新時期我國村規(guī)民約的完善

王杰，呂盼

（1.西南民族大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都610041；2.運城學(xué)院 政法系，山西 運城044000）

一、我國村規(guī)民約的演變、現(xiàn)代特征及現(xiàn)實作用

（一）我國村規(guī)民約的演變

村規(guī)民約在我國有著悠久的歷史。據(jù)考證，早在周代，鄉(xiāng)村中便有關(guān)于防御外侮、防洪、灌溉的民約。［1］在宋朝，范仲淹為羌人制定了鄉(xiāng)約，陜西藍(lán)田更有 《呂氏鄉(xiāng)約》，明代王守仁曾仿 《呂氏鄉(xiāng)約》制 《南贛鄉(xiāng)約》。［2］此后，明末清初講鄉(xiāng)約運動、清朝中期立約之風(fēng)、清末民初 “地方自治”運動與 “鄉(xiāng)村建設(shè)”運動，不斷推動村規(guī)民約發(fā)展。在古代少數(shù)民族地區(qū)，村規(guī)民約也有鄉(xiāng)規(guī)、族規(guī)、議款、款約、團(tuán)結(jié)公約等多種形式。

建國初，國家權(quán)力的空前滲透和絕對控制，使得傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約幾近絕跡。直到村民自治制度正式運行后，村規(guī)民約很快復(fù)蘇。1987年頒布的 《村民委員會組織法》（試行）正式確認(rèn)了村規(guī)民約在農(nóng)村自治中的法律地位，明確了村規(guī)民約是由村民會議制定，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府備案的由村民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的行為規(guī)范。

（二）我國村規(guī)民約的現(xiàn)代特征

1.以契約性和自治性為首要特征

現(xiàn)代村規(guī)民約以村民自治制度為合法性支撐，是農(nóng)村社會由 “身份社會”向 “契約社會”轉(zhuǎn)型的標(biāo)志。村民自治制度貫徹現(xiàn)代社會治理的自由、平等、民主和協(xié)商精神。村民在自治中，為協(xié)調(diào)利益而合意產(chǎn)生村規(guī)民約，是村落成員間基于共同價值觀的契約。以契約精神和自治原則制定的村規(guī)民約，有效的促使了鄉(xiāng)村秩序的安全穩(wěn)定和規(guī)范有序。

2.融鄉(xiāng)土性與現(xiàn)代性于一體

基于鄉(xiāng)村生活的延續(xù)性，傳統(tǒng)村規(guī)民約依然具有現(xiàn)實影響。根本表現(xiàn)是，村規(guī)民約仍然以土地依附為基礎(chǔ)。我國農(nóng)村依然以土地關(guān)系為核心，家庭承包經(jīng)營制度決定著多數(shù)農(nóng)民依然依附于土地，共同的生活模式?jīng)Q定了本質(zhì)相同的經(jīng)濟(jì)和政治利益，表達(dá)機(jī)制和規(guī)則確立當(dāng)然的反應(yīng)于村規(guī)民約的制定和遵守。

同時，市場經(jīng)濟(jì)、城市化、城鄉(xiāng)一體化等現(xiàn)代化元素也沖擊著傳統(tǒng)的村規(guī)民約。有學(xué)者研究認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度和村規(guī)民約的現(xiàn)實作用成反比。［3］但我們也不能忽視，在鄉(xiāng)村成員居住結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的情況下，現(xiàn)代化的元素更能促進(jìn)村規(guī)民約與時俱進(jìn)而具備現(xiàn)代性，促進(jìn)鄉(xiāng)土人民的價值觀念的不斷更新。

3.受國家法律和政策的影響增多

改革開放以來，國家法律觀念和制度不斷融入村規(guī)民約，使得遵法守紀(jì)、男女平等、人人平等、反封建迷信等觀念深入農(nóng)村 “草根”。有調(diào)查表明，甚至有關(guān)禁毒和計劃生育的問題都出現(xiàn)在了少數(shù)民族村寨的村規(guī)民約中。［4］

