青島海島保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用管理對(duì)策分析

李佳芮，張 健，王 晶，盧文虎

（國(guó)家海洋信息中心 天津 300171）

青島海島保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用管理對(duì)策分析

李佳芮，張 健，王 晶，盧文虎

（國(guó)家海洋信息中心 天津 300171）

青島是目前享受?chē)?guó)家對(duì)外開(kāi)發(fā)優(yōu)惠政策比較集中的城市，是山東省對(duì)外開(kāi)放的龍頭。隨著海洋經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐的不斷加快，沿海地區(qū)土地資源日益匱乏，海島作為陸地向海洋的延伸，在維護(hù)國(guó)家權(quán)益、國(guó)防安全、海洋生態(tài)平衡以及海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展中都具有重要的戰(zhàn)略地位。青島市海島資源較為豐富，但在開(kāi)發(fā)利用海島資源時(shí)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和規(guī)范管理等問(wèn)題，導(dǎo)致目前部分海島生態(tài)環(huán)境惡化的現(xiàn)象出現(xiàn)。文章通過(guò)分析青島市海島的特點(diǎn)、開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，提出了幾點(diǎn)建議，旨在為海島保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用工作提供一些參考。

海島；開(kāi)發(fā)利用；管理；對(duì)策

青島瀕臨黃海，海岸北起即墨市丁字灣五龍河口，南至膠南市甜水河口，岸線綿延曲折，屬基巖型海岸，多海灣與岬角，管轄海域約1．22萬(wàn)km2，近岸海域海島與礁石密布，且多為基巖島嶼。根據(jù)全國(guó)海域海島地名普查（以下簡(jiǎn)稱“地名普查”）數(shù)據(jù)顯示，青島市共有海島120個(gè)，面積大于500 m2的海島有74個(gè)，絕大部分分布在嶗山區(qū)、黃島區(qū)和即墨市轄區(qū)的近岸海域。其中有居民海島7個(gè)，面積約10．9 km2，占海島總面積的73%，海島岸線長(zhǎng)度約為47．9 km；無(wú)居民海島67個(gè)，面積約4．06 km2，占海島總面積的27%，海島岸線長(zhǎng)度約為72 km。近年來(lái)，國(guó)務(wù)院先后批準(zhǔn)在青島建立經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)試驗(yàn)區(qū)、國(guó)家旅游度假區(qū)和保稅區(qū)，使青島成為目前享受?chē)?guó)家對(duì)外開(kāi)發(fā)優(yōu)惠政策比較集中的城市，為山東省對(duì)外開(kāi)放的龍頭。然而，隨著海洋經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐的不斷加快，沿海地區(qū)土地資源日益匱乏，近岸海域面積更是逐年遞減。海島作為陸地向海洋的自然延伸，一方面承載著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源保障使命；另一方面扮演著維護(hù)海洋生態(tài)平衡的重要角色。因此，科學(xué)合理地開(kāi)發(fā)利用好海島資源對(duì)青島沿海經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境將起到積極的促進(jìn)作用。

1 自然環(huán)境優(yōu)美

除少數(shù)基巖裸露海島之外，青島轄區(qū)內(nèi)各島嶼植被覆蓋較好而有特色，植被區(qū)系中包含了一定數(shù)量的熱帶、亞熱帶區(qū)系成分，因此在植物地理學(xué)研究上有重要價(jià)值［1］。有常住居民的靈山島、齋堂島、大管島、田橫島、竹岔島以及距陸稍遠(yuǎn)的長(zhǎng)門(mén)巖等，都是島上林木青蔥、草花繁茂，大管島、長(zhǎng)門(mén)巖上的耐冬開(kāi)花期長(zhǎng)達(dá)半年之久，島上四季常青，再加上山海相依，水天一色，構(gòu)成了一幅魅力的山海景觀。此外，田橫島上的五百義士墓，靈山島上的象鼻山、老虎嘴、望海樓等自然和人文景觀也很豐富。

