治理體制：困境與改革
——對建構(gòu)基層民主基礎(chǔ)工程的有益探索

李曉玲

(山西農(nóng)業(yè)大學(xué) 信息學(xué)院，山西 太谷 030800)

改革從微觀領(lǐng)域開始，利益主要集中于基層生活，矛盾也主要反映在基層?；鶎用裰靼l(fā)展中的政治利益分化、沖突與失衡要求治理體制改革，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政治利益的聚合、表達(dá)與維護(hù)。繼續(xù)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革，擴(kuò)大社會(huì)主義民主仍然是大勢所趨。然而，社會(huì)互動(dòng)一般有兩種形式：一是社會(huì)沖突，包括緊張關(guān)系、反抗關(guān)系等等；二是社會(huì)合作。原有治理體制和基層自治組織之間存在結(jié)構(gòu)性的矛盾，基層黨組織建設(shè)不健全，導(dǎo)致利益政治與民主社會(huì)的異化。

一、基層群眾自治：治理、參與與自主、合作的失衡

利益失衡特別是城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大，導(dǎo)致社會(huì)組織服務(wù)性、公益性、互助性的缺乏。首先是組織與組織之間的矛盾，體現(xiàn)為管理與管理的矛盾。第一，行政組織與自治組織之間的矛盾主要是“鄉(xiāng)村矛盾”。第二，政黨組織與自治組織之間的矛盾主要是“兩委矛盾”，即農(nóng)村基層黨支部與村委會(huì)的矛盾。黨支部與村委會(huì)各自為政，黨支部利用傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方式干預(yù)甚至包攬村委會(huì)事務(wù)；村委會(huì)認(rèn)為村民自治就是村委會(huì)自治，忽視黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的關(guān)系。其次是組織與個(gè)體之間的矛盾，體現(xiàn)為管理與參與的矛盾。有些干部以權(quán)謀私、侵犯群眾利益，基層民眾參與不當(dāng)，造成干群關(guān)系緊張，從而引發(fā)基層群眾與黨政部門之間的矛盾?；鶎尤罕娮灾涡问交瘑栴}嚴(yán)重，流于形式而無實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。雖然通過民主選舉選出干部，但選舉之后缺少有效的民主管理、民主決策、民主監(jiān)督機(jī)制，基層群眾無法真正地參與管理、決策,無法監(jiān)督干部的不法行為。第三是個(gè)體與個(gè)體之間的矛盾，體現(xiàn)為參與與參與之間的矛盾?；鶎尤罕娮灾螌?shí)行自治和自主管理，也要協(xié)助政府開展工作。但是，長期以來，參與者之間在管理職能、機(jī)構(gòu)體制和政權(quán)建設(shè)等方面存在諸多弊病。

二、基層黨組織建設(shè)：利益政治與民主社會(huì)的異化

受發(fā)達(dá)國家示范效應(yīng)的影響，受追趕心態(tài)的驅(qū)動(dòng)，中國在現(xiàn)代化過程中傾向于全力追求各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因而在一定程度上存在著浮躁、急功近利的盲動(dòng)傾向，同時(shí)也存在著只重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視社會(huì)其他方面發(fā)展的偏向。[1]我國現(xiàn)階段政治體制改革落后于經(jīng)濟(jì)體制改革?；鶎诱蚊裰髦贫冉ㄔO(shè)不健全、不完善。實(shí)行基層群眾自治制度，基層群眾可以直接行使民主權(quán)利，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督是核心內(nèi)容。然而，本應(yīng)與基層群眾自治相適應(yīng)的配套制度和機(jī)制卻不完善、不健全。村務(wù)公開“名不副實(shí)”，歷任干部在治理過程中的債務(wù)日積月累，相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制沒有發(fā)揮真正的作用。在基層社會(huì)的公共物品供給方面，主要存在以下問題。糾紛不斷——強(qiáng)力分配與村民反抗；資源浪費(fèi)——無序分配與村民“理性”；矛盾隱伏：均衡分配與家族妥協(xié)；眾多“零和博弈”、“負(fù)和博弈”的存在和“正和博弈”的缺失。我國現(xiàn)階段社會(huì)弱勢群體的利益表達(dá)機(jī)制不健全，弱勢群體組織化程度較低，擁有的社會(huì)資源較少，利益表達(dá)渠道不暢通，利益基礎(chǔ)脆弱，呈現(xiàn)出“水桶效應(yīng)”。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)最容易在承受力最低的弱勢群體身上爆發(fā)，從而危及社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展。

