山西省“百企千村”產(chǎn)業(yè)扶貧土地問題及對策

關建勛

（山西省農(nóng)業(yè)科學院 黨委辦公室，山西 太原030006）

“百企千村”產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)工程是以農(nóng)民收入翻番和企業(yè)轉型發(fā)展為核心，以呂梁山、太行山兩大連片特困地區(qū)為對象，發(fā)揮組織、政策和資源優(yōu)勢，集中力量開展的一場以區(qū)域化、規(guī)模化產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)為特征的新一輪扶貧攻堅戰(zhàn)，［1］是山西省抓住轉型綜改試驗區(qū)建設重大機遇，推動全省經(jīng)濟實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，加快轉型跨越發(fā)展和全面建成小康社會的重要戰(zhàn)略決策。［2］“百企千村”工程開發(fā)重點領域涵蓋發(fā)展特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、結合異地搬遷推進城鎮(zhèn)化建設以及開發(fā)性農(nóng)業(yè)建設等。為了保證工程的順利實施，省委省政府制定出臺了一系列扶持政策和組織措施，力度大，涵蓋面廣。從產(chǎn)業(yè)扶貧的實施情況看，土地成為產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)工程實施中首要解決的問題之一，也是政策性強、涉及面廣、解決難度大的突出問題，有必要對此進行認真研究并制定針對性的政策措施。

一、“百企千村”產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)工程實施中面臨的主要土地問題

“百企千村”工程在實施中涉及土地方面主要有加工類項目建設用地使用、特色產(chǎn)業(yè)化項目土地流轉以及開發(fā)性項目土地集中整治等。從目前實施情況看，存在的問題突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）建設用地問題

1.建設用地短缺。我國人多地少的基本國情必須實行最嚴格的耕地保護，這一國情也一直制約著各類建設用地的有效供給。近年來，為保發(fā)展，建設用地指標供給更多趨向于基礎設施建設，一些涉及民生特別是惠農(nóng)扶貧項目用地需要得不到保障?！鞍倨笄Т濉碑a(chǎn)業(yè)扶貧工程的重要任務之一就是鼓勵企業(yè)利用貧困地區(qū)的優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品資源，進行規(guī)模生產(chǎn)和深加工開發(fā)。從開展的相關調(diào)研和企業(yè)反映情況來看，縣級建設用地普遍指標短缺，土地審批周期較長，影響簽約項目及時落地。

2.現(xiàn)有土地政策約束。增減掛鉤政策既不影響耕地占補平衡，又充分滿足了經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要，有效地推進了土地節(jié)約集約利用，促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。［3］作為增減掛鉤試點省，山西省近年來在執(zhí)行和審批中確定了以500畝為周轉上限指標，并且完成一批才能申請下一批。貧困地區(qū)用地需求存在自身特點，按照現(xiàn)行政策，“百企千村”產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)中利用增減掛鉤解決建設用地會更多地受到如指標和批次等的政策約束。增減掛鉤政策執(zhí)行中，要求拆舊地塊的土地必須復墾，總體上確保耕地數(shù)量不減少，質(zhì)量不降低，而產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)中能夠實施移民搬遷的村莊大多地處偏遠山區(qū)丘陵山地，原有耕地都存在不同程度的撂荒現(xiàn)象，對建設用地實施真正的土地復墾難度更大，成本更高，現(xiàn)實經(jīng)濟意義不強，嚴格照搬增減掛鉤政策要求既不科學，也不合理。

