木質(zhì)包裝檢疫“進(jìn)出并重”的幾點思考

胡美玲

在國際貿(mào)易中，木質(zhì)包裝被廣泛用于貨物的包裝材料，至今仍是機(jī)電產(chǎn)品、大型成套設(shè)備、工業(yè)原料及產(chǎn)品等的主要運輸包裝材料。為控制木質(zhì)包裝中檢疫性有害生物在全球范圍內(nèi)傳播擴(kuò)散，國際植物保護(hù)公約組織（I PP C）通過《國際貿(mào)易中的木質(zhì)包裝材料管理準(zhǔn)則》（I S P M第1 5號）國際植物檢疫措施標(biāo)準(zhǔn)，要求所有進(jìn)境木質(zhì)包裝必須按照該準(zhǔn)則進(jìn)行檢疫和除害處理，并標(biāo)記證明處理的I PP C專用標(biāo)識。美國、歐盟、澳大利亞、日本和中國等1 0 0多個國家和地區(qū)相繼采納這一標(biāo)準(zhǔn)，對不符合標(biāo)準(zhǔn)的木質(zhì)包裝，將在入境口岸采取強(qiáng)制除害、銷毀、拒絕入境等措施。

隨著經(jīng)濟(jì)貿(mào)易全球化和改革開放的深入，我國進(jìn)出口貿(mào)易持續(xù)上升，國際物流日益頻繁。由于進(jìn)出境木質(zhì)包裝批次多、數(shù)量大、情況復(fù)雜，在檢疫和監(jiān)管中應(yīng)做到既重視進(jìn)口木質(zhì)包裝的檢疫監(jiān)管，嚴(yán)密防范外來有害生物的傳入，保護(hù)國家的生態(tài)環(huán)境安全，又重視出口木質(zhì)包裝的檢疫監(jiān)管，確保木質(zhì)包裝符合I S P M第1 5號標(biāo)準(zhǔn)，出口貨物順利通關(guān)，保護(hù)國內(nèi)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益。木質(zhì)包裝檢疫監(jiān)管“進(jìn)出并重”是木質(zhì)包裝在我國發(fā)展的必經(jīng)之路，大勢所趨。

一、進(jìn)出境木質(zhì)包裝檢疫監(jiān)管現(xiàn)狀

1.法律法規(guī)

2 0 0 5年我國開始采用《國際貿(mào)易中的木質(zhì)包裝材料管理準(zhǔn)則》第1 5號國際標(biāo)準(zhǔn)，并相繼出臺《出境貨物木質(zhì)包裝檢疫處理管理辦法》（國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局2 0 0 5年第6 9號令）（以下簡稱“6 9號令”）、《進(jìn)境貨物木質(zhì)包裝檢疫監(jiān)督管理辦法》（國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局2 0 0 5年第8 4號令）（以下簡稱“8 4號令”），規(guī)定自2 0 0 5年3月1日起對出境貨物木質(zhì)包裝實行檢疫除害處理并加施I PP C標(biāo)識，自2 0 0 6年1月1日起進(jìn)境貨物的木質(zhì)包裝應(yīng)在輸出國家或者地區(qū)政府檢疫主管部門監(jiān)督下按照I PP C要求進(jìn)行除害處理并加施I PP C專用標(biāo)識，不符合要求的應(yīng)在入境口岸除害或銷毀。

在我國，進(jìn)出境木質(zhì)包裝檢疫涉及的法律法規(guī)主要有《中華人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法》（以下簡稱“動植物檢疫法”）及實施條例、6 9號令和8 4號令?！秳又参餀z疫法》和《實施條例》是進(jìn)出境木質(zhì)包裝違規(guī)案件行政處罰的主要依據(jù)，6 9號令和8 4號令規(guī)定了進(jìn)出境木質(zhì)包裝檢疫的各項具體要求和工作程序。

