創(chuàng)新建管機(jī)制，大力發(fā)展五小水利工程

周澤珍

（湖南欣盛建設(shè)有限公司 常德市 415000）

五小水利工程是小泵站、小塘堰、小水渠、小涵閘、小機(jī)井等工程的統(tǒng)稱。五小水利工程在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮了不可替代的主力軍作用，是農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的重要保障。建設(shè)時(shí)受資金、技術(shù)等條件限制，標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，加之重建輕管、運(yùn)行多年來(lái)管護(hù)難以到位，絕大多數(shù)工程效益衰減嚴(yán)重。近年來(lái)，五小水利工程雖已受到重視，但建管體系和機(jī)制還處于探索和形成階段。因此，創(chuàng)新建管機(jī)制，大力發(fā)展五小水利工程顯得尤為必要和迫切。

1 五小水利工程現(xiàn)狀

1.1 基本情況

武陵區(qū)地處湘西北常德市中心城區(qū)，總面積269 km2。其中郊區(qū)農(nóng)村六鄉(xiāng)一鎮(zhèn)，有農(nóng)業(yè)人口10.02萬(wàn)人。耕地面積 0.804萬(wàn) hm2（12.06萬(wàn)畝），灌溉面積0.67萬(wàn)hm2（10.1萬(wàn)畝），其中有效灌溉面積0.57萬(wàn)hm2（8.56萬(wàn)畝）。該區(qū)地處洞庭湖平原地區(qū)，五小水利工程量大面廣。小泵站包括小型灌溉泵站、小型排澇泵站，其中小型灌溉泵站142處3 520 kW,小型排澇泵站26處5 344 kW；小塘堰主要為平塘，共551處；小水渠包括中型灌區(qū)末級(jí)渠系、小型灌區(qū)渠系和小型排澇渠系，其中中型灌區(qū)末級(jí)渠系和小型灌區(qū)渠系582.3 km，小型排澇渠系（即控制面積萬(wàn)畝以下的排澇溝道）179.5 km；小涵閘包括各類輸水、控水建筑物和橋涵等，共計(jì)1 789處；小機(jī)井19處494 kW。

1.2 工程現(xiàn)狀分析

（1）小泵站普遍設(shè)備老化，機(jī)房破損。該區(qū)的小型泵站大多建于20世紀(jì)60～70年代，可謂“先天不足”。部分泵站已達(dá)到使用年限，運(yùn)行功能日漸衰減。有些泵站甚至主機(jī)組嚴(yán)重老化，電氣設(shè)備絕緣性能下降，安全可靠性明顯降低。還有些泵站防洪標(biāo)準(zhǔn)偏低，僅能達(dá)到5～10年一遇的標(biāo)準(zhǔn)，汛期外河水位抬高，受洪水頂托致使提排揚(yáng)程增大，機(jī)組超負(fù)荷運(yùn)行，震動(dòng)劇烈，排水流量減少，效益下降，在高洪水位時(shí)經(jīng)常被迫停機(jī)。

（2）小塘堰淤積垮塌，蓄水能力嚴(yán)重削減。該區(qū)共有大小塘堰551處，這些塘堰既解決了部分農(nóng)田灌溉、也為排澇增加了調(diào)蓄水面，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生產(chǎn)生活發(fā)揮了重要作用。但因年久失修、投入不足等原因，塘堰淤積損毀十分嚴(yán)重，平均淤深（1~1.5）m,調(diào)蓄功能嚴(yán)重衰退，灌溉效益不到設(shè)計(jì)的50%，影響和制約了農(nóng)業(yè)正常生產(chǎn)。

（3）小型渠道滲漏不暢，排灌效益衰減。由于小型渠道建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)普遍不高，加之年久失修，雜草叢生，水毀、淤塞嚴(yán)重。末級(jí)（小）渠道滲漏，配套建筑物毀損，配套率僅50%左右；實(shí)際有效灌溉面積衰減嚴(yán)重，加上管理不善，區(qū)內(nèi)水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，利用率低，工程難以發(fā)揮應(yīng)有的工程效益。據(jù)測(cè)算，渠系水利用系數(shù)僅0.42左右。

