海洋生態(tài)補償?shù)难芯窟M展與實踐

曲艷敏，張文亮，王群山，馬志華

（1．國家海洋信息中心 天津 300171；2．天津市海洋局渤海海洋監(jiān)測監(jiān)視基地籌備處 天津 300475；3．天津渤海水產(chǎn)研究所 天津 300475）

海洋是地球生物圈中最重要的生態(tài)系統(tǒng)之一，有著廣闊的空間和豐富的資源。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人類對海洋資源和發(fā)展空間的需求日益增大，海洋開發(fā)的速度逐漸加快，海洋環(huán)境和生態(tài)問題逐漸凸顯出來。如何合理利用和保護海洋資源，實現(xiàn)海洋生態(tài)系統(tǒng)價值，從而促進海洋經(jīng)濟與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，成為當(dāng)前亟須解決的問題。在研究與實踐中人們逐漸發(fā)現(xiàn)，海洋生態(tài)補償機制可以協(xié)助海洋管理部門將海洋資源納入資產(chǎn)化管理，能夠?qū)⒑Ｑ笊鷳B(tài)系統(tǒng)的價值體現(xiàn)出來，是協(xié)調(diào)海洋開發(fā)與海洋環(huán)境保護關(guān)系，促進海洋資源集約利用和海洋環(huán)境保護的有效手段。因此，迫切需要尋找有效的途徑建立和完善海洋生態(tài)補償機制。

1 海洋生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵

生態(tài)補償源于1976年德國實施的Engriffsregelung政策，1986 年美國開始實施濕地保護No－net－loss政策也體現(xiàn)了生態(tài)補償原則［1］。R．W．Findley所著《美國環(huán)境法簡論》中，將生態(tài)補償制度定義為“對在發(fā)展中對生態(tài)功能和質(zhì)量所造成損害的一種補助，這些補償?shù)哪康氖菫榱颂岣呤軗p地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量或者用于創(chuàng)建新的具有相似生態(tài)功能和環(huán)境質(zhì)量的區(qū)域”［2］。在我國，不同的研究領(lǐng)域?qū)ι鷳B(tài)補償賦予了不同的定義。

在生態(tài)學(xué)領(lǐng)域，生態(tài)補償被認(rèn)為是自然生態(tài)系統(tǒng)受到外來影響后自身的一種修復(fù)和補償機制。例如，葉文虎等人將自然生態(tài)補償（Natural Ecological Compensation）定義為 “自然生態(tài)系統(tǒng)對由于社會、經(jīng)濟活動造成的生態(tài)環(huán)境破壞所起的緩沖和補償作用”［3］。

在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，生態(tài)補償被認(rèn)為是以經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)環(huán)境保護過程中相關(guān)利益者關(guān)系的一種制度安排［4］。毛顯強等人認(rèn)為生態(tài)補償是“通過對損害 （或保護）資源環(huán)境的行為進行收費（或補償），提高該行為的成本 （或收益），從而激勵損害 （或保護）行為的主體減少 （或增加）和由此行為帶來的外部不經(jīng)濟性 （或外部經(jīng)濟性），達到保護資源的目的”［5］。費世民等人則認(rèn)為生態(tài)效益補償?shù)膬?nèi)涵包括三個方面，即為了控制生態(tài)破壞、遏制資源衰竭而征收的費用以及類似生態(tài)效益補償?shù)馁Y源補償費［6］。

在法學(xué)領(lǐng)域，生態(tài)補償被認(rèn)為是一種 “受益者付費、損益者得到補償”的利益調(diào)整機制。杜群等人認(rèn)為生態(tài)補償 “是指國家或社會主體之間約定對損害資源環(huán)境的行為向資源環(huán)境開發(fā)利用主體進行收費或向保護資源環(huán)境的主體提供利益補償性措施，并將所征收的費用或補償性措施的惠益通過約定的某種形式轉(zhuǎn)達到因資源環(huán)境開發(fā)利用或保護資源環(huán)境而自身利益受到損害的主體以達到保護資源的目的的過程［7］。