海島環(huán)境質(zhì)量比較好，大多數(shù)海島遠(yuǎn)離大陸，不受大陸人為活動(dòng)，諸如排污、噪音等影響，部分海島雖有人居住，但人口不多，也沒(méi)有大、中型工業(yè)，除了排放少量生活污水和小漁船排放少量含油污水外，無(wú)其他污染來(lái)源。這對(duì)于發(fā)展旅游、度假、療養(yǎng)等第三產(chǎn)業(yè)具有一定的有利條件。

2 海洋生物資源豐富

青島轄區(qū)內(nèi)諸海島的海洋生物資源豐富，除廣闊的沿岸海域作為重要經(jīng)濟(jì)魚(yú)、蝦、蟹、貝類的產(chǎn)卵、育幼、索餌場(chǎng)外，各島周?chē)鷾\海巖礁區(qū)面積較大，水質(zhì)良好。根據(jù)我國(guó)近海海洋綜合調(diào)查與評(píng)價(jià)專項(xiàng)（以下簡(jiǎn)稱“908專項(xiàng)”）調(diào)查結(jié)果顯示，大型海藻和屬高等植物的大葉藻等構(gòu)成的初級(jí)生產(chǎn)力水平較高，巨型底棲生物生物量常在1 000 g／m2上下。海洋生物組成多樣，整個(gè)沿岸海域?yàn)樗{(lán)點(diǎn)馬鲅、帶魚(yú)、鰳、銀鯧、對(duì)蝦、鷹爪蝦、三疣梭子蟹和烏賊等的索餌場(chǎng)和漁場(chǎng)。水下巖礁區(qū)則為盤(pán)鮑、刺參等珍貴海產(chǎn)品和礁棲魚(yú)類（鱸、黑鮶）的棲息場(chǎng)所［1］。豐富的海洋生物資源可為發(fā)展海洋捕撈、海水養(yǎng)殖提供有利條件。

3 青島海島資源的特點(diǎn)

（1）在地理分布上，青島市的海島多為近岸分布，絕大多數(shù)的海島與大陸的距離小于20 km，距陸岸近的只有幾百米［2］。據(jù)“908專項(xiàng)”調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，青島市海島多為群狀分布，主要有赭島至田橫島島群，馬兒島至大管島島群、老公島至砣簍島島群，竹岔島至牛島島群及離岸較遠(yuǎn)的長(zhǎng)門(mén)巖南島至長(zhǎng)門(mén)巖北島島群，大公島至小公島島群，靈山島至洋礁島島群，其他為近岸零星分布。

（2）在島嶼面積方面，據(jù)最新地名普查數(shù)據(jù)顯示，超過(guò)1 km2的海島只有兩個(gè)，最大的靈山島面積為7．88 km2，其余各島面積都不足0．6 km2。

（3）在氣候環(huán)境方面，青島轄區(qū)內(nèi)的海島處于中緯度帶海域，屬溫帶季風(fēng)氣候區(qū)，同時(shí)又受到海水的調(diào)節(jié)，光照充足，雨量豐富，空氣濕潤(rùn)，氣候溫和。年平均氣溫12．3℃，冬無(wú)嚴(yán)寒，最冷的1月份平均氣溫－0．4℃，冬季海水溫度一般為3℃上下。夏無(wú)酷暑，最熱的8月份，平均氣溫25．2℃［1］。冬季海島氣溫一般高于陸地，夏季應(yīng)略低于陸地。因此，作為夏日度假和避暑，海島氣候尚優(yōu)于陸地。

（4）青島市海島在地表構(gòu)造上和大陸緊密相連，是陸地地質(zhì)構(gòu)造和地層及巖體向海域的延伸，這些島在歷史上曾是陸地的山體或丘陵的一部分，后因海浸而成為現(xiàn)在的海島［1］，全市的海島都是基巖島。