2.木質(zhì)包裝監(jiān)管模式的構(gòu)建

進(jìn)境貨物木質(zhì)包裝已實施在入境口岸全申報制度，傳統(tǒng)的木質(zhì)包裝檢疫口岸監(jiān)管與國際物流速度間的矛盾日益突出，口岸查驗工作壓力越來越大。各地檢驗檢疫機(jī)構(gòu)針對實際工作對監(jiān)管模式進(jìn)行了一系列有益的探索，如福建檢驗檢疫局制定《進(jìn)境貨物木質(zhì)包裝跟蹤管理細(xì)則》，引入“跟蹤管理企業(yè)”這一概念，并對其進(jìn)行考核，蘇州檢驗檢疫局開通陸路直通口岸試點，江蘇檢驗檢疫局根據(jù)進(jìn)口企業(yè)的誠信與條件采取“直通式檢疫監(jiān)管”、“視頻監(jiān)管+直通檢疫”及“統(tǒng)一回收、集中處理”等三種創(chuàng)新監(jiān)管模式，順德檢驗檢疫局對誠信較好的企業(yè)也采取了“調(diào)離口岸下廠檢疫監(jiān)管為主，口岸查驗為輔”的模式，南沙檢驗檢疫局在非法檢類商品木質(zhì)包裝中推廣應(yīng)用“直通放行，集中查驗”的模式。

出境貨物木質(zhì)包裝監(jiān)管方面，對除害處理企業(yè)實行準(zhǔn)入制度，提升企業(yè)的管理水平和產(chǎn)品質(zhì)量安全。并對出境木質(zhì)包裝實行處理全申報，要求轄區(qū)所有除害處理企業(yè)將每批要處理的木質(zhì)包裝的計劃和結(jié)果上報所在地的檢驗檢疫機(jī)構(gòu)。各地檢驗檢疫機(jī)構(gòu)相繼采取“電子監(jiān)管”實現(xiàn)除害處理數(shù)據(jù)實時采集，部分檢驗檢疫機(jī)構(gòu)配合“視頻監(jiān)控”，實現(xiàn)除害處理的動態(tài)管理，進(jìn)一步提高監(jiān)管效率，加強(qiáng)了監(jiān)管的實效性。

二、木質(zhì)包裝檢疫監(jiān)管“進(jìn)出并重”的不足之處

1.制度缺失違法現(xiàn)象層出不窮

進(jìn)出境木質(zhì)包裝在檢疫監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的違法行為包括：未加施I PP C標(biāo)識、不如實申報或未申報木質(zhì)包裝、偽造I PP C標(biāo)識、偽造變造或反復(fù)套用合格憑證等。監(jiān)管部門的執(zhí)法依據(jù)有:《動植物檢疫法》第三十九條“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由口岸動植物檢疫機(jī)關(guān)處以罰款，針對未報檢或者未依法辦理檢疫審批手續(xù)的”、第四十條“報檢的動植物、動植物產(chǎn)品或者其他檢疫物與實際不符的，由口岸動植物檢疫機(jī)關(guān)處以罰款”、第四十三條“偽造、變造檢疫單證、印章、標(biāo)志、封識，依照刑法第一百六十七條的規(guī)定追究刑事責(zé)任”；實施條例第五十九條、第六十二條相應(yīng)條文進(jìn)行處罰。

在對相關(guān)法律法規(guī)的研讀過程中發(fā)現(xiàn)以下不足：一是I PP C烙印是否屬于標(biāo)志、合格憑證是否屬于檢疫單證仍存在異議；二是偽造烙印的使用者不在法律法規(guī)的處罰范圍內(nèi)，如假烙印的使用者證實其并非烙印偽造者，是否可將此行為認(rèn)定為盜用存在爭議，嚴(yán)格說來無法對其進(jìn)行處罰；三是木質(zhì)包裝的相關(guān)管理辦法未將包裝的使用企業(yè)、中間代理商進(jìn)行規(guī)范管理；四是出境木質(zhì)包裝無需報檢，法律上對未報檢行為作出的規(guī)定無法落實，尤其是針對非法檢貨物包裝。

2.管理尺度不一溝通不暢

各地檢驗檢疫部門就進(jìn)出境木質(zhì)包裝相繼出臺文件以規(guī)范管理，并針對實際工作對監(jiān)管模式進(jìn)行了一系列有益的探索，建立一些科學(xué)、有效、實用的監(jiān)管模式。如嘉興檢驗檢疫局提高除害處理企業(yè)的準(zhǔn)入門檻，逐步淘汰干熱處理的小型磚瓦窯，改用自動加熱、加濕、強(qiáng)制循環(huán)的蒸汽加熱設(shè)施；江蘇、福建、廣東各口岸對進(jìn)出境木質(zhì)包裝制定了一系列行之有效的監(jiān)管模式。各地對進(jìn)出境木質(zhì)包裝的管理尺度不一，有松有緊，損害了我國木質(zhì)包裝在國際上的形象，甚至有可能導(dǎo)致部分貿(mào)易受阻。

