⑤楊善華、蘇紅:《從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”到“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”——向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)》，《社會學(xué)研究》2002年第1期。中央的惠民政策得不到有效執(zhí)行，直接挑戰(zhàn)政府的有效治理。另一方面，地方發(fā)展型政府使得地方政府成為民眾矛頭的焦點，挑戰(zhàn)政府的合法性。地方發(fā)展型政府以財政收益最大化為目標(biāo)指向，促使地方政府竭力爭取資本的支持，而忽略民眾的需要，甚至與民爭利，從而成為民眾矛盾的焦點。當(dāng)出現(xiàn)矛盾后，地方政府動用各種正式和非正式的資源和技術(shù)手段，維持地方的穩(wěn)定，甚至變成“維控型政權(quán)”。①歐陽靜:《“維控型”政權(quán):多重結(jié)構(gòu)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)特征》，《社會》2011年第3期。隨著群體性事件不斷發(fā)生，地方政府維持穩(wěn)定的成本和壓力不斷增大。民眾更加信任中央政府，而不信任地方政府，出現(xiàn)差序政府信任。②李連江:《差序政府信任》，《二十一世紀(jì)》2012年第6期。差序政府信任進(jìn)一步惡化甚至挑戰(zhàn)執(zhí)政合法性。

為了緩解政府和社會的沖突，中央政府早已重視社會建設(shè)，各省政府也逐漸重視社會建設(shè)。A所在的省政府早在2011年就做出關(guān)于加強(qiáng)社會建設(shè)的決定，并配發(fā)了1+7的文件，1是指一個總體性決定，7是指社會建設(shè)涉及的7個方面，包括《關(guān)于加快推進(jìn)社會體制改革建設(shè)服務(wù)型政府的實施意見》、《關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)居民委員會規(guī)范化建設(shè)的實施意見》、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員會建設(shè)的實施意見》、《關(guān)于加強(qiáng)社會工作人才隊伍建設(shè)的實施意見》、《關(guān)于加強(qiáng)社會建設(shè)信息化的實施意見》、《關(guān)于加強(qiáng)社會組織管理的實施意見》、《關(guān)于加強(qiáng)我省人口服務(wù)和管理的實施意見》，大致包括社會管理、社會服務(wù)、社會自治 (如社區(qū)居委會、村委會、社會參與等)和技術(shù)性支持 (如社會組織建設(shè)、社工人才隊伍建設(shè)和信息化建設(shè))四個方面的內(nèi)容。

上級政府的任務(wù)轉(zhuǎn)變是A區(qū)進(jìn)行社會建設(shè)的重要原因。在專家提出創(chuàng)新選項的初期，A區(qū)政府并沒有清晰的創(chuàng)新點。但在2012年10月，省社工委的副主任來A區(qū)調(diào)研并做了講話，講話整理稿4911字，其中2296字闡述基層社會管理。之后，A區(qū)便決心將基層社會管理作為社會建設(shè)的重點?？梢姡霞壵娜蝿?wù)偏好是地方政府優(yōu)先進(jìn)行社會建設(shè)的外部動力。

(二)社會發(fā)展階段為社會建設(shè)提供制度空間

A區(qū)地處B市的核心地帶，是老城區(qū)，市政府原在該區(qū)。隨著市政府的搬遷，紅樓、婦幼保健院、師范附小等一批單位紛紛撤離。“從千年‘中心’(A區(qū)始建于公元757年)到看著它們遷離，A區(qū)似乎正處在一個‘被遺忘’、邊緣化的尷尬境地”。③龔萍:《A區(qū)不敢“稍有松懈”》，《南方都市報》2011年8月23日。媒體對A區(qū)的報道，多次提到A區(qū)未來可能面臨“空心化”。“空心化”是指A區(qū)作為老城區(qū)擁有優(yōu)質(zhì)的教育資源，卻沒有什么產(chǎn)業(yè)。該區(qū)有一個廠區(qū)，但是工廠人數(shù)并不多，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，轄區(qū)主要以商業(yè)為主。2011年L就任街道黨工委主任時，曾提出要打造“商貿(mào)A城”，并沒有提工業(yè)的建設(shè)目標(biāo)，這也從一個側(cè)面反映轄區(qū)內(nèi)以商業(yè)為主，缺乏工業(yè)基礎(chǔ)。但是“商業(yè)分布不集中，而且流動性很大。今天的一個店面明天可能就換人了”(對A公安分局負(fù)責(zé)人的訪談，20120625)，A區(qū)的商業(yè)對政府的稅收貢獻(xiàn)率不大?？傮w而言，A區(qū)“已經(jīng)沒有多少經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間”(對A負(fù)責(zé)人的訪談，20120625)。