（5）在植被方面，據(jù)最新地名普查數(shù)據(jù)顯示，島上植被覆蓋率較高，多數(shù)島嶼覆蓋率在60%以上，三平島、赭島、牛島高達(dá)90%以上。植被種類豐富，區(qū)系成分多樣。其島嶼上的林木資源也十分豐富。

（6）在社會(huì)屬性方面，人居島少，無(wú)居民海島多。在青島海島總數(shù)中，人居海島有7個(gè)，占海島總數(shù)的5．8%，戶籍人口6 017人。無(wú)居民海島有113個(gè)，占海島總數(shù)的94．2%。

（7）在開(kāi)發(fā)利用程度方面，已開(kāi)發(fā)利用的海島少，尚未開(kāi)發(fā)利用的海島多。在灣內(nèi)的海島由于離陸較近，易于開(kāi)發(fā)利用，如靈山島、田橫島等，大部分已經(jīng)被開(kāi)發(fā)用于城鎮(zhèn)建設(shè)、碼頭基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和旅游度假等。

4 青島海島開(kāi)發(fā)利用的狀況及存在的問(wèn)題

隨著海島資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)的矛盾日益突出，海島空間資源的稀缺性進(jìn)一步加劇，海島資源在海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、空間布局中的地位和作用更加重要，但海島在開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，卻面臨著現(xiàn)實(shí)的困境。

4.1 海島生態(tài)環(huán)境簡(jiǎn)單，生態(tài)系統(tǒng)脆弱

青島市海島資源總體豐富，但就個(gè)體而言，由于多數(shù)海島面積小、生物種類少、生物鏈短、穩(wěn)定性差，使得海島資源的多樣性和生物的發(fā)展都不可避免地受到一些限制和影響，生態(tài)脆弱、修復(fù)能力差，極易遭受毀壞，如圍海養(yǎng)殖、炸島挖島、亂圍亂墾等行為造成地形地貌改變，生態(tài)系統(tǒng)和自然景觀被破壞；部分海島濫捕、濫采珍稀生物資源，導(dǎo)致生物多樣性降低，生態(tài)環(huán)境惡化，如三平大島、馬兒島等；部分海島甚至因圍填海而滅失，如內(nèi)遮島、二島和紅島等。

4.2 海島基礎(chǔ)數(shù)據(jù)尚不完整，開(kāi)發(fā)活動(dòng)缺乏科學(xué)依據(jù)

通過(guò)開(kāi)展“908專項(xiàng)”、地名普查等項(xiàng)目，青島市對(duì)轄區(qū)內(nèi)海島進(jìn)行了統(tǒng)一調(diào)查，獲取了一些基本信息。但受歷史及技術(shù)條件限制，對(duì)海流、水文、環(huán)境承載力等專業(yè)數(shù)據(jù)掌握不夠全面，一定程度上制約了海島管理、海洋資源利用、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)工作的有效開(kāi)展。

4.3 基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，要素制約明顯

由于自然條件限制、資金投入不足等原因，青島市海島的交通、水電等基礎(chǔ)設(shè)施落后。交通設(shè)施方面目前僅有靈山島有輪渡通航，且碼頭客、貨、漁混用，設(shè)施簡(jiǎn)陋，人貨同船，旅游旺季極易造成事故。供水設(shè)施方面，海島淡水資源嚴(yán)重匱乏，目前只有4個(gè)有居民海島建有蓄水設(shè)施，勉強(qiáng)滿足島上居民生活需要。供電設(shè)施方面，目前只有7個(gè)有居民海島建設(shè)供電設(shè)施，且不同程度存在供電設(shè)施老化、供電保障不足等問(wèn)題。

4.4 開(kāi)發(fā)利用方式單一，缺乏科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃

目前青島市海島的開(kāi)發(fā)利用多以傳統(tǒng)漁業(yè)養(yǎng)殖為主，存在隨意性較大、利用方式較粗放的現(xiàn)象，如建養(yǎng)殖池、看護(hù)房、簡(jiǎn)易碼頭、簡(jiǎn)易道路等，缺乏海陸統(tǒng)籌發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和高端產(chǎn)業(yè)的發(fā)展設(shè)計(jì)，海島綜合利用水平不高。青島市除靈山島、田橫島外，各島所在區(qū)市均未編制海島開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，針對(duì)單個(gè)海島制定的開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃更是空白。

