寧夏紅寺堡生態(tài)移民社區(qū)建設(shè)問題研究

高靜，王文棣

（甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院，甘肅 蘭州730070）

一、農(nóng)村社區(qū)及社區(qū)建設(shè)的涵義

農(nóng)村社區(qū)是相對于傳統(tǒng)行政村和現(xiàn)代城市社區(qū)而言的，是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的農(nóng)村居民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式基礎(chǔ)上所組成的社會生活共同體。農(nóng)村社區(qū)是一個比自然村落、社隊村組體制更具有彈性的制度平臺。它圍繞如何形成新型社會生活共同體而構(gòu)建，注重通過整合資源、完善服務(wù)來提升人們的生活質(zhì)量和凝聚力、認同感。［1］黨的十六屆四中全會明確提出了構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略任務(wù)，從而使社會建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)四位一體納入中國特色社會主義建設(shè)的總體進程。黨的十七屆三中全會又進一步明確提出： “加強農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，保持農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定?！痹邳h中央、國務(wù)院發(fā)出社區(qū)建設(shè)的號召之后，各地區(qū)各部門紛紛行動起來，將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)擺在突出位置。

社區(qū)建設(shè)指的是強化社區(qū)要素、發(fā)展社區(qū)組織、增強社區(qū)活力、提高社區(qū)居民生活水平的活動。社區(qū)建設(shè)與社區(qū)規(guī)劃、社區(qū)內(nèi)外資源的發(fā)掘、社區(qū)力量的凝聚等相聯(lián)系，是社區(qū)工作和社區(qū)發(fā)展領(lǐng)域的重要內(nèi)容。［2］從以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村角度講，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)與城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，農(nóng)村生產(chǎn)、生活、保障等社會化程度的不斷提高，社區(qū)建設(shè)與社區(qū)發(fā)展也成為現(xiàn)代化農(nóng)村的重要內(nèi)容。［3］

二、寧夏紅寺堡生態(tài)移民社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀及問題

2001年，為加快貧困地區(qū)脫貧致富的進程，從根本上解決生存條件惡劣地區(qū)群眾的生存問題和脫貧致富問題，中央提出，在西部地區(qū)將部分生活在自然條件嚴(yán)酷、資源貧乏、生態(tài)環(huán)境惡化地區(qū)的貧困人口，實行扶貧搬遷易地安置，使扶貧開發(fā)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)有效結(jié)合起來。國家易地扶貧搬遷工程在寧夏稱為 “生態(tài)移民工程”。［4］

紅寺堡位居寧夏中部，是國家大型水利樞紐工程——寧夏扶貧揚黃灌溉工程的主戰(zhàn)場，是全國最大的生態(tài)扶貧移民集中區(qū)。［5］1998年開發(fā)建設(shè)，2009年9月經(jīng)國務(wù)院批復(fù)設(shè)立吳忠市紅寺堡區(qū)，行政區(qū)域面積2767平方公里，轄2鎮(zhèn)2鄉(xiāng)，共40個行政村。歷經(jīng)十余年艱苦創(chuàng)業(yè)，累計開發(fā)整理水澆地近4萬公頃，異地搬遷安置寧南山區(qū)8縣移民20萬人，其中回族人口占總?cè)丝诘?1%。［6］

寧夏紅寺堡開發(fā)區(qū)經(jīng)過二十余年的發(fā)展，在社區(qū)組織、社區(qū)服務(wù)以及社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面已經(jīng)取得了可喜的成效，然而生態(tài)移民是一項綜合性的社會工程，生態(tài)移民摻雜了許多政治因素和社會因素，新移民特別是民族地區(qū)移民，由于語言環(huán)境、生活方式、人際關(guān)系等方面的突然變化，會遇到人口發(fā)展、社會生活、文化融合等意想不到的麻煩和困難。因此，隨著移民開發(fā)建設(shè)工作的不斷推進，許多影響寧夏紅寺堡開發(fā)區(qū)生態(tài)移民社區(qū)建設(shè)的深層次問題逐漸顯現(xiàn)出來。具體表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）移民社區(qū)規(guī)模設(shè)置不合理