在實際的木質(zhì)包裝監(jiān)管工作中發(fā)現(xiàn)，口岸對跨轄區(qū)的木質(zhì)包裝信息無法了解，缺乏溝通渠道，易造成違法違規(guī)分子借此逃避除害處理。全國進(jìn)出境木質(zhì)包裝信息的共享有力地遏制了現(xiàn)在層出不窮的違規(guī)造假現(xiàn)象。如2 0 0 8年福建檢驗檢疫局與廈門檢驗檢疫局聯(lián)動，開發(fā)F T P網(wǎng)絡(luò)平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，及時溝通和信息反饋，聯(lián)手打擊假冒木質(zhì)包裝I PP C標(biāo)識等違規(guī)行為。2 0 0 8年1～2月，福建局被國外進(jìn)行通報的木質(zhì)包裝案例2 0批次，而實現(xiàn)信息共享后成效顯著，3～7月份僅有2批次被國外違規(guī)通報。

3.監(jiān)管體系嚴(yán)密性不足

進(jìn)出境木質(zhì)包裝監(jiān)管對象未涵蓋與木質(zhì)包裝流通過程中涉及的所有關(guān)聯(lián)對象，導(dǎo)致監(jiān)管有效性受到一定程度的影響。出境貨物木質(zhì)包裝主要監(jiān)督規(guī)范木質(zhì)包裝除害處理并加施I PP C標(biāo)識的企業(yè)，而對與木質(zhì)包裝緊密相關(guān)的使用企業(yè)、貨主、出口代理商、集中堆放場所等對象無明確要求，進(jìn)境貨物木質(zhì)包裝僅對貨主或代理商有監(jiān)督職權(quán)，而對國外客戶或發(fā)貨人無要求，導(dǎo)致在木質(zhì)包裝整個流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管存在空白領(lǐng)域。

《國際貿(mào)易中的木質(zhì)包裝材料管理準(zhǔn)則》第1 5號國際標(biāo)準(zhǔn)主要是對木質(zhì)包裝的處理企業(yè)技術(shù)有具體的規(guī)定，而進(jìn)出境木質(zhì)包裝相關(guān)的管理規(guī)定是對木質(zhì)包裝檢疫工作的具體規(guī)定，均未對處理企業(yè)的硬件提出具體的、可操作性較強(qiáng)的要求，對處理效果的驗證提出有效的方法，在一定程度上將影響到木質(zhì)包裝的處理效果。

4.缺少有效的防偽和后續(xù)監(jiān)管手段

木質(zhì)包裝標(biāo)識加施工具制造簡單，加施方便，假冒標(biāo)識的行為猖獗，幾乎每個地區(qū)都有假冒標(biāo)識的情況發(fā)生，我們在檢驗檢疫監(jiān)管工作中屢次發(fā)現(xiàn)偽造、使用假烙印等違法行為，嚴(yán)重影響了6 9號令、8 4號令的貫徹實施以及I PP C標(biāo)識的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，甚至嚴(yán)重影響了相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)有的法律效用，對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利影響。

進(jìn)境木質(zhì)包裝傳統(tǒng)的后續(xù)監(jiān)管方式在現(xiàn)如今快速增長的國際貿(mào)易中明顯存在兩方面的問題：一是進(jìn)境木質(zhì)包裝有害生物實驗室鑒定周期較長與進(jìn)境貨物快遞通關(guān)的矛盾；二是木質(zhì)包裝流向目的地后的監(jiān)管存在缺失，如到達(dá)目的地后對指定包裝的處理存在的符合性問題。

出境木質(zhì)包裝在口岸的核銷方式存在一定的漏洞。如口岸并未實施全申報，大量非法檢木質(zhì)包裝的合格憑證并未回收，不法分子通過反復(fù)套用合格憑證信息假冒I PP C標(biāo)識、生產(chǎn)批號、處理批次等信息，發(fā)現(xiàn)此類違法行為隱蔽性較強(qiáng)，在監(jiān)管中不易發(fā)現(xiàn)。

三、進(jìn)出境木質(zhì)包裝檢疫監(jiān)管工作的探索

針對木質(zhì)包裝進(jìn)出境檢疫監(jiān)管現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，我國更應(yīng)立足國情，與國際慣例接軌，以風(fēng)險管理為中心，以科學(xué)監(jiān)管為手段，以維護(hù)國際貿(mào)易保護(hù)生態(tài)安全為目標(biāo)，建立起“進(jìn)出并重、檢防并舉、檢檢相融”木質(zhì)包裝檢疫監(jiān)管體系。