（4）小型涵閘陳舊落后，失修失控。小型涵閘絕大部分受當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)水平和施工條件限制，普遍存在設(shè)施陳舊老化，閘門腐朽漏水，金屬結(jié)構(gòu)銹蝕、止水破壞，測(cè)壓及沉陷觀測(cè)設(shè)備嚴(yán)重?fù)p壞等問(wèn)題。有的閘身出現(xiàn)嚴(yán)重裂縫，啟閉機(jī)桿彎曲，不能正常開(kāi)啟閘門；有的出口翼墻部分坍塌，工作橋墩沉陷嚴(yán)重，工作橋面板懸空；有的機(jī)房破損漏雨，門窗腐爛；有的土石結(jié)合部滲水，混凝土部位多處老化脫落等。

（5）小型機(jī)井投入有限，使用周期短。該區(qū)地下水資源較為豐富，地下水埋藏較淺，取水方便，加之小型機(jī)井造價(jià)相對(duì)較低，區(qū)內(nèi)近年來(lái)修建了一批小型機(jī)井，主要分為兩個(gè)類型：一類為政府投資，裝機(jī)（11~15）kW，解決（200~500）畝的灌溉用水；另一類為群眾自發(fā)建設(shè)，多為單家獨(dú)戶式，裝機(jī)（3~5）kW，解決（5~30）畝的灌溉用水。但由于機(jī)井建設(shè)地點(diǎn)較為分散，不利管理，地下水量不穩(wěn)定，一般來(lái)說(shuō)使用周期較短，有的甚至只有1~2年。而且用于灌溉，地下水質(zhì)不如地表水，因此小型機(jī)井建設(shè)投入受限，使用效益不高。

2 五小水利工程存在問(wèn)題與原因分析

2.1 主要問(wèn)題

（1）工程老化嚴(yán)重?，F(xiàn)有五小水利工程多建于20世紀(jì)60~70年代，這一時(shí)期建設(shè)速度較快，但相當(dāng)一部分工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低，水工結(jié)構(gòu)施工質(zhì)量差，部分泵站已達(dá)到使用年限，設(shè)備老化失修，運(yùn)行功能日漸衰減。

（2）改造資金不足。國(guó)家及省級(jí)部門對(duì)小型泵站、涵閘尚未啟動(dòng)更新改造規(guī)劃工作，對(duì)小型水利工程建設(shè)和管理補(bǔ)助資金極為有限。然而小渠道、小塘堰、小涵閘等五小水利工程數(shù)量眾多，所需資金量極大，各級(jí)財(cái)政難以承擔(dān)。

（3）工程管理缺位?，F(xiàn)有五小水利工程管理模式多為村組管理，由于村組管理既無(wú)資金又無(wú)技術(shù)，管理人員專業(yè)水平低、待遇低、年齡大，且多為兼職，五小水利工程管護(hù)嚴(yán)重缺失，設(shè)備安全難以得到保障。

2.2 原因分析

（1）投工投勞直線下降。一是農(nóng)村“兩工”取消，農(nóng)民投工投勞積極性下降。武陵區(qū)五小水利工程建設(shè)資金除國(guó)家、省級(jí)和地方政府補(bǔ)助外，其他主要靠受益區(qū)農(nóng)民投工投勞。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消“兩工”后，失去了農(nóng)村水利建設(shè)的支點(diǎn)，投工投勞投資直線大滑。二是受利益驅(qū)動(dòng)，民間資本投入動(dòng)力不足。社會(huì)資本投入主要偏向于經(jīng)營(yíng)性、資源性水利工程，而五小水利工程屬于準(zhǔn)公益性工程，投入明顯不足。而且，最近幾年各地用于水利建設(shè)的投工投勞主要作為國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的地方配套資金折資，用于五小水利工程的投工投勞微乎其微。

（2）財(cái)政投入嚴(yán)重不足。一是中央、省、市級(jí)財(cái)政投入有限。武陵區(qū)在2011年以前由上級(jí)部門補(bǔ)助投入的五小水利工程建設(shè)僅山（平）塘清淤工程一項(xiàng)，每年投入也才幾十萬(wàn)元。二是區(qū)級(jí)財(cái)政投入資金短缺。武陵區(qū)財(cái)政狀況雖在常德市9個(gè)區(qū)縣中屬于較好的，但仍是吃飯財(cái)政，財(cái)力不是十分雄厚，加之近幾年重點(diǎn)工程建設(shè)地方配套任務(wù)沉重，僅小農(nóng)水重點(diǎn)縣建設(shè)一項(xiàng)，區(qū)財(cái)政每年就需配套367.5萬(wàn)元，很難拿出更多資金用于五小水利工程建設(shè)。拿小型排澇泵站來(lái)說(shuō)，如每年區(qū)財(cái)政拿出200萬(wàn)更新改造一處，26處需要26年才能全部改造完成。