在調(diào)查走訪中發(fā)現(xiàn)，紅寺堡開發(fā)區(qū)目前所設(shè)置的鄉(xiāng)村社區(qū)有些地方不盡完善，存在著過于理想化和簡單化的情況，因為社區(qū)的規(guī)模與范圍是設(shè)置一個社區(qū)要解決的首要問題，目前這些社區(qū)大都是移民初期設(shè)置的，隨著近幾年移民規(guī)模與人數(shù)的不斷變化，之前設(shè)置的社區(qū)并沒有按照現(xiàn)有的社區(qū)規(guī)模來做出適時的調(diào)整。例如南川鄉(xiāng)的中川村安置搬遷移民448戶，1758人；康莊村安置搬遷移民1295戶，5911人，這種情況不僅在南川鄉(xiāng)的各村存在，同樣在大河鄉(xiāng)以及人口較多的紅寺堡鎮(zhèn)、太陽山鎮(zhèn)也普遍存在。這種不合理的設(shè)置并沒有充分考慮到當(dāng)?shù)氐馁Y源配置、是否方便群眾以及社區(qū)公共服務(wù)的效率和水平，因此也并沒有使得移民社區(qū)的行政服務(wù)達到最優(yōu)化。另外當(dāng)前部分社區(qū)在建設(shè)中沒有切實結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)生活實際和聚落分布、農(nóng)田管理等實際狀況，規(guī)劃社區(qū)建設(shè)的范圍不夠合理，并未按照地域相近、規(guī)模適度以及有利于中心村發(fā)展等相應(yīng)的服務(wù)原則來劃定社區(qū)的地域范圍。當(dāng)然社區(qū)規(guī)模的設(shè)置要考慮到多方面的因素，是否能更好的方便群眾，是否符合當(dāng)?shù)氐呢斦顩r，還要考慮到社區(qū)的空間地理位置布局，從而提高社區(qū)的公共服務(wù)水平與效率。只有對移民區(qū)的資源進行合理的配置，才可以達到行政服務(wù)的最優(yōu)化效果。

（二）移民社區(qū)組織建設(shè)滯后

眾所周知，社區(qū)組織是社區(qū)建設(shè)的核心，也是社區(qū)居民廣泛參與社區(qū)活動、村民自治和管理服務(wù)的有效途徑。目前，紅寺堡開發(fā)區(qū)的農(nóng)村社區(qū)組織仍然比較混亂，職責(zé)分工也不夠明確，社區(qū)的整體功能也沒有得到有效的發(fā)揮。這主要表現(xiàn)在以下幾方面：第一，社區(qū)黨組織不夠完善，很多機構(gòu)都是重復(fù)設(shè)置，從而造成了資源的浪費和機構(gòu)的冗員冗費，有些甚至在一個村黨組織有好幾路人馬，給社區(qū)的建設(shè)帶來財力、物力和人力上的浪費；第二，部分村委會形同虛設(shè)，村民委員會肩負著村民治理的功能，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過程中，村民委員會并沒有在相應(yīng)的治理工作上起到應(yīng)起的作用；第三、缺乏民間組織的建設(shè)，民間組織在農(nóng)村社區(qū)精神文明建設(shè)過程中的作用不容小覷，是農(nóng)民組織精神文化活動不可或缺的需要，移民社區(qū)建設(shè)要通過民間組織的建設(shè)發(fā)揚農(nóng)村的精神文明和道德風(fēng)尚。

（三）移民社區(qū)的服務(wù)設(shè)施不配套

服務(wù)設(shè)施就是指社區(qū)的公共資源。作為公共資源的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是新農(nóng)村建設(shè)必需的物質(zhì)條件和社會條件。移民區(qū)形成初步規(guī)模之后，與之相配套的基礎(chǔ)設(shè)施卻比較薄弱。例如，農(nóng)田生產(chǎn)最緊缺的水利灌溉設(shè)施不夠完善，除了部分移民自發(fā)修建的小水渠之外，水庫、大壩、主要的灌渠大多數(shù)只是只用不修，有些移民初期修建的水利灌溉設(shè)施也出現(xiàn)了老化的趨勢，在移民生產(chǎn)過程中，對于農(nóng)民的專業(yè)性指導(dǎo)也不夠；村內(nèi)的道路、排水設(shè)施規(guī)格也不再適用于現(xiàn)代生活的需要。此外，通訊、能源、環(huán)保、科教文衛(wèi)以及社會保障與福利的基礎(chǔ)設(shè)施也是配套不齊全，有些社區(qū)雖然設(shè)立了圖書閱覽室和購買了相應(yīng)的健身器材，但大多數(shù)時候只是流于形式，利用效率較低，造成了資源的浪費，并且移民區(qū)的師資力量也比較薄弱，教學(xué)條件不高，同時，社區(qū)的醫(yī)療救助法律救助等救助制度仍然不夠完善。這些不僅關(guān)系到移民的生產(chǎn)需要，也關(guān)系到移民的生活需要。