基層社會(huì)黨組織與自治組織之間產(chǎn)生巨大的張力，導(dǎo)致民主社會(huì)的異化。街道辦事處本應(yīng)專心履行其政府職責(zé)，支持、監(jiān)督和促進(jìn)社區(qū)自治組織開展社區(qū)自治和社區(qū)建設(shè)，為社區(qū)內(nèi)居民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。但現(xiàn)實(shí)中，居委會(huì)、街道辦事處處于雙向依賴的行政隸屬關(guān)系，缺乏平等與協(xié)商。羅伯特·達(dá)爾指出：“在具有多個(gè)權(quán)力中心的社區(qū)，要統(tǒng)一他們的目的和意志，必須以承認(rèn)擁有同等權(quán)力的其他中心的存在為前提?！盵2]政府作為國家利益的代表和社區(qū)管理的主體，政治和社會(huì)生活管理權(quán)力集于一身，街道辦事處和社區(qū)自治組織失去獨(dú)立性和創(chuàng)造性，完全成為政府的“腿”，被動(dòng)接受政府的命令和完成攤派的任務(wù)，毫無實(shí)質(zhì)的自主權(quán)。而且，居委會(huì)時(shí)常處于街道辦事強(qiáng)權(quán)控制之下，黨組織缺乏社區(qū)組織自覺的、高度的認(rèn)同，找不到加強(qiáng)執(zhí)政合法性的合理渠道。街道辦事處對居委會(huì)的經(jīng)費(fèi)支持往往附帶硬性的攤派，超出法制化的范圍。另外，居委會(huì)本來是社區(qū)內(nèi)部涵蓋所有成員的自治組織，理應(yīng)發(fā)揮指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)作用。但是一些業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、其他各類自治組織在事關(guān)社區(qū)全體成員利益的事情上時(shí)?！霸綑?quán)”，不服從居委會(huì)的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，發(fā)生糾紛時(shí)居委會(huì)難以調(diào)解、協(xié)調(diào)。

三、在改革治理體制中發(fā)展基層民主

列寧曾經(jīng)指出：“在社會(huì)科學(xué)問題上有一種最可靠的方法，……那就是不要忘記基本的歷史聯(lián)系，考察每個(gè)問題都要看某種現(xiàn)象在歷史上怎樣產(chǎn)生，在發(fā)展過程中經(jīng)過了哪些主要階段，并根據(jù)它的這種發(fā)展去考察這一事物現(xiàn)在是怎樣的”。[3]發(fā)展基層民主，政治體制改革是當(dāng)務(wù)之急。長遠(yuǎn)來看，如果不解決我國基層社會(huì)治理體制存在的上述問題，不僅難以順利地推進(jìn)基層群眾自治，而且還會(huì)動(dòng)搖我們黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和國家的長治久安。中國的政治體制改革，包括基層群眾自治特別是社區(qū)建設(shè)都應(yīng)走漸進(jìn)式改革之路。改革是為了發(fā)展，發(fā)展必須是全面的、可持續(xù)的。政治體制改革不僅僅是政府的事、領(lǐng)導(dǎo)的事，還需要全民的積極參與。民主發(fā)展離不開政治體制，政治體制依托于國家、社會(huì)特點(diǎn)的法律、經(jīng)濟(jì)、文化體制的協(xié)調(diào)發(fā)展。發(fā)展基層民主，需要構(gòu)建一個(gè)民主而高效的治理體制。

(一)自治體制與組織化參與：改革行政體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)，建立完備的權(quán)力監(jiān)督制衡機(jī)制

1.美國著名政治學(xué)者塞繆爾·亨廷頓認(rèn)為，“組織是通向政治權(quán)力之路，也是政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)，因而也就是政治自由的前提。”[4]完善村民代表會(huì)議制度、村務(wù)公開制度，制定并推廣村民質(zhì)詢制度，拓寬村民政治參與渠道。學(xué)者徐勇認(rèn)為，在中國，農(nóng)村人口占多數(shù)，長期以來被視為傳統(tǒng)保守的力量。長期日常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式下形成的農(nóng)民理性，在農(nóng)業(yè)社會(huì)內(nèi)部的功效是有限的，主要是生存理性。而這種理性以其慣性進(jìn)入工商業(yè)社會(huì)后形成擴(kuò)張態(tài)勢，產(chǎn)生一種農(nóng)民理性與工業(yè)社會(huì)優(yōu)勢結(jié)合的“疊加優(yōu)勢”，并釋放出其在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)和現(xiàn)代工商業(yè)社會(huì)都未有的巨大能量。要理解“中國奇跡”，必須理解中國農(nóng)民。要理解中國農(nóng)民，必須理解農(nóng)民理性，高度重視社會(huì)變革中的民性、民情及民意。學(xué)者徐勇從檢討既有理論出發(fā)，提出了新的分析進(jìn)路，農(nóng)民理性的擴(kuò)張創(chuàng)造了“中國奇跡”，但是農(nóng)民理性與現(xiàn)代理性劣勢的疊加會(huì)成為今后一段時(shí)間中國發(fā)展的重要障礙。針對相關(guān)重大公共事務(wù)決策，村民能夠充分發(fā)表意見，監(jiān)督村民委員會(huì)的具體運(yùn)作，使村民委員會(huì)的決策符合廣大村民的利益。通過村務(wù)公開，村民可以關(guān)注村內(nèi)公共事務(wù)決策的執(zhí)行情況，促進(jìn)村民委員會(huì)的良好運(yùn)作。質(zhì)詢制度進(jìn)一步完善了“一事一議”制度，有利于干部責(zé)任感和服務(wù)農(nóng)民意識(shí)的增強(qiáng)。