對于海洋生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)補償，其內(nèi)涵可以涵蓋上述三個領(lǐng)域。如在海洋保護與管理中實行的增殖放流與建立自然保護區(qū)，就是為了通過人工修復(fù)與自然生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)的方式，實現(xiàn)對海洋生態(tài)系統(tǒng)的補償。而實行海洋開發(fā)利用收費和海洋環(huán)境污染處罰，則體現(xiàn)了經(jīng)濟杠桿和法律的強制性效應(yīng)，其最終目的也是為了減少對海洋生態(tài)環(huán)境的破壞，促進海洋生態(tài)系統(tǒng)的自我補償。王淼等人就提出，海洋生態(tài)補償是指 “海洋使用人或受益人在合法利用海洋資源過程中，對海洋資源的所有權(quán)人或為海洋生態(tài)環(huán)境保護付出代價者支付相應(yīng)的費用，其目的是支持與鼓勵保護海洋生態(tài)環(huán)境的行為，而不是一味地向海洋索取經(jīng)濟利益”［8］。

綜上，我們可以認(rèn)為，海洋生態(tài)補償?shù)哪康氖菫榱吮Ｗo海洋生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)海洋資源的可持續(xù)開發(fā)利用；其手段可以包括市場經(jīng)濟調(diào)節(jié)、制度管理、行政處罰和政府補貼；其實現(xiàn)方式可以包括自然養(yǎng)護與人工修復(fù)。

2 國內(nèi)外研究進展

國外對海洋生態(tài)補償?shù)难芯枯^少，其中，Cowell在探討南威爾士加的夫海港的資源替代性問題時分析了海洋生態(tài)補償問題［9］。Elliott等從理論上對海洋生態(tài)補償問題進行了研究，提出將生態(tài)補償分為經(jīng)濟補償、資源補償和生境補償三種類型［10］。Nunes等調(diào)查了意大利威尼斯?jié)O民改變現(xiàn)有作業(yè)方式接受補償?shù)囊庠?，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，漁業(yè)公司的漁民接受補償?shù)囊庠父哂趥€體漁民［11］。Rhonar和Mourato以墨西哥圣埃斯皮瑞圖海洋公園為例，研究了漁民放棄捕魚接受補償?shù)囊庠讣坝慰偷闹Ц兑庠?，結(jié)果表明，漁民接受補償?shù)囊庠父哂谟慰偷闹Ц兑庠?，原因可能是?dāng)?shù)氐臐O業(yè)資源豐富，沒有出現(xiàn)整體衰退趨勢，漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)的機會成本較高［12］。

國內(nèi)在海洋生態(tài)補償?shù)睦碚撗芯糠矫?，劉文劍提出了海洋資源和海洋環(huán)境開發(fā)、使用補償費的核算方法，給出了海洋資源價值補償?shù)挠嬎愎剑?3］。鄭冬梅提出了海洋自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)脑瓌t、補償主體與客體、補償標(biāo)準(zhǔn)和補償途徑［14］。于霖等認(rèn)為，應(yīng)該建立和完善海洋生態(tài)稅制度，海洋生態(tài)稅的納稅人應(yīng)包括三類：受益于海洋生態(tài)資源的納稅人、消耗生態(tài)資源的納稅人和對生態(tài)環(huán)境構(gòu)成危害的納稅人［15］。賈欣認(rèn)為海洋生態(tài)補償量的計量范圍應(yīng)包括海洋生態(tài)保護的直接投入、海洋生態(tài)資源的發(fā)展機會成本以及海洋生態(tài)損失的價值，同時作者建立了海洋生態(tài)保護投入補償量、海洋生態(tài)資源發(fā)展機會成本補償量及海洋生態(tài)損失補償量的計量模型［16］。

在應(yīng)用研究方面，韓秋影等人對廣西合浦海草床生態(tài)價值和利益受損者實際損失進行了評估，調(diào)查了利益受損漁民接受賠償?shù)囊庠福?7］。劉霜等人從海洋生態(tài)補償法制化、海洋生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化和海洋生態(tài)補償管理規(guī)范化等3個方面探討了填海造陸用海項目的海洋生態(tài)補償模式，為我國海域使用管理中建立海洋生態(tài)補償機制提供了有益參考［18］。張繼偉等人通過開展海岸帶化工園區(qū)化學(xué)品泄漏事故風(fēng)險的生態(tài)效應(yīng)識別與影響預(yù)測，提出了根據(jù)風(fēng)險發(fā)生的概率逐年實施補償?shù)姆椒ǎ?9］。

