關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)“一戶一宅”的反思

張德龍

（山東大學 法學院，山東 濟南250100）

“一戶一宅”法律制度作為農(nóng)村宅基地使用權(quán)的分配原則是農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)的法律依據(jù)，也是農(nóng)民居有其所的基本保障。然而 “一戶一宅”法律制度更多是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，在計劃經(jīng)濟時代，在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平不高的條件下，其可以滿足農(nóng)民的居住需求。但是隨著市場經(jīng)濟的確立、完善、不斷發(fā)展，農(nóng)村生活水平的提高，“一戶一宅”法律制度已經(jīng)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟的步伐，不能滿足農(nóng)民的居住需求，甚至成為提高農(nóng)民生活水平，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的枷鎖。筆者認為，“一戶一宅”法律制度雖然曾經(jīng)對農(nóng)村的穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)的發(fā)展以及保障農(nóng)民基本生活水平發(fā)揮過重要作用，但其已不適應(yīng)我國現(xiàn)在的經(jīng)濟狀況和農(nóng)村的實際，有必要對其進行改革。筆者將在文中提出自己的改革建議。

一、“一戶一宅”制度存在的問題

“農(nóng)村宅基地使用權(quán)，是指以建造住宅及附屬設(shè)施為目的，對集體所有的土地進行占有和使用的權(quán)利。宅基地使用權(quán)是我國特有的一種用益物權(quán)形式，專為解決農(nóng)民的居住問題而設(shè)。”［1］

（一）“一戶一宅”法律制度內(nèi)自相矛盾

根據(jù) 《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第一款規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。按照此規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處不超過規(guī)定面積的宅基地，這是 “一戶一宅”制度所追求的理想化法律狀態(tài)，我們將其稱之為A狀態(tài)。同時該條的第四款規(guī)定：農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。根據(jù)這一條我們可以認為法律是允許宅基地使用權(quán)的出賣和出租的，只是出賣和出租后再申請宅基地使用權(quán)的不予批準。那么讓我們分析一下該款所導致的法律狀態(tài)：假設(shè)村民甲將一處宅基地出賣給村民乙，村民乙已有一處宅基地，則物權(quán)行為成立后，村民乙擁有兩處宅基地。我們將這種法律狀態(tài)稱之為B狀態(tài)，顯然B狀態(tài)與A狀態(tài)相矛盾；假設(shè)村民甲將一處宅基地出賣給村民乙，村民乙此前沒有任何宅基地，則物權(quán)行為成立后，村民乙擁有一處宅基地。我們將這種法律狀態(tài)稱之為C狀態(tài)，表面上C狀態(tài)與A狀態(tài)相一致。但是在C狀態(tài)下村民乙完全有權(quán)利向村集體經(jīng)濟組織無償申請一處宅基地，而沒有必要向村民甲購買宅基地，也就是說C狀態(tài)的成立條件為：村民乙向村集體無償申請一處宅基地的合法權(quán)利無法實現(xiàn)。我們將此狀態(tài)稱之為D狀態(tài)，顯然D狀態(tài)并不是 “一戶一宅”制度所期望的，D狀態(tài)與A狀態(tài)相矛盾。而C狀態(tài)的成立前提為D狀態(tài)，這可推導出C狀態(tài)實質(zhì)上是與A狀態(tài)相矛盾的。綜上可得出結(jié)論：該條第四款所導致的法律狀態(tài)與該條第一款所追求的理想法律狀態(tài)相矛盾，也就是說第一款與第四款相矛盾。

同時 《中華人民共和國繼承法》第三條規(guī)定：遺產(chǎn)是公民死亡時遺留的個人合法財產(chǎn)，包括：公民的房屋、儲蓄和生活用品。這表明法律允許農(nóng)村房屋的繼承，那么按照 “宅地不分、地隨房走”的原則，村民完全可以合法獲取另外一處農(nóng)村宅基地，從而擁有一處以上的宅基地，這與 “一戶一宅”法律制度相矛盾。而且社會現(xiàn)實中也存在著大量 “一戶多宅”的現(xiàn)象。

綜上，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”的法律規(guī)定，不僅與其它有關(guān)法律規(guī)定之間存在沖突，也與現(xiàn)實相悖。

（二）“一戶一宅”法律制度限制了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，經(jīng)濟效益低下