（四）移民社區(qū)建設(shè)資金不足

目前，移民社區(qū)建設(shè)的資金來源主要是依靠政府撥款，資金來源相對比較單一。然而當(dāng)前政府撥款在一定程度上相對有限，這不僅增加了政府的負擔(dān)，而且政府經(jīng)費投入的持續(xù)性問題也日益突出。再加之其他各方面因素的制約，社區(qū)建設(shè)自身籌款能力也非常有限。移民的社區(qū)建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)管理費用等，這都需要投入大量的資金。目前寧夏移民社區(qū)的集體經(jīng)濟實力還比較薄弱，面對這樣的現(xiàn)實，如不能找到切實可行的解決策略，社區(qū)建設(shè)的各項工作將不能很好的推行，社區(qū)建設(shè)也只能是一種空談，這也就影響了移民對于建設(shè)社區(qū)的信心，也難以發(fā)揮社區(qū)建設(shè)的整體功能。

（五）農(nóng)村勞動力相對不足，社區(qū)建設(shè)人才匱乏

在紅寺堡開發(fā)區(qū)，無論是從數(shù)量上還是質(zhì)量上，青壯年勞動力都相對短缺，這是由于處于經(jīng)濟欠發(fā)達或者各種資源比較缺乏的部分社區(qū)，在土地上獲得的收入來源比較有限，一部分青壯年移民大量向外轉(zhuǎn)移外出務(wù)工經(jīng)商，留守在農(nóng)村的只有婦女、老人、兒童，變成了 “空心村”、“空殼村”，而剩下的這部分人對于社區(qū)建設(shè)的熱情與積極性都不高。

另外紅寺堡開發(fā)區(qū)的移民社區(qū)建設(shè)基本上處于試點階段，大多數(shù)社區(qū)干部的知識文化、年齡結(jié)構(gòu)都不盡合理，政治素質(zhì)也不高，業(yè)務(wù)能力也是很有限。前來社區(qū)進行服務(wù)的志愿者渠道也比較狹窄，參與程度更是不高。相當(dāng)一部分社區(qū)根本就不具有高素質(zhì)的管理人才和技術(shù)人才，這部分人才的缺乏更是制約了社區(qū)的發(fā)展。

三、加快寧夏生態(tài)移民社區(qū)建設(shè)對策

社區(qū)建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，按照社區(qū)建設(shè)的穩(wěn)定、服務(wù)、發(fā)展的宗旨，要考慮到多方面的因素，社區(qū)建設(shè)不僅要推動經(jīng)濟的發(fā)展，還要同時抓好物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)，把文化發(fā)展繁榮貫穿于經(jīng)濟建設(shè)。目前，寧夏生態(tài)移民區(qū)的社區(qū)建設(shè)尚處在起步階段，為此要充分發(fā)揮農(nóng)村自身的優(yōu)勢，還要借鑒相應(yīng)地區(qū)的經(jīng)驗，探索出一條適合本地實際情況的社區(qū)建設(shè)道路，用創(chuàng)新的思路推動寧夏生態(tài)移民區(qū)的社區(qū)建設(shè)。針對寧夏生態(tài)移民社區(qū)建設(shè)中存在的問題，為加快推進移民社區(qū)的建設(shè)步伐，提出以下對策建議：