4.多以教育引導(dǎo)為主

多數(shù)村規(guī)民約采取 “幾準(zhǔn)”、“幾不準(zhǔn)”、“幾提倡”、 “幾反對”等通俗易懂、簡潔明了的形式，且多體現(xiàn)在教育引導(dǎo)村民的行為規(guī)范上。關(guān)于處死、開除村籍、洗寨、抄家等不符合現(xiàn)代國家法律的規(guī)定已經(jīng)幾乎不存在，在邊疆少數(shù)民族村寨也正在逐漸消失。［5］

5.體例、結(jié)構(gòu)和內(nèi)容更加規(guī)范合理

現(xiàn)代村規(guī)民約均以成文為主，且多按社會治安、家庭倫理等社會關(guān)系來排序，多采取章節(jié)式結(jié)構(gòu)，內(nèi)容更加廣泛且具體。

（三）我國村規(guī)民約的現(xiàn)實作用

1.村規(guī)民約是我國民間法的重要形式

民間法理論將村規(guī)民約劃分為四種形式：習(xí)慣法、家族（宗族）法及狹義的村規(guī)民約、官方在鄉(xiāng)民社會的非正式經(jīng)驗。［3］本文所討論的是狹義的村規(guī)民約，指在國家政權(quán)的幫助下，由鄉(xiāng)民“自覺地”建立的相互交往行為規(guī)則。它是官方借助民間力量管理鄉(xiāng)村社會的方式，是一種由政府所主導(dǎo)的、村民配合參與的 “草根”政治形式。民間規(guī)范作為源自民間的 “制度事實”，其最大特點就是人們對該規(guī)范的自覺遵循和信仰恪守。［6］現(xiàn)代社會中，村規(guī)民約的作用使得它的地位被凸現(xiàn)出來，成為應(yīng)用最為廣泛、數(shù)量龐大、作用最重要的民間規(guī)則。

2.村規(guī)民約是我國村民自治制度下的重要民主制度

村規(guī)民約作為介于法律、習(xí)慣、道德、宗法之間 “準(zhǔn)法規(guī)范”，［7］是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的行為準(zhǔn)則，是村民自治的表現(xiàn)，也是國家法律法規(guī)在基層的具體體現(xiàn)，更是一項重要的民主制度。村莊發(fā)展的推進(jìn)將主要依靠村民自治及村規(guī)民約來完成。

3.村規(guī)民約在我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)中起著重要作用

村規(guī)民約在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中的作用主要體現(xiàn)在：為解決農(nóng)村宅地山林糾紛、鄰里家族糾紛等矛盾提供了調(diào)解機(jī)制；進(jìn)一步擴(kuò)大了基層民主，保證了農(nóng)村基層 “草根”政治的民主決策；增強(qiáng)了村民的法律意識，加強(qiáng)了農(nóng)村法治進(jìn)程；對一些傳統(tǒng)美德、優(yōu)良習(xí)慣、公序良俗的維持提供了保護(hù)機(jī)制，彌補(bǔ)了國家法律難以在農(nóng)村基層深入的不足；可以加強(qiáng)農(nóng)村思想道德和文化建設(shè)；可以促進(jìn)人口、資源、環(huán)境的相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)環(huán)保，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

二、我國村規(guī)民約所存在的問題

（一）制定主體和程序不規(guī)范

根據(jù) 《村民委員會組織法》，村規(guī)民約可由村民委員會召集村民會議或者由村民代表會議制定和修改，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府備案。在實踐中，村規(guī)民約的制定主體非常不統(tǒng)一，在制定程序上違法現(xiàn)象較多，具體表現(xiàn)在：

1.由村民委員會或村黨支部制定和修改出臺，不經(jīng)村民會議討論、表決

究其原因，一方面是某些村委會成員想借此機(jī)會制定某些不公平條款，牟取私利；另一方面是某些村委會敷衍，認(rèn)為召開村民會議制定村規(guī)民約是勞民傷財?shù)氖拢鸩坏綄嵭А?/p>

2.根據(jù)縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指示制定或者直接由縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一頒布，從而存在整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至整個縣市村規(guī)民約雷同的現(xiàn)象