我國法律禁止城鎮(zhèn)居民擁有宅基地使用權(quán)，因此宅基地無法進行外部流轉(zhuǎn)，同時根據(jù)上文的分析，在 “一戶一宅”制度下宅基地使用權(quán)在村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部基本上是不可能流轉(zhuǎn)的。但是近年來，隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展以及一些經(jīng)濟發(fā)達城市戶籍制度的改革，一些富裕起來的農(nóng)民大量進城購房，獲得城市戶籍，成為城市居民。然而他們留在農(nóng)村的宅基地，盡管已經(jīng)閑置不用，但由于流轉(zhuǎn)受到 “一戶一宅”制度及行政法規(guī)的限制，難以實現(xiàn)，因此只能閑置，從而導致“空心村”現(xiàn)象的大量出現(xiàn)，這樣不僅使農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益無法實現(xiàn)，而且造成了宅基地資源的嚴重浪費。

（三）“一戶一宅”法律制度在一定程度侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益，限制了農(nóng)民生活水平的提高

“一戶一宅”制度在一定程度上損害了農(nóng)民改善居住條件的應(yīng)有權(quán)利，特別是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，富裕起來的農(nóng)民改善居住條件的愿望十分強烈，但 “一戶一宅”制度卻使得農(nóng)民難以獲得更多的住宅用地，以至于改善居住條件的愿望難以實現(xiàn)，成為農(nóng)民提高生活水平的一個不可逾越的障礙。同時 “一戶一宅”制度嚴格限制了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，使得宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性不能顯現(xiàn)，使得市場機制高效配置宅基地資源的基礎(chǔ)性作用難以發(fā)揮，最終導致農(nóng)民的財產(chǎn)性收入權(quán)利得不到保障。

這樣 “一戶一宅”法律制度的功能由保障農(nóng)民的基本居住權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橄拗妻r(nóng)民居住條件的改善，這顯然是違背立法本意的。通過標榜保障農(nóng)民生存權(quán)而限制農(nóng)民處分自己財產(chǎn)權(quán)的方式顯然是無法被人所認可的，正如郭明瑞教授所言：“財產(chǎn)權(quán)也是基本人權(quán)，財產(chǎn)權(quán)是實現(xiàn)和保障生存權(quán)的條件，以保障生存權(quán)而限制財產(chǎn)權(quán)本身是個偽命題?！保?］

二、重構(gòu)農(nóng)村宅基地使用權(quán)原始取得制度：“一戶一宅”制度的重新解讀

筆者認為應(yīng)當對 “一戶一宅”法律制度進行修改，《土地管理法》第六十二條第一款應(yīng)修改為：農(nóng)村村民一戶只能無償申請一處宅基地，無償申請宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定。農(nóng)戶申請超過規(guī)定面積的宅基地，其超出部分應(yīng)向村集體經(jīng)濟組織繳納宅基地使用費。農(nóng)戶申請的超過規(guī)定面積的宅基地的使用期限參照城市建設(shè)用地使用權(quán)的期限，期滿后村集體經(jīng)濟組織可以收回該宅基地使用權(quán)。這樣農(nóng)村宅基地使用權(quán)的原始取得制度可以分為無償取得制度和有償取得制度。

（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)的無償取得制度

在無償取得制度下，農(nóng)戶申請宅基地仍需遵守 “依法申請”、“一戶一宅”、“限定面積”的原則?！耙婪ㄉ暾垺笔侵皋r(nóng)村宅基地使用權(quán)主要采用 “申請——批準”的方式分配。村民要獲得宅基地的使用權(quán)，必須履行完備的申請手續(xù)，經(jīng)有關(guān)部門批準后才能取得，仍然適用 《土地管理法》第62條第3款規(guī)定的獲取宅基地使用權(quán)的合法程序?！耙粦粢徽薄ⅰ跋薅娣e”是指農(nóng)村村民一戶只能申請面積不超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定標準的一處宅基地。在無償取得制度下農(nóng)村宅基地使用制度仍然適用 “無償使用”和 “無限期使用”原則?！盁o償使用”是指農(nóng)民無需支付任何代價即可取得宅基地使用權(quán)，“無限期使用”是指農(nóng)村宅基地使用權(quán)的使用期限沒有限制，理論上是長期占有，終生使用。

“一戶一宅”、“限定面積”體現(xiàn)了原有 “一戶一宅”制度集約利用土地資源、保護耕地的制度設(shè)計目的?！盁o償使用”、“無期限使用”則體現(xiàn)了原有 “一戶一宅”制度保護農(nóng)民這一弱勢群體基本居住權(quán)的總體意圖。無償取得制度保留了原有 “一戶一宅”制度的優(yōu)點，確保了集約利用土地和保障農(nóng)民基本居住權(quán)兩大功能的實現(xiàn)。