(三)A區(qū)“區(qū)財市撥”，擁有較強(qiáng)的財政供給能力，這是地方政府選擇社會建設(shè)的財政保障

A區(qū)的財政主要由上級政府每年按照一定比例撥付，上級劃撥“基本上都能維持財政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)”(訪談記錄，20120625)，“如果有突發(fā)事件，打個報告還是可以有 (增加劃撥)的，只是這樣的情況比較少”(訪談記錄，20140415)，“A區(qū)財政為典型的‘吃飯財政’，即財政收入的50%主要用于支付辦公費(fèi)、工資、水電車費(fèi)等，再除去教育、治安等各項支出，A區(qū)每年真正可支配的財政收入只有一個億，一旦投入工程建設(shè)后便所剩無幾”(訪談記錄，20120625)。④中山大學(xué)課題組:《A區(qū)社會建設(shè)發(fā)展規(guī)劃附錄》，內(nèi)部資料，2013年，第1頁。訪談中，我們發(fā)現(xiàn)A區(qū)每年至少可以獲得2個億的財政劃撥。既然沒有經(jīng)濟(jì)建設(shè)的條件，那么就退而求其次選擇社會建設(shè)，用A區(qū)黨工委書記的話來說，“我們反正都要花錢，主要是看把錢花在哪個方面”(對A負(fù)責(zé)人的訪談，20120625)。

(四)地方官員:政績驅(qū)動下的創(chuàng)新動機(jī)

L于2011年8月上任A區(qū)黨工委主任，上任之初，他就意識到轄區(qū)面臨被邊緣化的窘境，并在區(qū)第三次代表大會發(fā)言表達(dá)了這種緊迫感，稱“稍有松懈就會掉隊”，并表了“勇立潮頭，敢爭一流”的決心。年底，A區(qū)就和某高校合作，請專家設(shè)計文化建設(shè)和社會建設(shè)的規(guī)劃并提供創(chuàng)新菜單。L對轄區(qū)發(fā)展文化建設(shè)和社會建設(shè)很有信心，他說:“我們已經(jīng)在市里下了保證書，文化建設(shè)要爭省里第一，社會建設(shè)要爭市里第一?！?和A負(fù)責(zé)人的座談，20120624)專家組提出創(chuàng)新菜單后，建議A區(qū)可以報“廣東治理創(chuàng)新獎”或“中國地方政府創(chuàng)新獎”，L說: “如果能獲獎，當(dāng)然我們更開心。”(對A負(fù)責(zé)人的訪談，20130924)通過“爭第一”和“爭取獲獎”，我們可以看到，地方官員有很強(qiáng)的追求政績動機(jī)。正因為街道黨工委書記有較強(qiáng)的政績驅(qū)動，而A區(qū)客觀環(huán)境已無經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間，且擁有充足的財政資源。在此背景下，A區(qū)轉(zhuǎn)而求其次進(jìn)行社會建設(shè)。

綜上可知，A區(qū)地方政府熱衷于社會建設(shè)是制度空間、發(fā)展階段與供給能力三者結(jié)合的結(jié)果。其一，從制度空間上來說，改革開放的頭三十年，整個國家都以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，社會建設(shè)的制度空間不足，但是，經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中積累了大量社會矛盾，在外在壓力下，上級政府開始調(diào)整任務(wù)菜單，提出“經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會建設(shè)并重”的戰(zhàn)略，為地方政府開始注重社會建設(shè)提供了制度空間。其二，盡管上級政府已經(jīng)開始強(qiáng)調(diào)社會建設(shè)的重要性，但是并非所有地方政府都會積極回應(yīng)并主動跟進(jìn)，為何A區(qū)會主動積極進(jìn)行社會建設(shè)呢?這與A區(qū)所處的發(fā)展階段有關(guān)。A區(qū)不具備經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任何條件，且財權(quán)由上級政府控制，在這個意義上，A區(qū)是一個完全的財政支出型政府，財政收入的問題不是A區(qū)政府的考慮對象。A區(qū)的官員如果想要有所作為，必須從經(jīng)濟(jì)建設(shè)之外另辟渠道，社會建設(shè)是其首要選擇。其三，A區(qū)處于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，上級政府劃撥的財政足以支撐其社會建設(shè)，使其具有社會建設(shè)的財政能力。其四，A區(qū)領(lǐng)導(dǎo)高度重視和推動社會建設(shè)。因此，制度空間、發(fā)展階段與供給能力是A區(qū)熱衷于社會建設(shè)的動力機(jī)制。