1.建立健全法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系

進(jìn)一步完善進(jìn)出境貨物木質(zhì)包裝的相關(guān)管理規(guī)定，將木質(zhì)包裝流通過程中與之聯(lián)系密切的行為主體納入監(jiān)督管理體系，進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)規(guī)定。要積極研究和借鑒國外進(jìn)出境木質(zhì)包裝法律規(guī)定的內(nèi)容，進(jìn)一步完善我國的法律規(guī)定，加大違規(guī)處罰力度，提高違法成本，保障我國木質(zhì)包裝的有序發(fā)展。積極參與I PP C組織的國際動植物檢疫活動和木質(zhì)包裝國際規(guī)則的制定，積極鼓勵相關(guān)人員投入研究木質(zhì)包裝涉及的標(biāo)準(zhǔn)，積極采納木質(zhì)包裝的國際標(biāo)準(zhǔn)、指南，通過實踐提出意見建議，推進(jìn)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系的科學(xué)化發(fā)展。

2.建立健全檢疫電子監(jiān)管平臺

建議進(jìn)出境木質(zhì)包裝能在口岸均實行全申報制度，在大通關(guān)的形勢下將非法檢貨物的進(jìn)出境木質(zhì)包裝納入監(jiān)管體系，并統(tǒng)一整合電子監(jiān)管平臺。加大對電子監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施的研發(fā)和建設(shè)，建立進(jìn)出境貨物木質(zhì)包裝除害處理檢疫監(jiān)管和標(biāo)識管理信息系統(tǒng)，包括電子申報、除害處理、信息收集、防偽采集、數(shù)據(jù)核銷、標(biāo)識信息管理、實驗室鑒定、結(jié)果研判、后續(xù)監(jiān)管、數(shù)據(jù)統(tǒng)計以及風(fēng)險預(yù)警等全過程，建立健全從產(chǎn)前到產(chǎn)后的檢疫監(jiān)管平臺。進(jìn)一步加大監(jiān)管平臺的推廣力度，力求做到全國各口岸信息共享，確保木質(zhì)包裝信息資源傳遞的快速、公開。

3.建立健全防偽和溯源管理體系

加強(qiáng)對木質(zhì)包裝防偽技術(shù)的研究，建立科學(xué)的綜合防偽技術(shù)。隨著高新科技的發(fā)展，如今運用于木質(zhì)包裝的防偽技術(shù)越來越成熟，如身份證防偽、G P S生碼器數(shù)碼防偽、油墨防偽、射頻電子標(biāo)簽（R F I D）防偽、二維碼防偽等。應(yīng)加強(qiáng)對各種防偽技術(shù)的特點及應(yīng)用前景的分析，建立以二維碼為信息載體的防偽技術(shù)，建立以數(shù)據(jù)采集、二維碼編制、數(shù)據(jù)分析和告警等功能模塊的木質(zhì)包裝監(jiān)管模塊，推動其在監(jiān)管領(lǐng)域的廣泛使用，實現(xiàn)木質(zhì)包裝流通軌跡的跟蹤和有效監(jiān)控，保證監(jiān)管的自動化、全程化和網(wǎng)絡(luò)化。

4.建立健全誠信管理體系

為做到木質(zhì)包裝科學(xué)、有效的管理，必須建立健全誠信管理體系。一是要有效整合各類與木質(zhì)包裝生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)相關(guān)的企業(yè)資源，制定基本的工作程序和工作要求，保證信息的通暢和資源的共享；二是要將各相關(guān)企業(yè)、碼頭、堆場等納入誠信管理系統(tǒng)，實行動態(tài)管理。通過企業(yè)的誠信評價、管理水平、監(jiān)管情況以及貿(mào)易國別，開展風(fēng)險評估，對木質(zhì)包裝實施分類管理，建立并完善木質(zhì)包裝誠信管理體系。

5.建立健全檢測鑒定技術(shù)支撐體系

加強(qiáng)對木質(zhì)包裝有害生物的檢疫鑒定、風(fēng)險分析與管理，產(chǎn)地、口岸查驗和檢疫、除害處理、疫情監(jiān)測、預(yù)警、控制和撲滅工作。一是加大檢疫基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括實驗室、除害處理、口岸查驗設(shè)施建設(shè)；二是抓人才隊伍建設(shè)，加強(qiáng)學(xué)術(shù)帶頭人和技術(shù)骨干的培養(yǎng)；三是將木質(zhì)包裝查驗的一線相關(guān)人員帶入科研隊伍，加大應(yīng)用類型科研工作的指導(dǎo)和投入，提高一線人員查驗的專業(yè)技能，提升疫情檢出率。