（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)的有償取得制度

在有償取得制度下，農(nóng)戶申請規(guī)定面積之外的宅基地應(yīng)當遵守 “主體特定”、“依法申請”原則。“主體特定”是指向村集體經(jīng)濟組織申請規(guī)定面積之外的農(nóng)村宅基地的主體僅限于本集體經(jīng)濟組織的成員。農(nóng)村宅基地具有身份性而且由于宅基地屬農(nóng)民集體所有，又具有福利性和社會保障功能，農(nóng)村村民申請規(guī)定面積之外的宅基地只可向本集體經(jīng)濟組織提出，非本村集體經(jīng)濟組織成員包括城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民不得向村集體經(jīng)濟組織申請有償取得宅基地使用權(quán)?！爸黧w特定”原則主要是為了防止村集體經(jīng)濟組織追逐經(jīng)濟利益將宅基地使用權(quán)賣給城鎮(zhèn)居民而無視本集體經(jīng)濟組織成員的需求，確保宅基地優(yōu)先滿足村民需求?！耙婪ㄉ暾垺笔侵敢?guī)定面積之外的農(nóng)村宅基地使用權(quán)主要采用 “申請——批準”的方式分配。村民要獲得規(guī)定面積之外的宅基地的使用權(quán)，必須履行完備的申請手續(xù)，經(jīng)有關(guān)部門批準后才能取得，可以參考適用 《土地管理法》第62條第3款規(guī)定的獲取宅基地使用權(quán)的合法程序。在有償取得制度下規(guī)定面積之外的農(nóng)村宅基地的使用制度適用 “有償使用”、“限期使用”原則?！坝袃斒褂谩笔侵皋r(nóng)戶取得規(guī)定面積之外的宅基地的使用權(quán)，須向村集體經(jīng)濟組織繳納宅基地使用費。收費標準省、自治區(qū)、直轄市可以根據(jù)本地區(qū)情況制定。“限期使用”是指有償取得的規(guī)定面積之外的農(nóng)村宅基地的使用權(quán)的使用期限有限制，該期限可以比照城市建設(shè)用地使用權(quán)的期限。

宅基地使用權(quán)的原始取得制度由無償取得制度和有償取得制度相結(jié)合。無償取得的宅基地使用權(quán)適用 “依法申請”、 “一戶一宅”、 “限定面積”、“無償使用”和 “無限期適用”原則；有償取得的規(guī)定面積之外的宅基地使用權(quán)適用 “主體特定”、“依法申請”、 “有償使用”和 “限期適用”原則。這樣無償取得制度可以實現(xiàn)農(nóng)村宅基地的社會福利保障和集約利用土地、保護耕地功能；而有償取得制度又可以使農(nóng)民擁有一處以上的宅基地或者擴大宅基地的面積，滿足農(nóng)民改善住宅條件的愿望，提高宅基地利用的經(jīng)濟效益。同時村集體經(jīng)濟組織收取的宅基地使用費則可以用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、興辦集體企業(yè)以及發(fā)展公益性事業(yè)。

三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)想

在學術(shù)論界，主張宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的代表人物有陳小君教授、高富平教授、梁慧星教授等。梁慧星教授認為：“農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓，只是農(nóng)村宅基地使用權(quán)是無償劃撥取得的，在有償轉(zhuǎn)讓時土地所有權(quán)人有權(quán)要求原來或新的土地使用權(quán)人交納出讓金?！保?］高富平教授認為：“不允許農(nóng)民利用宅基地使用權(quán)抵押出資、進行商業(yè)化利用將嚴重限制農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村城市化進程，也不符合市場經(jīng)濟的基本原則。因此，必須向農(nóng)民開放其宅基地商業(yè)化利用途徑和規(guī)則?！保?］陳小君教授認為：“應(yīng)當肯定農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性，賦予其法律效力，明確轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、入股等都是流轉(zhuǎn)方式?！保?］“他們的理由主要有兩方面，一方面是農(nóng)村宅基地使用權(quán)價值化和自由流轉(zhuǎn)應(yīng)獲得法律上的充分肯定；另一方面，農(nóng)村宅基地使用權(quán)必須脫掉色彩濃重的行政外衣而恢復其用益物權(quán)的私權(quán)本質(zhì)?！保?］

筆者將在重新解讀的 “一戶一宅”制度下，分析農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)可以分為內(nèi)部流轉(zhuǎn)和外部流轉(zhuǎn)。所謂內(nèi)部流轉(zhuǎn)是指宅基地使用權(quán)在村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員之間的流轉(zhuǎn)。所謂外部流轉(zhuǎn)是指宅基地使用權(quán)在本村集體經(jīng)濟組織成員與其他村集體經(jīng)濟組織成員或城鎮(zhèn)居民之間的流轉(zhuǎn)。