三、超越地方發(fā)展型政府的行為:選擇性社會建設(shè)

地方政府會進(jìn)行什么樣的社會建設(shè)呢?本文認(rèn)為地方政府會進(jìn)行選擇性社會建設(shè)。選擇性社會建設(shè)這一概念來源于已有關(guān)于政府行為的分析，如有的學(xué)者提出地方政府“選擇性執(zhí)行”上級的硬指標(biāo)，不執(zhí)行軟指標(biāo);①O'Brien，Li，“Selective Policy Implementation in Rural China，”p．174．在簡政放權(quán)中，地方政府會“選擇性強(qiáng)鎮(zhèn)”;②葉貴仁、錢蕾:《選擇式強(qiáng)鎮(zhèn):順德簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革路徑研究》，《公共行政評論》2014年第3期。居委會在執(zhí)行行政事務(wù)和自治事務(wù)時，會“選擇性回應(yīng)”。③楊愛平、余雁鴻:《選擇性應(yīng)付:社區(qū)居委會行動邏輯的組織分析——以G市 L社區(qū)為例》，《社會學(xué)研究》2012年第4期。這些概念強(qiáng)調(diào)的是政府的行政自由裁量權(quán)。本文所說的選擇性社會建設(shè)是指在進(jìn)行社會建設(shè)的過程中，地方政府偏好某一類型的社會建設(shè)，而忽略其他類型的社會建設(shè)。地方政府進(jìn)行選擇性社會建設(shè)至少包括如下幾方面行為特征。

第一，從內(nèi)容來看，管理型而非服務(wù)型。地方政府傾向于選擇有利于維持社會穩(wěn)定的社會管理方式，不愿意選擇容易造成財政支出壓力的社會服務(wù)方式。社會建設(shè)規(guī)劃課題小組建議地方政府為轄區(qū)內(nèi)的老年人提供福利，但A區(qū)不感興趣。同樣，外來人口管理和服務(wù)是上級政府的主推項目，但是，A區(qū)負(fù)責(zé)人對為外來人口提供更多的福利，如提供更多的義務(wù)教育學(xué)位等并不感興趣。在外來人口的福利支出上，“我們只要能完成上級交代的任務(wù)就行了”。(對A區(qū)負(fù)責(zé)人的訪談，20120624)最后，A區(qū)選擇了通過建立數(shù)據(jù)平臺的方式，進(jìn)一步打造智慧社區(qū)。地方政府建立數(shù)據(jù)平臺，實質(zhì)上是一種社會管理的方式。為什么重視社會管理，而輕視社會服務(wù)呢?這是因為一方面政府可以通過社會管理實現(xiàn)維持穩(wěn)定的目的，另一方面政府不愿意提供過多的社會服務(wù)，以免在當(dāng)前各個鎮(zhèn)街福利不均衡的前提下形成“福利洼地”，避免福利支出給政府帶來的財政壓力。

第二，在組織目標(biāo)上，行政效率型而非社會自治型。地方政府希望通過社會建設(shè)提高政府的行政效率，而非做強(qiáng)社會組織或提高社會自治能力。這至少可以通過兩個方面得以證實。一方面，地方政府回避自治組織的自治性，強(qiáng)化其行政性。法律規(guī)定居委會是自治組織，實質(zhì)上卻成為執(zhí)行街道任務(wù)的下級機(jī)構(gòu)。在社會建設(shè)規(guī)劃過程中，地方政府十分重視居委會的行政職能，而刻意淡化或回避居委會的自治職能，以此保證居委會完成鎮(zhèn)街政府下沉的任務(wù)，提高本級政府的行政效率。另一方面，地方政府重視并大力扶持社區(qū)行政組織的發(fā)展，忽視社會組織的發(fā)展。社會規(guī)劃小組建議地方政府加強(qiáng)社會組織建設(shè)，讓社會組織參與社會建設(shè)過程。但是，地方政府對這個方案并不感興趣，相反，地方政府更關(guān)心加強(qiáng)社區(qū)工作站等行政性組織的建設(shè)。由此可見，地方政府進(jìn)行社會建設(shè)的目標(biāo)在于提高行政效率，而非提高社會自治性。