（一）要對社區(qū)規(guī)模進行全面合理的規(guī)劃

目前，紅寺堡的生態(tài)移民工程已接近尾聲，相關(guān)部門應(yīng)在掌握現(xiàn)有資料的基礎(chǔ)上，充分考慮村落分布和人口特點等因素，可以根據(jù)社區(qū)現(xiàn)有人口規(guī)模來重新規(guī)劃移民社區(qū)。在需要接收新的遷入移民的過程中，還要考慮到當(dāng)?shù)氐馁Y源與環(huán)境的承載能力。對于目前一些經(jīng)濟較為發(fā)達、交通便利而規(guī)模相對較小的社區(qū)可以考慮適當(dāng)擴大社區(qū)規(guī)模；而對于那些經(jīng)濟欠發(fā)達，地廣人稀的社區(qū)，可以考慮遷村并點，即由原來比較分散的自然村合并為相對集中、規(guī)模較大的中心村，讓農(nóng)民住宅向中心村和集鎮(zhèn)集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中。此外，還可以在原來的村鎮(zhèn)中進行重新規(guī)劃，減少社區(qū)占地面積。然而，我們在界定移民社區(qū)規(guī)模時，不可能有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該根據(jù)各地的具體情況，靈活的確定當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的規(guī)模，從而形成一個多元化的社區(qū)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。［7］

（二）完善社區(qū)組織建設(shè)

要建立起以移民社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)為核心、村民自治為基礎(chǔ)、社區(qū)管理服務(wù)組織為載體、農(nóng)村居民廣泛參與、各類社區(qū)組織互動合作的農(nóng)村社區(qū)民主治理機制。［8］理順移民社區(qū)內(nèi)各組織相互之間的關(guān)系，明確職責(zé)分工，配合協(xié)調(diào)，發(fā)揮社區(qū)的整體功能，不斷推進社區(qū)群眾自治制度化。

移民社區(qū)黨組織是移民社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，要不斷提高社區(qū)黨組織的生活質(zhì)量以及支書的素質(zhì)，加強對黨支部書記的培訓(xùn)與理論教育，進而提高他們的綜合素質(zhì)；還需要加強社區(qū)黨組織的制度建設(shè)。而社區(qū)自治組織建設(shè)是我國轉(zhuǎn)型時期社區(qū)建設(shè)的一個重要組成部分，是實現(xiàn)基層民主的有效途徑，［9］村名委員會是村民自治組織，移民社區(qū)建設(shè)過程中，不應(yīng)該忽視社區(qū)黨組織與其他社區(qū)自治組織之間的關(guān)系，應(yīng)該構(gòu)建起以社區(qū)村委會為核心的社區(qū)自治組織網(wǎng)絡(luò)，只有這樣，才可以有效的整合社區(qū)內(nèi)的各種資源，建設(shè)多樣化的社區(qū)自治組織體系。加強村民委員會的社區(qū)治理能力，這就需要將村委會的各項自治工作與社區(qū)治理工作緊密結(jié)合起來。此外，農(nóng)村民間組織是指除正式組織外的其他村內(nèi)組織，它從根本上改變著中國農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)和治理狀況，從總體上推進了農(nóng)村的民主和善治，［10］為此也應(yīng)該加強對移民社區(qū)民間組織的有效管理與正確引導(dǎo)，不斷建立健全民間組織法律法規(guī)體系，規(guī)范其行為，還需要不斷籌集資金，吸引人才，建立起民間組織持續(xù)發(fā)展的內(nèi)部自律機制和外部競爭機制。

（三）加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

努力建設(shè)完善的生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施，重點推進社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)，社區(qū)服務(wù)中心應(yīng)具備辦公、管理、服務(wù)、活動等多種功能，可借助現(xiàn)有的公共場所，進行必要的改建、擴建或新建，避免不必要的資源閑置和浪費。要保證移民有潔凈的飲用水，有穩(wěn)定的電源，排水排污系統(tǒng)暢通；道路建設(shè)方面，村內(nèi)道路需與村外主干道保持連通，以便保證移民出行方便。同時也應(yīng)該考慮到紅寺堡開發(fā)區(qū)的自然環(huán)境狀況，搞好社區(qū)內(nèi)的綠化建設(shè)，美化社區(qū)環(huán)境；加強社區(qū)公共衛(wèi)生建設(shè)，將社區(qū)內(nèi)的垃圾集中堆放，統(tǒng)一外運處理，安排專人負責(zé)打掃社區(qū)內(nèi)的公共衛(wèi)生；還可以嘗試在移民社區(qū)相對集中的地點設(shè)置集貿(mào)場所，定期開放，吸引附近居民前來，這樣有利于各民族移民之間的交流融合，互通有無，方便移民社區(qū)居民的生活。