2.提高民主主體素質(zhì)和政治民主水平，調(diào)動(dòng)治理體制民主主體的積極性，構(gòu)建民主和諧的治理體制?！吧鐣?huì)化小農(nóng)”[5]要逐漸適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件所遵循的自主、平等、民主、法制等現(xiàn)代意識(shí)，適應(yīng)自我教育、自我管理、自我服務(wù)的基層群眾自治，變“要我自治”為“我要自治”，成長為合格的民主主體。改善鄉(xiāng)村關(guān)系和“兩委”關(guān)系?！洞迕裎瘯?huì)法組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負(fù)有保證法律實(shí)施和保障村民依法行使自治的權(quán)利，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會(huì)的工作應(yīng)給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍的事項(xiàng)。阿克頓勛爵認(rèn)為：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗”，[6]要理順兩委關(guān)系，解決村黨組織與村委會(huì)職權(quán)之間的矛盾。區(qū)分和規(guī)范村黨組織與村委會(huì)的工作內(nèi)容、職責(zé)權(quán)力和決策程序等，制定兩委職責(zé)、政務(wù)和財(cái)務(wù)等管理規(guī)則。推進(jìn)“兩委聯(lián)席會(huì)議”制度，使兩委以民主集中制原則進(jìn)行民主討論，形成決策。治理體制改革應(yīng)該提升民眾對公共事務(wù)管理參與的需求，要變傳統(tǒng)的單級政治治理模式為現(xiàn)代化的多中心公共治理模式，順應(yīng)當(dāng)前市場化、民主化潮流，籌城鄉(xiāng)發(fā)展，形成市場和民主的合力，推進(jìn)基層民主的發(fā)展。

(二)構(gòu)建民主合作型治理體制

中國經(jīng)濟(jì)體制改革日益推進(jìn)，社會(huì)結(jié)構(gòu)急劇變革、單位制解體、老齡化社會(huì)、流動(dòng)人口增加，政治體制改革日益迫切。政府與社區(qū)要力求在提升基層治理績效、推動(dòng)社區(qū)自治、推進(jìn)社區(qū)建設(shè)方面建立期合作、寬松、協(xié)商的關(guān)系，形成合力，實(shí)現(xiàn)雙贏。

1.城市社區(qū)建設(shè)既是國家政策議程的核心議題，又是城市發(fā)展的基本政策框架。目前，社區(qū)建設(shè)已經(jīng)發(fā)展到第三階段，工作重點(diǎn)不斷轉(zhuǎn)移:第一階段(1986～1995年)是社區(qū)服務(wù)，第二階段(1996～1999年)是社區(qū)行政管理體制改革，第三階段(2000年至今)的重點(diǎn)是社區(qū)公共產(chǎn)品供給。社區(qū)建設(shè)是在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強(qiáng)化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化、體育、衛(wèi)生、環(huán)境等全面協(xié)調(diào)健康發(fā)展，提高社區(qū)成員生活質(zhì)量的過程。黨的十六屆六中全會(huì)提出：“推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，改革社區(qū)管理和服務(wù)體制，建設(shè)管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的現(xiàn)代新型社區(qū)。”社區(qū)是城市基層單位，是生活共同體。為應(yīng)對單位制解體所帶來的社會(huì)問題，中國城市社區(qū)建設(shè)一開始，就出現(xiàn)了“四個(gè)結(jié)合”的社會(huì)體制改革過程：社區(qū)建設(shè)與街道體制和社區(qū)體制改革相結(jié)合；社區(qū)建設(shè)與社區(qū)黨建相結(jié)合；社區(qū)建設(shè)與政府、社會(huì)雙重轉(zhuǎn)型相結(jié)合；社區(qū)建設(shè)與農(nóng)村人口流動(dòng)的管理服務(wù)體制改革相結(jié)合。為促進(jìn)民主合作型治理體制的構(gòu)建，應(yīng)該有效調(diào)動(dòng)治理體制中民主主體的積極性。社區(qū)權(quán)力主體呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢包括政府、社區(qū)組織、社區(qū)居民、非營利組織、社區(qū)成員單位等等。基層黨組織、居委會(huì)、居民都是治理主體。