（一）內(nèi)部流轉(zhuǎn)

1.農(nóng)戶可以將自己從村集體經(jīng)濟組織處無償申請獲得的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給村集體經(jīng)濟組織的其他成員，只需向村集體經(jīng)濟組織進行權(quán)利變更登記，不登記不發(fā)生對抗善意第三人的法律效力。該轉(zhuǎn)讓的宅基地使用權(quán)自轉(zhuǎn)讓成立時由無期限轉(zhuǎn)變?yōu)橛衅谙?，該期限可參考建設(shè)用地使用權(quán)的期限。該期限屆滿后，村集體經(jīng)濟組織可以收回該宅基地使用權(quán)。

2.農(nóng)戶可以將自己從村集體經(jīng)濟組織處有償獲得的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給村集體經(jīng)濟組織的其他成員，只需向村集體經(jīng)濟組織進行權(quán)利變更登記，不登記不發(fā)生對抗善意第三人的法律效力。轉(zhuǎn)讓后的宅基地使用權(quán)的期限不得超過轉(zhuǎn)讓前的宅基地使用權(quán)的剩余期限。

（二）外部流轉(zhuǎn)關(guān)系

1.農(nóng)戶可以將自己從村集體經(jīng)濟組織處無償申請獲得的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他村集體經(jīng)濟組織成員或城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民，但需經(jīng)過村集體經(jīng)濟組織的同意并進行權(quán)利變更登記，不登記不發(fā)生物權(quán)效力。該轉(zhuǎn)讓的宅基地使用權(quán)自轉(zhuǎn)讓成立時由無期限轉(zhuǎn)變?yōu)橛衅谙蓿撈谙蘅梢詤⒖冀ㄔO(shè)用地使用權(quán)的期限。該期限屆滿后，村集體經(jīng)濟組織可以收回該宅基地使用權(quán)。

2.農(nóng)戶可以將自己從村集體經(jīng)濟組織處有償申請獲得的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他村集體經(jīng)濟組織成員或城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民，但需經(jīng)過村集體經(jīng)濟組織的同意并進行權(quán)利變更登記，不登記不發(fā)生物權(quán)效力。轉(zhuǎn)讓后的宅基地使用權(quán)的期限不得超過轉(zhuǎn)讓前的宅基地使用權(quán)的剩余期限。

3.其他村集體經(jīng)濟組織成員或城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民將屬于本村集體經(jīng)濟組織所有的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織成員之外的人的，需經(jīng)過村集體經(jīng)濟組織的同意并進行權(quán)利變更登記，不登記不發(fā)生物權(quán)效力。轉(zhuǎn)讓后的宅基地使用權(quán)的期限不得超過轉(zhuǎn)讓前的宅基地使用權(quán)的剩余期限。

4.其他村集體經(jīng)濟組織成員或城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民將屬于本村集體經(jīng)濟組織所有的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織成員的，只需向村集體經(jīng)濟組織進行權(quán)利變更登記，不登記不發(fā)生對抗善意第三人的法律效力。轉(zhuǎn)讓后的宅基地使用權(quán)的期限不得超過轉(zhuǎn)讓前的宅基地使用權(quán)的剩余期限。

四、農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出機制的構(gòu)想

結(jié)合前面農(nóng)村宅基地使用權(quán)的原始取得和流轉(zhuǎn)機制設(shè)計，農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出機制可以設(shè)計為有償回收機制、無償回收機制和補償回收機制。

1.農(nóng)村宅基地使用權(quán)的有償回收機制。農(nóng)戶、其他村集體經(jīng)濟組織成員或城鎮(zhèn)居民本著自愿、平等原則與村集體經(jīng)濟組織進行協(xié)商，可以將其通過合法途徑取得的宅基地使用權(quán)有償回收，回收價格應(yīng)當參考當?shù)厥袌鰞r格。

2.農(nóng)村宅基地使用權(quán)的無償回收機制。有下列情形之一的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織報經(jīng)原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權(quán)：（1）不按照批準的用途使用土地的；（2）因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的；（3）限期使用的農(nóng)村宅基地使用權(quán)期限屆滿的，但權(quán)利人向村集體經(jīng)濟組織申請繼續(xù)有償使用該宅基地的，可以不收回。

3.農(nóng)村宅基地使用權(quán)的補償回收機制。為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織報經(jīng)原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權(quán)，收回農(nóng)民集體所有的土地的，對土地使用權(quán)人應(yīng)當給予適當補償。補償價格應(yīng)當參考當?shù)厥袌鰞r格。

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