究其原因，一是認(rèn)為村民文化素質(zhì)低；二是為簡便易行，節(jié)約成本；三是依法行政意識不強(qiáng)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會工作上的指導(dǎo)關(guān)系理解為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這樣的村規(guī)民約成了一種不為群眾擁護(hù)的 “官約”。

3.由宗族、派系勢力控制制定

村規(guī)民約成了維護(hù)宗族利益、開展派系斗爭、排斥異己的工具。

4.不經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案即予執(zhí)行

這些做法，使得村規(guī)民約的民主性、合法性大打折扣，有的甚至喪失了村規(guī)民約應(yīng)有的作用。

（二）內(nèi)容上存在問題

我國村規(guī)民約在內(nèi)容上表現(xiàn)出不具特定性、不實用性、不合法性等問題。綜合學(xué)界的研究并結(jié)合現(xiàn)實情況及調(diào)研，①筆者分別參與了2006年西南民族大學(xué)組織的“成都市新農(nóng)村建設(shè)法律問題”項目調(diào)研、2009年西華師范大學(xué)組織的 “南充市農(nóng)村基層自治現(xiàn)狀”調(diào)研和2012年運城學(xué)院組織的 “法律服務(wù)進(jìn)農(nóng)村”實踐調(diào)研活動，發(fā)現(xiàn)了一些村規(guī)民約內(nèi)容上的問題。歸納如下：

Stacking算法既能集成各基分類器的訓(xùn)練結(jié)果，也能組合各種可能決定分類的相關(guān)信息，因此普遍認(rèn)為其性能優(yōu)于貝葉斯投票方法[41]。

1.對村規(guī)民約的涵義認(rèn)識不明確

《村民委員會組織法》把村民自治章程與村規(guī)民約并列起來，將村民自治章程與村規(guī)民約等同。事實上，它們的內(nèi)涵并不相同。一種觀點認(rèn)為村民自治章程包括村規(guī)民約，［8］另一種認(rèn)為村民自治章程僅是村規(guī)民約的一種表現(xiàn)形式。［9］筆者贊同后一種觀點。

根據(jù)民間法原理，村規(guī)民約是村民會議制定的村民自治規(guī)范的統(tǒng)稱，針對不同情況調(diào)整不同的社會關(guān)系，可以有不同的叫法，村民自治章程僅是村規(guī)民約的一種表現(xiàn)形式?！洞迕裎瘑T會組織法》把村民自治章程與村規(guī)民約并列起來，實際上縮小了村規(guī)民約的范圍。為了增強(qiáng)人們的村民自治意識，可以把村民自治章程作為首要或者重要的村規(guī)民約形式凸現(xiàn)出來，避免把實際存在的由村民民主制定的其他形式的村民自治規(guī)范排除在外。

2.內(nèi)容多生搬硬套國家法律或上級的規(guī)定

村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)是在法律或政策沒有規(guī)定或者規(guī)定過于原則和籠統(tǒng)的情況下，在符合國法精神的前提下，結(jié)合本地特點，因地制宜地進(jìn)行具體的操作性規(guī)定。而有的村規(guī)民約只是國家法律和上級文件的翻版，因而也失去了村規(guī)民約本來的立約宗旨和應(yīng)有的吸引力，這樣的村規(guī)民約沒有實際意義。

3.許多村規(guī)民約的內(nèi)容與國家法律、法規(guī)相抵觸

現(xiàn)實中的村規(guī)民約在內(nèi)容上與憲法、法律、法規(guī)等的規(guī)定相違背現(xiàn)象較為普遍。其中，侵犯村民人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、民主權(quán)利的條款較多，在婚姻家庭、遺產(chǎn)繼承、土地承包、治安秩序、財產(chǎn)保護(hù)等方面都有表現(xiàn)。近些年，因村規(guī)民約違法違規(guī)而侵犯村民合法權(quán)利的案件增多，最典型的是農(nóng)嫁女的案件。②據(jù)慈溪法院 “農(nóng)嫁女”涉法問題調(diào)研組反映：2000年以來，該院共有涉及 “農(nóng)嫁女”涉法問題案件15起。參見：《對 “農(nóng)嫁女”涉法問題現(xiàn)狀、成因及解決辦法的分析與思考》，中國法院網(wǎng)2005年9月1日。