4.5 海島開(kāi)發(fā)的法制不健全，尤其無(wú)居民海

島開(kāi)發(fā)受到較大影響

無(wú)居民海島是國(guó)家資源，海島保護(hù)法施行前缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和科學(xué)管理，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)無(wú)序無(wú)度；部分單位和個(gè)人對(duì)海島權(quán)屬性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清，隨意占用、使用、買(mǎi)賣(mài)和出讓，造成國(guó)家海島資源的破壞和資產(chǎn)流失，甚至嚴(yán)重影響國(guó)家正常的執(zhí)法管理、科學(xué)研究、調(diào)查和監(jiān)測(cè)活動(dòng)等，如馬兒島。

4.6 執(zhí)法設(shè)備不足，執(zhí)法管理難度較大

由于海島分布的分散性、自然條件的多樣性以及基礎(chǔ)設(shè)施條件較差等綜合因素，致使海島管理復(fù)雜性增加，日常巡查檢查難度較大。特別是海島管理必須具備船只、觀測(cè)儀器等執(zhí)法設(shè)備和工具保障，而目前青島部分地區(qū)用于海上執(zhí)法的設(shè)備只有玻璃鋼質(zhì)海監(jiān)執(zhí)法艇，而且數(shù)量較少，海上作業(yè)續(xù)航、靠泊、安全性能等均比較弱，難以適應(yīng)海島管理要求。

5 海島保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用的對(duì)策和措施

5.1 提高全市海島保護(hù)意識(shí)，保護(hù)海島資源與環(huán)境

加大宣傳海島保護(hù)和海島開(kāi)發(fā)利用的重要意義，充分認(rèn)識(shí)海島的戰(zhàn)略地位和海島在海洋國(guó)土中的重要性，充分認(rèn)識(shí)海島資源的稀有和海島生態(tài)環(huán)境的不可替代性。向廣大民眾宣講《海島保護(hù)法》的重要性，使其了解和認(rèn)知《海島保護(hù)法》，提高全市人民對(duì)海島地位和利用價(jià)值的廣泛認(rèn)可；倡導(dǎo)海島開(kāi)發(fā)利用堅(jiān)持“在保護(hù)中開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)中保護(hù)”的原則，對(duì)于青島市內(nèi)一些具有國(guó)防和海洋權(quán)益意義的特殊海島，應(yīng)當(dāng)采取保護(hù)性措施，制定專門(mén)的規(guī)章制度，限制或者禁止開(kāi)發(fā)?？傊岣呷腥嗣駥?duì)海島生態(tài)環(huán)境的保護(hù)意識(shí)和對(duì)海島領(lǐng)土的維權(quán)意識(shí)，營(yíng)造全社會(huì)“愛(ài)島、護(hù)島”的良好氛圍。

5.2 全面摸清家底，加快海島基本信息的科

學(xué)調(diào)查和發(fā)布

要全面摸清青島市海島資源家底，有效提高海島資源利用率。對(duì)海島自然屬性、社會(huì)屬性方面的數(shù)據(jù)如海島數(shù)量，海島的權(quán)屬、開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀、基礎(chǔ)設(shè)施條件和環(huán)境資源狀況等進(jìn)行詳盡的調(diào)查，以便有針對(duì)性、科學(xué)合理地開(kāi)發(fā)利用海島資源。