第三，在服務(wù)對象上，本地型而非外地型。地方政府傾向于為流動性弱的本地居民提供服務(wù)，而不愿為流動性強(qiáng)的外地居民提供服務(wù)。發(fā)展型政府的理論指出政府偏好流動性強(qiáng)的生產(chǎn)要素，如資本，相反，流動性弱的生產(chǎn)要素則在政府發(fā)展戰(zhàn)略中利益受損，如本地中小企業(yè)、本地居民等。因此，我們常常看到地方政府提供資本偏好型公共服務(wù)，大力營造良好的經(jīng)商環(huán)境，而不愿意為本地居民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。①周黎安:《轉(zhuǎn)型中的地方政府:官員激勵與治理》。但是，A區(qū)的社會建設(shè)則剛好相反，它更傾向于為流動性弱的本地戶籍居民提供服務(wù)，而不愿意為流動性強(qiáng)的外地居民提供服務(wù)。例如在優(yōu)化轄區(qū)教育資源的規(guī)劃中，課題組建議地方政府切實履行上級精神，為轄區(qū)內(nèi)流動人口的子女提供更多的優(yōu)質(zhì)學(xué)位。地方政府對這一建議完全不感興趣，“我們又不是國務(wù)院，不可能完全解決外來人口的問題”，“對外來人口子女教育問題，我們只要完成任務(wù)，不拖后腿就行了?！?訪談材料，20130312)除教育外，勞動、養(yǎng)老、醫(yī)療等領(lǐng)域的社會建設(shè)也更多地優(yōu)先針對本地居民。

四、超越地方發(fā)展型政府的發(fā)展與限度

超越地方發(fā)展型政府既具有不同于地方發(fā)展型政府的特征，表現(xiàn)出一定的進(jìn)步性，又存在自身的限度。

第一，超越地方發(fā)展型政府是對地方發(fā)展型政府的批判與提升。地方發(fā)展型政府的理論能夠從地方治理的角度解釋改革開放以后中國地方政府如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是已有文獻(xiàn)過度強(qiáng)調(diào)地方官員對地方發(fā)展戰(zhàn)略的影響，忽視地方制度空間或發(fā)展環(huán)境對地方發(fā)展戰(zhàn)略的影響。本文的理論貢獻(xiàn)在于對地方發(fā)展型政府理論提供一個補(bǔ)充性的解釋，提示研究者在考察地方政府行為時需要更多地考慮地方政府面臨的制度空間的變化。這種制度空間包括兩個方面:一是央地關(guān)系。當(dāng)中央政府重視社會建設(shè)時，地方政府可能跟隨中央政府的指揮棒調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略。二是地方所處的發(fā)展階段。有些地方政府并不具備經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源稟賦，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展無門之時，他們轉(zhuǎn)而尋求社會建設(shè)。

相比于地方發(fā)展型政府理論，超越地方發(fā)展型政府理論認(rèn)為當(dāng)外界制度環(huán)境發(fā)生變化，且上級政府重視社會建設(shè)時，地方政府的行為超越了地方發(fā)展型政府的預(yù)期，表現(xiàn)出超越地方發(fā)展型政府的特征。具體而言，地方政府從優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)先進(jìn)行社會建設(shè);從財政收益最大化轉(zhuǎn)變?yōu)椴豢紤]財政收益。從這兩點來說，地方政府具有超越發(fā)展型政府的行為特征。

第二，超越地方發(fā)展型政府的限度。盡管地方政府已經(jīng)將發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整到優(yōu)先進(jìn)行社會建設(shè)的策略上來，但是在社會建設(shè)的過程中，地方政府進(jìn)行選擇性社會建設(shè)。進(jìn)行選擇性社會建設(shè)的原因在于社會建設(shè)的三重替代邏輯:維持穩(wěn)定替代社會發(fā)展，政績導(dǎo)向替代社會服務(wù)，回應(yīng)上級替代回應(yīng)民意，這是造成選擇性社會建設(shè)的原因，也是超越地方發(fā)展型政府的限度。