3 我國海洋生態(tài)補償現(xiàn)狀

3．1 海洋生態(tài)補償?shù)闹饕獌?nèi)容

海洋生態(tài)補償是我國生態(tài)補償?shù)闹匾M成部分，目前尚處于起步階段。目前，我國的海洋生態(tài)補償內(nèi)容主要可以概括為4 個方面：①對海洋環(huán)境本身的補償，即生境補償和資源補償，例如為了恢復(fù)和改善海洋生態(tài)環(huán)境、增殖和優(yōu)化漁業(yè)資源，建設(shè)人工魚礁、設(shè)立海洋自然保護區(qū)等；②對個人、群體或地區(qū)因保護海洋環(huán)境而放棄發(fā)展機會的行為予以補償，例如對支持海洋漁業(yè)減船轉(zhuǎn)產(chǎn)工程、實施漁船報廢制度、退出海洋捕撈的漁民給予補貼等；③對海洋工程、海岸工程建設(shè)和海洋傾廢等合法開發(fā)利用海洋活動導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境改變征收相應(yīng)的費用，例如征收海域使用費、漁業(yè)資源增殖保護費等［20－21］；④對海洋污染事故、違法開發(fā)利用海洋資源等導(dǎo)致海洋生態(tài)損害征收的費用，例如溢油污染事故賠償?shù)取?/p>

3．2 海洋生態(tài)補償機制的建設(shè)

近年來，國家海洋局先后組織多家單位開展海洋生態(tài)損害補償賠償制度和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的研究，“海洋生態(tài)損害補償辦法”、“海洋生態(tài)損害評估技術(shù)導(dǎo)則”、“海洋生態(tài)資本評估技術(shù)導(dǎo)則”等取得階段性成果。沿海各地海洋主管部門也積極開展海洋生態(tài)補償機制建設(shè)的工作，如天津、山東、浙江、福建、海南等省在各自出臺的地方性法規(guī)中都明確規(guī)定，開發(fā)利用海洋資源，應(yīng)當(dāng)遵循“誰開發(fā)誰保護、誰破壞誰恢復(fù)”等原則，強調(diào)各方面保護海洋生態(tài)環(huán)境的責(zé)任和義務(wù)。2010年6月，山東省出臺了《山東省海洋生態(tài)損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》，這是我國首個海洋生態(tài)方面的補償和賠償辦法。

同時，國家及地方就穩(wěn)步推進海洋生態(tài)補償機制建設(shè)做了大量的具體工作。為了改善海洋生態(tài)環(huán)境，2001 年10 月，國務(wù)院批復(fù)實施《渤海碧海行動計劃》，擬安排各類治理建設(shè)項目265個（不含自然保護區(qū)項目），計劃總投資約269億元。截至2005年底，《渤海碧海行動計劃》共完成各類項目166 個，完成投資175 億元，分別占總數(shù)的62．6%和65%［8］。沿海省市中，山東省在2011—2012年針對海洋工程累計征收生態(tài)補償費達7 750萬元，專項用于海洋與漁業(yè)生態(tài)環(huán)境的整治、修復(fù)、保護和管理；河北省投資8 000萬元用于北戴河海灘治理，通過人工養(yǎng)灘、人工岬頭等手段，恢復(fù)治理沙灘0．318km2，重建 了 長 達5．4km 的 海 岸 線［22］；江蘇省2012年推動連云港30萬t航道項目啟用生態(tài)補償金2 000萬元用于增殖放流和人工魚礁建設(shè)，龍源海上風(fēng)電工程落實生態(tài)補償資金1 600萬元，全省共投入增殖放流資金7 330萬元，放流重要水生生物苗種15．2億尾；天津市于2009年啟動實施了人工魚礁項目，計劃持續(xù)10年，每年投放人工魚礁2 000 座，最終將在天津近岸海域形成南北各一處魚礁群，面積約17km2；廣東、福建等省采取由項目開發(fā)主體實施珊瑚礁異地遷植、紅樹林種植等方式，對工程建設(shè)造成的生態(tài)破壞進行補償。

3．3 海洋生態(tài)補償工作存在的問題

在我國海洋生態(tài)補償工作不斷取得進展的同時，我們也應(yīng)該看到其存在的一些問題，主要體現(xiàn)在：

（1）海洋生態(tài)補償相關(guān)法律制度尚不完善。目前，我國還沒有一部專門針對海洋生態(tài)補償?shù)姆伞，F(xiàn)有的生態(tài)補償制度均以陸地資源為主要對象，專門針對海洋資源生態(tài)補償?shù)囊?guī)定較少。目前國家和地方出臺的一些海洋生態(tài)補償?shù)恼摺⒎ㄒ?guī)，其約束力和權(quán)威性有限，且海洋生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容、范圍等缺乏明確的界定，可操作性較弱，難以大范圍推廣實施。