（二）土地流轉問題

土地承包經(jīng)營權流轉是現(xiàn)代新型農(nóng)業(yè)做大、做強的前提和基礎。［4］土地承包法明確規(guī)定流轉期限不得超過承包期限的剩余期限，而到二輪承包期滿，全省大部分地區(qū)剩余承包期不足15年?！鞍倨笄Т濉碑a(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)工程周期長，投入大，需要持續(xù)、大面積流轉耕地的規(guī)模農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策支撐，需要一個長期而穩(wěn)定的經(jīng)營環(huán)境，迫切希望能夠適當延長土地流轉期限。土地承包經(jīng)營權流轉中，租賃方式最為普遍，流轉價格是轉受雙方關注的焦點。目前流轉價格形成很不規(guī)范，既沒有統(tǒng)一的定價標準，也沒有完善的評估體系，個別地方甚至出現(xiàn)哄抬租金現(xiàn)象，部分企業(yè)反映流轉價格偏高，難以承受；有些地方 “四荒”地和林地流轉面積大，期限長，價格測度依據(jù)少，流轉價格偏低，農(nóng)民利益受損。這些制約容易破壞企農(nóng)合作，甚至滋生社會矛盾，嚴重影響項目實施。土地流轉行為的不規(guī)范，如先期對農(nóng)民流轉意愿及訴求的調(diào)查評估不充分、政府主導推動的行為色彩較濃、農(nóng)民在平等協(xié)商中的話語權受限等問題，流轉后有些手續(xù)不夠完善，未簽訂規(guī)范的流轉協(xié)議，流轉后不備案等。土地流轉中的風險，如企業(yè)經(jīng)營不善甚至虧損倒閉導致不能按期支付農(nóng)民土地流轉金，企業(yè)改變土地使用性質(zhì)或破壞性利用導致土地退化，農(nóng)民失地失業(yè)，生活面臨困難，違約索要土地，合同約定不明確造成的糾紛等。［5］

（三）土地整治問題

在大面積的 “四荒”地及林地整治開發(fā)中，涉及權屬界定、土地變更、利益分配甚至社會管理等復雜問題，應該高度重視。［6］如在土地改造整理中，原有耕地 “四至”界限發(fā)生變化，“四荒”地土地性質(zhì)改變，新增耕地如何處置等，都需要充分考慮，事前約定。

二、“百企千村”產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)工程實施中解決建設用地與促進土地流轉的對策建議

（一）創(chuàng)新土地利用機制，用足用活有關政策，保證建設用地

1.建設用地指標優(yōu)先保障惠民支農(nóng)工程。廣大貧困地區(qū)發(fā)展落后，在生態(tài)建設與耕地保護等方面做出了巨大貢獻，甚至為一些較發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展做出了犧牲。十八屆三中全會鼓勵向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式，作為最基本的生產(chǎn)要素，土地指標應優(yōu)先保障。一是對于一些投資規(guī)模大、發(fā)展前景好、帶動能力強的扶貧開發(fā)項目，可參照省級重點項目扶持政策，從省級層面進行統(tǒng)籌安排，優(yōu)先考慮建設用地，確保項目盡快順利落地。二是對于經(jīng)濟發(fā)展滯后、工業(yè)等建設占地少、實有耕地面積大于保有量指標的貧困縣，作為補償性獎勵，適當增加建設用地指標。三是對于規(guī)模土地整理和耕地開發(fā)潛力大的山區(qū)貧困縣，已經(jīng)自主整理了大量的新增耕地，可制定激勵政策，按照新增耕地面積一定比例在全省建設用地指標分配中給予傾斜。四是向未利用地要發(fā)展空間，鼓勵企業(yè)開發(fā)利用鹽堿地、裸地等進行項目建設。

2.科學合理用好增減掛鉤政策?！鞍倨笄Т濉碑a(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)的核心任務之一就是要鼓勵企業(yè)結合產(chǎn)業(yè)開發(fā)實施易地扶貧搬遷。因此，增減掛鉤政策對于扶貧開發(fā)具有積極作用，必須用足用好?！鞍倨笄Т濉碑a(chǎn)業(yè)扶貧政策針對的是山西省廣大貧困地區(qū)，在執(zhí)行增減掛鉤政策時，應該本著從實際出發(fā)，分類指導的原則，對現(xiàn)有政策做適當調(diào)整。一是適當增加周轉指標?！鞍倨笄Т濉碑a(chǎn)業(yè)扶貧工程的快速推進，勢必會造成新增建設用地需求的增加，增加周轉指標至1000畝可更加有效的提高工程推進效率。二是打破批次限制。單個貧困地區(qū)相對用地項目少，如完成一批再申請下一批，審批時間太長，不利于項目落地，可調(diào)整為可以成熟一個、審批一個。三是因地制宜科學復墾，宜林則林、宜牧則牧?？梢钥紤]對于列入復墾區(qū)的農(nóng)村建設用地優(yōu)先復墾為耕地，復墾耕地確有困難的，應當允許復墾成其他農(nóng)用地。［7］四是以增減掛政策促進企業(yè)扶貧開發(fā)。為鼓勵產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)企業(yè)結合產(chǎn)業(yè)開發(fā)實施易地扶貧搬遷，對移民搬遷舊村宅基地進行復墾的，可優(yōu)先列入當?shù)亟ㄔO用地增減掛鉤項目；企業(yè)通過土地復墾置換出的土地指標，在滿足移民安置用地后，節(jié)余指標可用于企業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)項目建設用地及企業(yè)其他投資項目建設用地。