其一，維持穩(wěn)定替代社會發(fā)展。維持穩(wěn)定而非社會發(fā)展是影響地方政府進(jìn)行選擇性社會建設(shè)的首要原因。如前所述，地方發(fā)展型政府在發(fā)展過程中積壓了大量社會矛盾，地方政府處于維穩(wěn)的第一線。為了緩解維穩(wěn)帶來的壓力，地方政府通過社會建設(shè)，緩解政府和社會的矛盾。但是由于地方政府優(yōu)先考慮的是維持穩(wěn)定，因此在社會建設(shè)的過程中，地方政府偏好那些能夠增強(qiáng)政府穩(wěn)定、提高行政效率的措施，而不愿意“冒險”推進(jìn)那些能夠增強(qiáng)社會自治的措施。例如，地方政府對其下轄居委會的自治性避而不談，而是強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)自治組織的行政功能;不愿意培育社會組織的發(fā)展，而愿意通過完善管理流程、增加電子信息平臺等建設(shè)強(qiáng)化社區(qū)組織的行政功能。因此，維持穩(wěn)定的邏輯造成地方政府社會建設(shè)的重心在于強(qiáng)化管理，而非促進(jìn)社會自治。

其二，政績導(dǎo)向替代社會服務(wù)。政績導(dǎo)向是地方政府進(jìn)行選擇性社會建設(shè)的重要影響因素。在地方政府的思維中，地方的社會建設(shè)只有創(chuàng)造顯示度，才能引起上級的關(guān)注形成政績。因此在進(jìn)行選擇性社會建設(shè)中，地方政府優(yōu)先選擇那些能夠短期見效、有顯示度的內(nèi)容。這一點與地方發(fā)展型政府一樣:在地方發(fā)展型政府治理下，經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅能帶來地區(qū)面貌的改革，而且能拉動其他行業(yè)的發(fā)展，最有顯示度，相反民生性社會福利不僅耗費(fèi)大量財政投入，而且不具有直觀可見性。因此，地方政府熱衷于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而不是社會福利投入。超越發(fā)展型政府并未改變這種現(xiàn)狀，盡管地方政府開始注重甚至優(yōu)先進(jìn)行社會建設(shè)，但是，在社會建設(shè)內(nèi)容的選擇上，地方政府同樣熱衷于選擇短期內(nèi)具有直觀可見性的內(nèi)容。例如，地方政府拒絕培育和發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)，認(rèn)為該服務(wù)沒有多大的顯示度，外界看不到變化，且短期內(nèi)難以見效。相反，地方政府選擇了優(yōu)化政務(wù)窗口服務(wù)，認(rèn)為這樣做“有顯示度”。(訪談材料，20130312)

其三，回應(yīng)上級替代回應(yīng)民意。地方政府在進(jìn)行社會建設(shè)時，優(yōu)先考慮回應(yīng)或迎合上級政府的意思，較少考慮回應(yīng)民意。這是因為人事權(quán)仍然控制在上級政府的手中，地方政府的政績需要得到上級的承認(rèn)，因此，他們圍繞上級政府的偏好進(jìn)行社會建設(shè)。與此同時，地方政府在進(jìn)行社會建設(shè)的過程中，為了得到上級的認(rèn)可，也常常把自己的做法和上級的文件、政策甚至講話關(guān)聯(lián)起來，以此獲得上級的認(rèn)同，確?！罢握_”。①孫立:《“政治正確”與部門利益——一種泛政治化現(xiàn)象的分析》，《中國改革》2006年第8期。當(dāng)上級政府和民眾的社會建設(shè)偏好一致時，社會建設(shè)可以有效提高治理能力，但是，當(dāng)上級政府和民眾在社會建設(shè)優(yōu)先順序上存在偏好不一致時，社會建設(shè)可能不僅難以實現(xiàn)改善治理的目標(biāo)，反而帶來新的問題。

地方政府本來想要通過社會建設(shè)，緩解政府和社會的矛盾，實現(xiàn)有效治理，但是，以往的發(fā)展方式和現(xiàn)有的制度背景制約地方政府的行為，使其行為仍然具有地方發(fā)展型政府的某些特征。正是在這個意義上，本文并不認(rèn)為超越地方發(fā)展型政府是一種完全不同于地方發(fā)展型政府的治理方式，相反，它只是對已有地方發(fā)展型政府理論的一個補(bǔ)充，地方政府能否實現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型，需要更多配套改革的支持。