5.3 健全相關(guān)法律法規(guī)，完善海島綜合管理

體制

2009年，青島市公布了《青島市無(wú)居民海島管理?xiàng)l例》，但這一法規(guī)的出臺(tái)并不能滿足工作人員對(duì)海島保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用管理的需要。根據(jù)青島市海島資源開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀，可借鑒其他省、市、自治區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，制定并完善青島市海島管理法規(guī)或規(guī)章，規(guī)范海島開(kāi)發(fā)管理保護(hù)行為，真正把海島管理工作納入規(guī)范化、法制化和制度化軌道。健全海島開(kāi)發(fā)審批、登記、監(jiān)管辦法，徹底改變海島開(kāi)發(fā)“無(wú)序、無(wú)度、無(wú)償”的狀況。加強(qiáng)海島監(jiān)管力度，建立專業(yè)的管理隊(duì)伍，配備管理技術(shù)設(shè)備。應(yīng)加大海島執(zhí)法檢查力度，建立健全海島定期檢查制度，利用衛(wèi)星遙感、航空遙感和地面監(jiān)視監(jiān)測(cè)等技術(shù)，定期檢查全市海島，加強(qiáng)對(duì)海島生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度，控制海島開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。

5.4 加強(qiáng)海島開(kāi)發(fā)活動(dòng)的科學(xué)規(guī)劃和管理

根據(jù)青島市海島的區(qū)位特征和自然特點(diǎn)，做好海島的統(tǒng)一規(guī)劃，加強(qiáng)海島資源開(kāi)發(fā)管理。將保護(hù)海島資源及其生態(tài)系統(tǒng)放到重要地位，對(duì)條件較好的島嶼先開(kāi)發(fā)，條件不成熟的島嶼要采取切實(shí)措施保護(hù)好。根據(jù)目前海島實(shí)際情況，以全局的觀點(diǎn)和超前的思路，因地制宜，對(duì)全市的海島開(kāi)發(fā)進(jìn)行綜合規(guī)劃，協(xié)調(diào)島與陸，島與島和島與海在開(kāi)發(fā)中的各種關(guān)系，協(xié)調(diào)當(dāng)前開(kāi)發(fā)與長(zhǎng)遠(yuǎn)開(kāi)發(fā)中項(xiàng)目安排布局的關(guān)系，協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，編制海島保護(hù)開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，指導(dǎo)和約束海島開(kāi)發(fā)活動(dòng)，確保海島資源合理、有效地開(kāi)發(fā)利用，達(dá)到最大限度的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益。

5.5 加大政府投入，強(qiáng)化科技支撐

海島遠(yuǎn)離大陸，島陸交通不便嚴(yán)重影響資源開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而水電供應(yīng)、通信、郵電等公共服務(wù)設(shè)施也不能滿足島上居民的需要，因此國(guó)家應(yīng)根據(jù)海島自身?xiàng)l件的不足，給予更優(yōu)惠的政策，投入適當(dāng)?shù)馁Y金，把大陸和海島各方面力量調(diào)動(dòng)起來(lái)，支持海島建設(shè)，尤其是加大島上交通、供水、供電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為海島資源開(kāi)發(fā)提供必要的條件。要加強(qiáng)新技術(shù)、新工藝在海島上的應(yīng)用，鼓勵(lì)海島水電、風(fēng)能、太陽(yáng)能、海水淡化和海水綜合利用等科技研發(fā)；支持和引導(dǎo)海島開(kāi)發(fā)者同國(guó)內(nèi)外高等院校和科研機(jī)構(gòu)開(kāi)展科技合作，積極吸引國(guó)內(nèi)外先進(jìn)技術(shù)，共同對(duì)海島進(jìn)行創(chuàng)新式的研發(fā)。同時(shí)，國(guó)家和地方政府也可采取補(bǔ)貼采用清潔生產(chǎn)技術(shù)企業(yè)的方式，鼓勵(lì)發(fā)展海島生態(tài)產(chǎn)業(yè)，為海島經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展開(kāi)辟一條新的道路。

［1］ 青島市科學(xué)技術(shù)委員會(huì)．青島市海島資源綜合調(diào)查研究報(bào)告［M］．北京：海洋出版社，1996：6－19．

［2］ 山東省科學(xué)技術(shù)委員會(huì)．山東省海島志［M］．濟(jì)南：山東科學(xué)技術(shù)出版社，1995：153－160．