3.拓寬建設用地供給渠道。十八屆三中全會對農(nóng)村土地制度改革指出了新的方向，從落實中央精神和產(chǎn)業(yè)扶貧的實質(zhì)工作出發(fā)，一切政策首先要保證農(nóng)民的根本利益。一是對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，可以通過出讓、租賃、入股等形式，參與“百企千村”產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)項目。二是農(nóng)業(yè)附屬設施用地，有關部門可視為許可的項目用地予以立項支持。規(guī)模化設施種植與養(yǎng)殖是 “百企千村”產(chǎn)業(yè)扶貧的重要項目形態(tài)，通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的企業(yè)，可按照 《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關于完善設施農(nóng)用地管理有關問題的通知》，科學確認配套用地，簡化審批，加快建設。三是企業(yè)治理范圍內(nèi)的 “四荒”地，可拿出一定比例按照建設用地進行開發(fā)。貧困山區(qū) “四荒”資源豐富，大力開發(fā) “四荒”對于產(chǎn)業(yè)扶貧意義重大，經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益顯著，可真正實現(xiàn)農(nóng)企雙贏。應大力支持企業(yè)治理開發(fā)“四荒”地，允許發(fā)展設施農(nóng)業(yè)、規(guī)模養(yǎng)殖、經(jīng)濟林，建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)及生態(tài)旅游觀光業(yè)等?？煽紤]企業(yè)治理范圍內(nèi)的 “四荒”地，拿出一定比例按照建設用地進行開發(fā)。

（二）創(chuàng)新土地流轉機制，規(guī)范土地流轉行為，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

近年來，集體土地流轉呈現(xiàn)多種方式。一是企業(yè)以租賃方式向農(nóng)戶直接流轉土地，企業(yè)需要面對眾多農(nóng)戶，流轉存在較多困難；二是企業(yè)通過中間組織如村集體或合作社向農(nóng)戶流轉土地，實現(xiàn)大面積流轉，農(nóng)戶收取租金，也可變?yōu)槠髽I(yè)產(chǎn)業(yè)工人；三是土地承包經(jīng)營權量化入股，企業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營，農(nóng)戶能夠主動參與經(jīng)營，并可按照約定分紅；四是企業(yè)集中流轉土地后委托專業(yè)合作社適度規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營，企業(yè)可獲得一定規(guī)模的穩(wěn)定生產(chǎn)基地，實現(xiàn)了適度規(guī)模承包經(jīng)營，節(jié)約資金和人力，便于統(tǒng)一管理。無論哪種流轉方式，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過程中，一些制度、政策均需要進一步修訂、調(diào)整和突破。

1.以穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權促進土地流轉。要從中央 “土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”的基本要求出發(fā)，針對 “百企千村”工程，先行試點以突破法律瓶頸，延長土地承包經(jīng)營權，延長并穩(wěn)定土地流轉簽約期限。［8］

2.完善土地流轉的價格評估和價格形成機制。要以完善土地流轉價格評估體系為突破點，創(chuàng)新完善土地租賃中的價格形成機制，規(guī)范流轉價格形成，如 “實物作價、周期調(diào)整”的定價模式等。［9］在市場導向原則基礎上，政府部門可積極出臺以租賃為主的耕地流轉價格形成機制的指導意見，各地根據(jù)實際情況出臺相應的操作性強的實施意見。

3.建立健全土地流轉的風險防范機制。鼓勵地方政府和企業(yè)按照農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉費用的一定比例，共同出資建立農(nóng)村土地流轉風險基金，?？顚Ｓ?，在企業(yè)經(jīng)營發(fā)生困難時，保障向流出土地的農(nóng)戶足額支付流轉費用。

4.加大政策與資金的扶持力度。鼓勵各級政府出臺 “百企千村”產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)工程土地流轉的獎勵補貼政策，并實行雙向補貼，省財政劃撥專項資金，市、縣給予相應的配套，確保農(nóng)村農(nóng)業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

三、創(chuàng)新土地整治機制，引導企業(yè)參與開發(fā)性農(nóng)業(yè)