村規(guī)民約的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是以通俗易懂、簡潔明了的告誡教育條文為主。然而，有的村規(guī)民約簡直就是一張罰款清單，罰款細(xì)目可以多達(dá)幾十項。村規(guī)民約并不是法律，不能設(shè)置處罰性條款。但可以在不違法的情況下設(shè)立責(zé)任性條款，即對違反村規(guī)民約的行為，可以規(guī)定行為人承擔(dān)適當(dāng)?shù)呢?zé)任。［10］

5.村規(guī)民約內(nèi)容中村民的權(quán)利和義務(wù)不一致

一些村規(guī)民約以規(guī)定村民的義務(wù)為宗旨，只規(guī)定村民應(yīng)該怎么樣、不應(yīng)該怎么樣、必須怎么樣等禁止性、義務(wù)性規(guī)范，而對授權(quán)性規(guī)范卻不加規(guī)定。村規(guī)民約成了村干部的 “管約”、“官約”。

（三）效力問題

村規(guī)民約的效力來自于 “合議”。［11］村規(guī)民約一旦由全體村民按照法定程序民主商議通過，即在本村產(chǎn)生效力。當(dāng)然，村規(guī)民約的合法性，也是村規(guī)民約生效的必要條件。對此，有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)建立一個村規(guī)民約認(rèn)證機(jī)構(gòu)，即由人民法院來確認(rèn)村規(guī)民約的效力。［12］理由是，村規(guī)民約帶有契約性，可以視為合同。

（四）執(zhí)行問題

1.執(zhí)行權(quán)的行使于法無據(jù)

實踐中，村規(guī)民約大多由村民委員會來執(zhí)行，也有的地方成立了村民委員會領(lǐng)導(dǎo)下的村規(guī)民約強(qiáng)制執(zhí)行小組，有的甚至要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)助執(zhí)行。許多村民委員會成員或者執(zhí)行小組成員素質(zhì)差，不能身體力行，不能公正無私，亂開罰單，導(dǎo)致村規(guī)民約的效力大打折扣。而有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚者利用執(zhí)行村規(guī)民約的機(jī)會來規(guī)避法律。

2.執(zhí)行方式存在問題

實踐中，村規(guī)民約大都強(qiáng)調(diào)強(qiáng)制執(zhí)行，而強(qiáng)制執(zhí)行于法無據(jù)。由于村規(guī)民約制定主體多元化，一定程度上導(dǎo)致了它帶有管制村民的性質(zhì)，特別是在執(zhí)行上往往帶有眾多的強(qiáng)制措施，甚至執(zhí)行違法。

3.執(zhí)行程序問題和爭議解決機(jī)制不確定

一種民間規(guī)范是否為民間法的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一就是一定社區(qū)內(nèi)的人們出現(xiàn)糾紛時，可以據(jù)此規(guī)范請求權(quán)利，排除義務(wù)，［13］即面對一定社區(qū)內(nèi)人民糾紛時具有可請求性。村規(guī)民約作為民間法的重要組成部分和重要表現(xiàn)形式，應(yīng)該具有這種可請求性，這依賴于規(guī)則的執(zhí)行程序和爭議解決機(jī)制的完善。

三、完善我國村規(guī)民約的幾點建議

（一）完善村規(guī)民約的制定程序

1.村民會議是制定村規(guī)民約的法定主體

必須嚴(yán)格按照 《村民委員會組織法》的規(guī)定，由村民會議作為主體來制定村規(guī)民約。村民會議由本村18周歲以上的村民組成。召開村民會議，應(yīng)當(dāng)有本村18周歲以上村民的過半數(shù)參加，或者有本村2/3以上農(nóng)戶的代表參加，所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會人員的過半數(shù)通過，方能生效。而且，村民代表要經(jīng)村民民主選舉，而不是村民委員會、村黨支部以及上級機(jī)關(guān)制定。