（3）資金投入渠道分散、結(jié)構(gòu)性不合理。一是資金缺乏統(tǒng)籌。目前，農(nóng)田水利建設(shè)投入涉及發(fā)改、財(cái)政、水利、農(nóng)業(yè)、農(nóng)開(kāi)、國(guó)土等多個(gè)部門，資金分散使用、撒糊椒面現(xiàn)象突出，多頭管水造成“各打各的算盤(pán)”，導(dǎo)致投資效果不理想。二是重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重。由于有的部門專業(yè)性不強(qiáng)，部門規(guī)劃隨意性很大，重復(fù)建設(shè)造成資源浪費(fèi)。三是工程標(biāo)準(zhǔn)不高。個(gè)別部門只考慮政績(jī)和小集體利益，投資建設(shè)的五小水利工程存在標(biāo)準(zhǔn)低、質(zhì)量差等問(wèn)題，甚至有些部門從末級(jí)渠道開(kāi)始建設(shè)，沒(méi)有統(tǒng)籌考慮水源問(wèn)題，造成渠道建后長(zhǎng)期無(wú)水，工程成為一種擺設(shè)，沒(méi)有真正讓農(nóng)民受益。

（4）水利建設(shè)“一事一議”開(kāi)展不理想。2010~2011年武陵區(qū)總計(jì)62個(gè)“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目?jī)H15個(gè)為水利工程項(xiàng)目，且該項(xiàng)目由財(cái)政部門統(tǒng)一管理，水利部門并未參與，建設(shè)的項(xiàng)目缺乏統(tǒng)一規(guī)劃管理，效果普遍一般。

（5）土地轉(zhuǎn)讓收益未惠及農(nóng)田水利建設(shè)。武陵區(qū)由于管理體制問(wèn)題，很多職權(quán)與市里交叉。如城市土地轉(zhuǎn)讓收益全部在市級(jí)財(cái)政，而市財(cái)政并未按政策要求將土地轉(zhuǎn)讓收益返給武陵區(qū)用于農(nóng)田水利建設(shè)。盡管多次向上級(jí)匯報(bào)反映，但至今未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

（6）五小水利工程管理體制、運(yùn)行機(jī)制以及產(chǎn)權(quán)制度改革不盡人意。一是管理體制僵化。農(nóng)村體制改革后，農(nóng)村土地由集體經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民分散經(jīng)營(yíng)，已建成的農(nóng)村水利工程由于管理體制沒(méi)有理順，產(chǎn)權(quán)歸屬不明確，國(guó)家、集體、受益戶三者的職責(zé)和義務(wù)沒(méi)有明確界定，導(dǎo)致農(nóng)村水利工程建、管、用三位脫節(jié)，管護(hù)主體缺位。除大中型水利工程有專門的管理機(jī)構(gòu)和人員外，大部分五小水利工程基本上是有人用無(wú)人管。二是運(yùn)行機(jī)制不活。大多數(shù)水管單位性質(zhì)不明，公益性工程缺乏財(cái)政支持，經(jīng)營(yíng)性工程又難以實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展，造成工程管理基礎(chǔ)薄弱，工程維修資金難以落實(shí)，服務(wù)質(zhì)量難以保證，效益難以正常發(fā)揮。三是產(chǎn)權(quán)制度不明。長(zhǎng)期以來(lái)由于農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)不明、責(zé)權(quán)不清，導(dǎo)致工程管理、維護(hù)費(fèi)用渠道不暢，受益區(qū)農(nóng)民又無(wú)資金維修，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村水利工程老損程度。特別是一直以來(lái)各地都存在重建輕管、重大輕小、重樞紐輕配套，致使五小水利工程成為“棄兒”，形成“國(guó)家管不到、集體管不好、農(nóng)民管不了”的被動(dòng)局面。