山西是資源大省，太行、呂梁山區(qū)既是采煤大區(qū)，又是貧困聚集區(qū)，資金、資本集中，開發(fā)性農(nóng)業(yè)潛力巨大。近年來，一些市縣在資源開發(fā)利用的同時，以資源型企業(yè)為主，立足當?shù)?，開展以 “黑色”反哺 “綠色”、 “地下”回報 “地上”為特征的扶貧開發(fā)，［10］在資源型地區(qū)實現(xiàn)企業(yè)轉型和扶貧跨越的可持續(xù)發(fā)展中進行了有益的探索，具有很強的借鑒意義。

1.圍繞土地整治發(fā)展 “五位一體”開發(fā)性農(nóng)業(yè)。資源性企業(yè)發(fā)揮資金優(yōu)勢，將土地流轉與整治融為一體，流轉連片山區(qū)農(nóng)民坡耕地和集體“四荒”地，通過填溝造地、坡改梯田等方式進行大規(guī)模土地整理改造，統(tǒng)一經(jīng)營，發(fā)展規(guī)?；厣r(nóng)業(yè)，進行綜合開發(fā)，形成水土保持、土地治理、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、生態(tài)建設和城鎮(zhèn)化建設 “五位一體”的扶貧開發(fā)和企業(yè)轉型發(fā)展新格局。在土地整治與產(chǎn)業(yè)開發(fā)的同時，配套實施移民搬遷，推進城鎮(zhèn)化建設。農(nóng)民在土地流轉中最終按照改造后不低于原有面積的高產(chǎn)耕地收取流轉費用或入股，并優(yōu)先進入企業(yè)務工。

2.發(fā)展開發(fā)性農(nóng)業(yè)，必須解決好企業(yè)與農(nóng)民之間的土地權屬關系與利益關系。在政策層面，要加強開發(fā)性農(nóng)業(yè)的指導，研究制定專門針對開發(fā)性農(nóng)業(yè)的指導意見，提出流轉方式、權屬界定、開發(fā)模式、企農(nóng)關系、利益分配等各方面的操作辦法，維護各方權益，減少矛盾糾紛，促進健康發(fā)展。特別是要鼓勵農(nóng)戶和村集體以入股形式與企業(yè)進行合作開發(fā)經(jīng)營，保證國家政策扶持資金能讓農(nóng)民受益，并最大可能地維護農(nóng)民的長遠利益。對開發(fā)性農(nóng)業(yè)應制定出臺更優(yōu)惠的政策，鼓勵企業(yè)參與。

四、結語

解決好土地問題不僅是 “百企千村”產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)工程順利實施的重要保證，還是在這一過程中加強企農(nóng)合作，構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，實現(xiàn)企業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的共贏目標的關鍵因素。要以土地為紐帶，研究并建立如公司制農(nóng)業(yè)模式、股份制農(nóng)業(yè)模式以及訂單制農(nóng)業(yè)模式等不同的產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)模式，確保 “百企千村”產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)工程目標的實現(xiàn)。

［1］關于實施百企千村產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)工程的指導意見（晉辦發(fā) ［2013］13號）［Z］.

［2］袁純清同志在全省百企千村產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)工程動員大會上的講話 ［N］.山西日報，2013-07-19（01）.

［3］李旺君，呂昌河.我國城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤透視 ［J］.中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2013，34（3）：16-21.

［4］顧鈺民.論土地承包經(jīng)營權流轉 ［J］.復旦學報（社會科學版），2009（5）：86-91.

［5］林旭.論農(nóng)地流轉的社會風險及其防范機制 ［J］.西南民族大學學報（人文社科版），2009，30（8）：206-210.

［6］綦好東，史建民，岳書銘.“四荒”資源使用權流轉形式及操作規(guī)程研究 ［J］.中國軟科學，2002（1）：113-114.

［7］劉建國.城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤探索與思考 ［J］.華北國土資源，2012（Z1）：58-60.

［8］呂世辰，丁倩.農(nóng)村土地流轉問題的調(diào)查與思考 ［J］.理論探索，2010（2）：75-76.

［9］孔凡文，孫軍.農(nóng)用地流轉價格體系與確定方法研究 ［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2011（4）：54-56.

［10］張艷君.以工補農(nóng) 轉型發(fā)展 資源型企業(yè)轉變發(fā)展方式 投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的現(xiàn)狀與思考 ［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2011（8）：240.