（四）多方動員，創(chuàng)新資金籌集渠道

近幾年，政府對 “三農(nóng)”的投入力度不斷加大，尤其是對于新農(nóng)村建設(shè)和生態(tài)移民扶持發(fā)展的資金量相當(dāng)大，有力地促進了移民區(qū)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收，對于這部分資金，應(yīng)該根據(jù)實際需要，按具體項目統(tǒng)籌使用資金，以提高財政資金的使用效率。但是，政府的投資畢竟有限，這就需要整合資源，通過多種渠道獲得社區(qū)建設(shè)的資金；同時還應(yīng)該加大移民區(qū)社區(qū)建設(shè)招商引資的力度，廣泛吸引社會資本，走政府融資和市場融資相結(jié)合的道路。建立并完善 “以政府投入為引導(dǎo)，企業(yè)投入為主體，銀行貸款為支持，廣泛吸引社會投資”的多元化投融資機制。另外，可以建立相關(guān)激勵機制，鼓勵更多的社會力量參與到社區(qū)建設(shè)中來，在市場機制的作用下，激勵廠礦、企業(yè)、機關(guān)、事業(yè)單位、學(xué)校、醫(yī)院等社會力量廣泛參與移民社區(qū)建設(shè)。在微觀層面，還可以采取以下方法，設(shè)立移民社區(qū)建設(shè)專項資金，政府每年從新增財政收入中按照一定比例撥出移民社區(qū)建設(shè)的專項資金；另外，還應(yīng)該采取一定手段大力發(fā)展移民社區(qū)經(jīng)濟，著力發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)、旅游以及民族特色餐飲等。

（五）加強培訓(xùn)，培育新型社區(qū)建設(shè)人才

重點培養(yǎng)和引進高素質(zhì)的人才，著力解決人才短缺問題。由于歷史的原因，大多數(shù)移民受教育的年限比較短，文化程度相對低，而近年來大批接受過高等文化教育、受到過技能培訓(xùn)的青壯年農(nóng)民又從農(nóng)村流向城市。因此，隨著移民社區(qū)建設(shè)的不斷深入，發(fā)展壯大社區(qū)工作者隊伍這一需要就顯得十分迫切。首先，應(yīng)該加強農(nóng)村基礎(chǔ)教育，從而提高農(nóng)村后備勞動力的文化素質(zhì)；其次，把農(nóng)業(yè)成人教育和農(nóng)業(yè)職業(yè)教育密切結(jié)合，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，針對企業(yè)的崗位需求，紅寺堡區(qū)勞動保障局應(yīng)積極聯(lián)系職業(yè)學(xué)校，為他們牽線搭橋，將培訓(xùn)合格的工人輸送到相應(yīng)的崗位上就業(yè)。另外還需培養(yǎng)農(nóng)村技術(shù)能手，進而增加他們的收入；第三，完善社區(qū)志愿者隊伍建設(shè)，加強對現(xiàn)有社區(qū)志愿者的培訓(xùn)。由社區(qū)自身組織力量，對從事社區(qū)服務(wù)的志愿者進行培訓(xùn)，另外，還要吸引更多的志愿者，通過廣泛宣傳，使得社區(qū)建設(shè)的宗旨與內(nèi)容深入人心，更需要通過骨干示范帶動以及共產(chǎn)黨員和其他先進分子的模范行為，帶動其他社區(qū)群眾。［11］

寧夏生態(tài)移民工程扎實而富有成效地將移民扶貧與生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，極大地改善了移民群眾的生產(chǎn)、生活條件，拓寬了移民的脫貧致富空間，較好地實現(xiàn)了 “移得出、穩(wěn)得住、能致富”的戰(zhàn)略目標(biāo)。然而，移民在異地搬遷后，雖然實現(xiàn)了 “生存移民”的初級目標(biāo)，但由于觀念、習(xí)俗等因素的制約，在經(jīng)濟與社會重構(gòu)過程中，移民貧困發(fā)生率非常高。因此，在寧夏生態(tài)移民規(guī)劃與實施過程中，應(yīng)該充分重視移民在遷入地發(fā)展過程中所表現(xiàn)出的特殊致貧因素，采取誘導(dǎo)式政策，尋找轉(zhuǎn)變移民觀念的切入點，加快移民經(jīng)濟與文化的調(diào)適進程，拓展致富途徑，實現(xiàn)移民社會與經(jīng)濟快速、平穩(wěn)的發(fā)展。［12］

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