2.在中國城市基層民主的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換的大背景下，需要推進(jìn)中國城市政治文明建設(shè)。民主是治理與參與的緊密結(jié)合，只有將有效性和合法性融為一爐的民主機(jī)制才有可能得到鞏固。[7]城市社區(qū)建設(shè)階段性的存在，決定了在社區(qū)建設(shè)發(fā)展的不同階段，不僅政府所要從事的事不會(huì)完全相同，就是從事同一件事情的方式也可能會(huì)因客觀條件的變化而有所不同，即在整個(gè)城市社區(qū)建設(shè)中政府的職能及輸出方式并不會(huì)始終如一。因此，針對社區(qū)建設(shè)的不同發(fā)展階段，正確界定并能動(dòng)態(tài)地處理政府與社區(qū)建設(shè)的關(guān)系，以公共事務(wù)管理社會(huì)化為目的，正確而適時(shí)地進(jìn)行階段性的職能配置，確定相應(yīng)的職能輸出方式、強(qiáng)度等，對城市社區(qū)建設(shè)和管理的成敗起著至關(guān)重要的作用。另外，把握城市社區(qū)建設(shè)的階段性及政府職能階段性配置的價(jià)值，要認(rèn)識(shí)到社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)長期的改革，不可能通過一次社會(huì)動(dòng)員或一場轟轟烈烈的群眾運(yùn)動(dòng)就能一勞永逸，必須在實(shí)踐中以公共管理社會(huì)化為取向，針對具體的情況扎扎實(shí)實(shí)地進(jìn)行長期的科學(xué)的社區(qū)建設(shè)工作。2005年以來，華中師范大學(xué)城市社區(qū)建設(shè)研究中心與武漢市江漢區(qū)政府合作，尋找社區(qū)工作站的新的制度設(shè)計(jì)。該中心人員認(rèn)為，只有深化社會(huì)專業(yè)分工，才能構(gòu)建政府、居委會(huì)、社區(qū)工作站之間的權(quán)力平衡關(guān)系。深化社會(huì)專業(yè)分工，就是要通過社區(qū)體制的深化改革，在社會(huì)管理中促進(jìn)政府行政管理與居民自治管理的分工，在公共服務(wù)中促進(jìn)政府“掌舵”與社會(huì)組織“劃槳”的分工。[8]城市社區(qū)民主建設(shè)的實(shí)質(zhì)是一個(gè)“雙重民主化”過程。所謂“雙重民主化”是指國家和市民社會(huì)相互依賴進(jìn)行的轉(zhuǎn)型，一方面，它涉及國家權(quán)力的改造；另一方面，它涉及市民社會(huì)的重新構(gòu)建。[9]通過提高基層民主選舉的透明度，明確干部和民眾的權(quán)利與義務(wù)，培養(yǎng)社區(qū)共同體成員之間相互理解、相互尊重、協(xié)商和共存共榮的精神，奠定基層治理所需的倫理素養(yǎng)，建立有效的民主監(jiān)督機(jī)制，有效維護(hù)社會(huì)公平和正義。民主主體的積極性調(diào)動(dòng)起來之后，基層黨組織可以從國家政策的角度引導(dǎo)社區(qū)居民以利益主體的身份同政府進(jìn)行對話、溝通和協(xié)商，拓展社區(qū)自治空間，共同促進(jìn)社區(qū)建設(shè)的良好運(yùn)作。要變堵為疏：重建調(diào)處疏導(dǎo)機(jī)制，[10]社區(qū)治理主體之間的多元互動(dòng)有利于實(shí)現(xiàn)社區(qū)的善治，改革社區(qū)治理體制，增強(qiáng)社區(qū)居委會(huì)的自治功能，調(diào)整社區(qū)居委會(huì)與政府、其他社區(qū)組織之間的關(guān)系，變領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的行政隸屬關(guān)系為指導(dǎo)與被指導(dǎo)的雙向互動(dòng)關(guān)系?；鶎狱h組織作為社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，要引導(dǎo)社區(qū)居委會(huì)民主自治功能的發(fā)揮，保障社區(qū)民主建設(shè)。

參 考 文 獻(xiàn)

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