3 對(duì)策建議

（1）組織機(jī)制需進(jìn)一步明晰。“建設(shè)是基礎(chǔ)，管理是關(guān)鍵，使用是目的”。五小水利工程建設(shè)應(yīng)建立長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制，明確管理責(zé)任主體。要達(dá)到“四有”：有規(guī)范的管理制度，有科學(xué)調(diào)度的組織原則，有素質(zhì)較高的管理隊(duì)伍，有穩(wěn)定的管護(hù)經(jīng)費(fèi)。逐步建立起以鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)、基層水利站為基礎(chǔ)、村級(jí)水管員為支撐、農(nóng)民用水戶組織為補(bǔ)充的五小水利工程管理組織機(jī)制。

（2）投入機(jī)制需進(jìn)一步整合。農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，建議改多頭治水為水利部門一家治水，下決心從體制上對(duì)各種涉水資金進(jìn)行整合。在當(dāng)前投資體制改革難度大的情況下，認(rèn)真研究如何有效提高資金的使用效率。在區(qū)縣一級(jí)，應(yīng)允許在不改變資金方向的前提下整合各個(gè)渠道的農(nóng)田水利建設(shè)資金，實(shí)行全區(qū)農(nóng)田水利工程的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一管理，并將資金捆綁使用，上級(jí)部門不能以捆綁使用為由停撥或減撥資金。同時(shí)，建設(shè)資金要專款專用，不能挪用。

（3）規(guī)劃?rùn)C(jī)制需進(jìn)一步統(tǒng)籌。水利部門雖已編制農(nóng)田水利規(guī)劃，但其規(guī)劃都是按水利資金編制，而其他涉農(nóng)部門各有各的規(guī)劃。按照2011年中央1號(hào)文件和國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家五部委關(guān)于建立農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)[2005]50號(hào)）的要求，應(yīng)進(jìn)一步明確縣級(jí)農(nóng)村水利建設(shè)規(guī)劃，整體推進(jìn)農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理。建議省政府出臺(tái)相關(guān)文件明確涉農(nóng)部門統(tǒng)一修訂完善縣級(jí)農(nóng)村水利建設(shè)規(guī)劃，并經(jīng)當(dāng)?shù)厝舜蠡蛘畬徟笫┬?，統(tǒng)籌安排、分步實(shí)施，一張藍(lán)圖繪到底，保證規(guī)劃的連續(xù)性和完整性。

（4）運(yùn)行管理機(jī)制需進(jìn)一步完善。針對(duì)目前水利工程“重建輕管”的問(wèn)題，建議在做好水利工程及維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用測(cè)算調(diào)查的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)“四個(gè)落實(shí)”，即落實(shí)經(jīng)營(yíng)管理主體，落實(shí)工程安全責(zé)任、防汛抗旱責(zé)任和維修養(yǎng)護(hù)責(zé)任，落實(shí)管理標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)監(jiān)管措施。積極推動(dòng)五小水利工程管理體制改革，明確產(chǎn)權(quán)，落實(shí)管護(hù)主體，籌措管護(hù)資金，建立農(nóng)民用水協(xié)會(huì)管理機(jī)構(gòu)和長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)工程養(yǎng)護(hù)維修，實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)、自主經(jīng)營(yíng)和良性運(yùn)行，真正走上日常有人管、壞了有人修、更新有能力的良性軌道，確保工程發(fā)揮效益和農(nóng)民長(zhǎng)期受益。

（5）思想認(rèn)識(shí)需進(jìn)一步提升。如果把水利工程比作農(nóng)業(yè)的血管，直接通往田間地頭的五小水利工程就是“毛細(xì)血管”。通過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，建好五小水利工程，既可以防范農(nóng)田漬淹，又可以保證抗旱水源，確保農(nóng)業(yè)旱澇保收，農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)。因此要運(yùn)用電視專欄、廣播、宣傳車、張貼標(biāo)語(yǔ)等方式，廣泛宣傳開(kāi)展五小水利工程建設(shè)的重大意義和優(yōu)惠政策，積極營(yíng)造群眾興修水利的良好氛圍，讓更多的人、更多的社會(huì)力量都來(lái)關(guān)注和支持五小水利工程建設(shè)。