（2）海洋生態(tài)補償存在的利益交叉問題難以協(xié)調(diào)。盡管海洋在一定范圍內(nèi)是固定的，但海洋污染具有很大的流動性，另外海洋還要承受源自陸地的污染，這些污染特征會讓海洋生態(tài)處于各種污染的交織中，難以區(qū)分污染者和責(zé)任主體［23］。同時，一些地方政府盲目追求經(jīng)濟發(fā)展的同時，對海洋環(huán)境保護不夠重視，采取行政干預(yù)等手段干擾海洋生態(tài)補償執(zhí)法，或者是將征收上來的生態(tài)補償金挪為他用，這都阻礙了海洋生態(tài)補償作用的發(fā)揮。

（3）海洋生態(tài)補償?shù)馁Y金來源不穩(wěn)定。穩(wěn)定的資金來源是海洋生態(tài)補償機制能夠暢通運行的關(guān)鍵。目前，國際上的生態(tài)補償主要通過政府財政補貼、征收生態(tài)稅和借助基金支持等方式進行。歐美國家越來越多地采用生態(tài)稅收、綠色環(huán)保稅收等多種特定稅收來籌集資金保護生態(tài)環(huán)境［24］。而我國一般以政府的轉(zhuǎn)移支付、財政補貼等行政手段作為生態(tài)補償?shù)闹饕绞健Ｎ覈鴽]有專門的生態(tài)稅和環(huán)保稅，海洋資源的保護性開發(fā)和利用并沒有被列入到現(xiàn)行的資源稅費征收范圍內(nèi)。而且，政府的財政補貼等行政手段難以保證其連續(xù)性，導(dǎo)致對生態(tài)環(huán)境的補償與修復(fù)也難以長期延續(xù)，如上述的 《渤海碧海行動計劃》實施近半，就由于資金投入出現(xiàn)問題而難以為繼。

4 我國海洋生態(tài)補償發(fā)展的建議

通過對海洋生態(tài)補償理論以及我國海洋生態(tài)補償工作發(fā)展現(xiàn)狀的研究，筆者認(rèn)為我國的海洋生態(tài)補償機制建設(shè)需要從以下幾個方面得以完善。

4．1 建立健全海洋生態(tài)補償政策法律體系

應(yīng)該從國家層面上出臺以海洋生態(tài)補償為目標(biāo)的法律，將海洋生態(tài)補償作為一項制度予以確立。海洋環(huán)境保護是一項功在當(dāng)代，利在千秋的事業(yè)，海洋生態(tài)補償制度的確立，能夠更好地促進海洋環(huán)境保護的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。將海洋生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t、主體與客體、補償內(nèi)容、范圍以及標(biāo)準(zhǔn)等以法律的形式確定下來，這對于推動海洋環(huán)境保護，實現(xiàn)海洋經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展具有非常重要的意義。

4．2 明確責(zé)任主體，完善海洋生態(tài)補償?shù)墓芾眢w制

按照 “誰開發(fā)誰保護，誰受益誰補償”的原則，海洋開發(fā)活動在占用和利用海域空間、海洋資源、海洋環(huán)境容量過程中，開發(fā)主體應(yīng)該履行對海洋生態(tài)系統(tǒng)造成不利影響的補償與修復(fù)責(zé)任。實行陸海統(tǒng)籌、污染溯源，明確責(zé)任主體。應(yīng)從國家層面建立海洋生態(tài)補償?shù)木C合管理機構(gòu)，理順部門間、行業(yè)間的利益關(guān)系，明確各相關(guān)部門的權(quán)責(zé)，完善監(jiān)督管理體系。

4．3 保障海洋生態(tài)補償?shù)馁Y金來源

在國家實行財政補貼的基礎(chǔ)上，逐步完善生態(tài)稅制度，對環(huán)境破壞者或資源使用者嚴(yán)格征收稅或費，并將所得稅費用于生態(tài)修復(fù)的支出或?qū)ι鷳B(tài)建設(shè)者的付出予以補償。建立統(tǒng)一的生態(tài)補償基金，由國家和地方財政按比例投入，實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)姆€(wěn)定支出。加大對污染海洋環(huán)境和違法開發(fā)利用海洋資源的處罰力度，并建立健全監(jiān)督審計體系，保障所得資金能夠悉數(shù)用于海洋生態(tài)補償。

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