2.明確村規(guī)民約的制定程序

我國的 《村民委員會組織法》對村規(guī)民約的制定程序尚無具體規(guī)定，各地應(yīng)從制定 《實施細(xì)則》上予以完普。應(yīng)當(dāng)包括：起草、征求意見、村民代表討論、村民會議通過、備案等程序。

（二）完善村規(guī)民約的執(zhí)行程序

1.村民村規(guī)民約的執(zhí)行權(quán)問題

村規(guī)民約到底應(yīng)該由誰來執(zhí)行？對于真正發(fā)揮作用的村規(guī)民約，執(zhí)行權(quán)的歸屬可以有以下兩種方式：一是由村民委員會來執(zhí)行，并通過立法來予以明確規(guī)定，以做到有法可依。具體可以在各省的 《關(guān)于貫徹執(zhí)行村民委員會組織法實施細(xì)則》中明確規(guī)定。二是在制定村規(guī)民約的時候，由村民會議決定執(zhí)行權(quán)的歸屬，并在村規(guī)民約明確規(guī)定。具體可以由村民委員會來執(zhí)行，也可以成立專門的執(zhí)行小組來執(zhí)行，但都必須經(jīng)過村民會議的民主決定。

2.村民村規(guī)民約的執(zhí)行程序

可以按照下述程序進(jìn)行：調(diào)查事實、詢問當(dāng)事人、考查民意、集體合議作出決定、告知當(dāng)事人、執(zhí)行決定。必要時，訴請法院依法裁判。

（三）完善審查監(jiān)督機(jī)制

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和人大對村規(guī)民約的審查監(jiān)督

依據(jù) 《村民委員會組織法》，對制定村規(guī)民約工作給予指導(dǎo)是法律賦予鄉(xiāng)級人民政府的職責(zé)。根據(jù)職能分工，審查應(yīng)主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法辦（所）具體負(fù)責(zé)。一是做好事前監(jiān)督。即對村規(guī)民約制定過程的監(jiān)督。要保證村規(guī)民約制定主體的合法性。要對村規(guī)民約草案的內(nèi)容加以審查。二是做好事后審查。即對村規(guī)民約的審查備案。對于不是村民會議通過的不予備案，并且宣布其無效。對于有不合法內(nèi)容的應(yīng)及時反饋，由村民會議討論、糾正、完善。三是做好執(zhí)行監(jiān)督。即對村規(guī)民約執(zhí)行過程的監(jiān)督。要防止村規(guī)民約執(zhí)行中的粗暴行為、謀私行為、不公正行為以及違法行為。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級人民代表大會機(jī)構(gòu)，應(yīng)充分發(fā)揮其監(jiān)督職能。一是監(jiān)督本級政府依照 《村民委員會組織法》指導(dǎo)村委會制定、修改村規(guī)民約。二是監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好村規(guī)民約的備案工作。三是積極引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表關(guān)注村規(guī)民約制定工作，組織代表對本區(qū)域貫徹村委會組織法工作情況進(jìn)行檢查。

2.縣市人民政府法制辦及人大法律工作委員會的審查監(jiān)督

針對有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)違法代替村民會議制定村規(guī)民約等情況，縣市人民政府法制辦或人大法律工作委員會履行監(jiān)督責(zé)任。

3.法院的司法監(jiān)督

當(dāng)村規(guī)民約在執(zhí)行的時候出現(xiàn)爭議無法解決時，應(yīng)當(dāng)由法院來裁決。法院在審理因村規(guī)民約引起的民事糾紛案件中，要堅持僅審查其合法性的原則，主要審查其程序是否合法，是否與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，是否侵犯公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利。

（四）加強(qiáng)普法教育

應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作干部、村民及村民委員會成員的普法教育。通過普法教育讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作干部、村民及村民委員會成員都能夠做到知法、守法。這是保證村規(guī)民約制定程序和內(nèi)容合法以及有效防止村規(guī)民約執(zhí)行中違法行為的先決條件。

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