新形勢下做好水務(wù)投融資工作的思考

廖 敏

（北湖區(qū)水利局 郴州市 423000）

人類正以驚人的速度污染和消耗著一切生命之源——水，淡水資源正在枯竭，缺水在社會、政治和經(jīng)濟(jì)各方面正迅速成為一種不安定的因素。因此全社會都要充分認(rèn)識加快水利建設(shè)的重要性、緊迫性，將水利從“農(nóng)業(yè)的命脈”提升到“國民經(jīng)濟(jì)的血液”的戰(zhàn)略高度來認(rèn)識，努力實(shí)現(xiàn)水利建設(shè)跨越式發(fā)展。

機(jī)遇稍縱即逝，大興水利，投入是關(guān)鍵。進(jìn)一步謀劃好水利的投融資工作是解決當(dāng)前水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入嚴(yán)重不足，逐步形成以財政投入為主、銀行貸款為輔、社會投資和群眾投工投勞為補(bǔ)充的水利投資多元化格局的重要環(huán)節(jié)，因此，必須提高對水利投融資工作的認(rèn)識，規(guī)范投融資行為，使投融資工作健康發(fā)展。

1 順應(yīng)市場規(guī)律、把握宏觀大勢，進(jìn)一步提高深化投融資體制改革認(rèn)識

（1）從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，深化水務(wù)投融資體制改革是順應(yīng)發(fā)展規(guī)律的戰(zhàn)略選擇。投融資是政府“有形之手”與市場“無形之手”對接的最佳結(jié)合點(diǎn)，也是地方政府執(zhí)行國家財政政策與貨幣政策的重要結(jié)合點(diǎn)。通過投融資主體進(jìn)行資本運(yùn)作，是地方政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。當(dāng)前，區(qū)域之間、城市之間競爭日趨激烈，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加速調(diào)整。這種競爭表面是在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的競爭，但實(shí)質(zhì)是資本運(yùn)作能力的競爭，是投融資體制的競爭。2014年以來，隨著全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和我國經(jīng)濟(jì)回升，國家對積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策進(jìn)行適時調(diào)整，加大了金融監(jiān)管力度。在這樣的形勢下，深化政府投融資體制改革，規(guī)范投融資行為，有利于順應(yīng)市場規(guī)律，提高政府的資本運(yùn)作能力，防范政府債務(wù)風(fēng)險，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。

（2）從國家的政策支持態(tài)勢看，深化水務(wù)投融資體制改革是把握發(fā)展大勢的必然要求?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》提出“農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要以水利為重點(diǎn)，大幅增加投入，完善建設(shè)和管護(hù)機(jī)制，推進(jìn)小型病險水庫除險加固，加快大中型灌區(qū)配套改造，搞好抗旱水源工程建設(shè)，完善農(nóng)村小微型水利設(shè)施，全面加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)”。可以預(yù)見，國家將進(jìn)一步加大水利建設(shè)的力度。如果我們不能超前謀劃，積極主動地開展必要的前期準(zhǔn)備工作，加大地方投入力度，繼續(xù)停留在“靠上級補(bǔ)助動工、用完補(bǔ)助停工、建設(shè)工期馬拉松”的老路上，我們將失去難得的這一輪水利建設(shè)歷史機(jī)遇。

（3）從發(fā)展條件看，水務(wù)投融資工作已具備一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。為加快水利基礎(chǔ)建設(shè)，解決農(nóng)田灌溉缺水和農(nóng)村人畜飲水困難，改善群眾的生產(chǎn)、生活條件，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，郴州市委、市政府出臺了《關(guān)于加快水利建設(shè)的決定》，通過向金融部門及其他投資人進(jìn)行融資和資產(chǎn)經(jīng)營，解決長期以來制約水利建設(shè)的資金瓶頸問題。為此，我們必須以時不待我的精神，把加快水務(wù)投融資改革、規(guī)范投融資行為作為樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，解決農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入嚴(yán)重不足的重要手段來抓緊抓落實(shí)； 必須繼續(xù)堅定不移地實(shí)施大投資方略，強(qiáng)化大項目支撐，以長足的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支撐長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展； 必須進(jìn)一步深化認(rèn)識，強(qiáng)化水務(wù)融資平臺公司的“放大、應(yīng)急”作用，促進(jìn)水利建設(shè)又好又快發(fā)展。

2 規(guī)范融資平臺管理、做實(shí)融資平臺公司，培育壯大投融資主體

對地方政府而言，可支配財力一般是預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入兩個“口袋”。如果主要依靠這兩個“口袋”搞建設(shè)，既不可能、也不可行。只有實(shí)行多元化投資，以存量換增量、以無形資產(chǎn)換有形投入，變歷史形成的資產(chǎn)為目前可以經(jīng)營的資本、變未來的收益為現(xiàn)實(shí)的投資，做大做強(qiáng)政府投融資這第三個“口袋”，撬動、帶動、拉動社會投資，才能擴(kuò)大投資、夯實(shí)基礎(chǔ)、壯大實(shí)力、做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)，支撐經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，必須抓住近3年水利建設(shè)黃金機(jī)遇發(fā)展期，解決好項目在哪里、如何加快審批進(jìn)度、錢從哪里來這三個關(guān)鍵問題，用超常規(guī)的辦法，迅速啟動一批前期工作成熟、地方政府積極主動、群眾擁護(hù)支持的項目，項目可行性研究報告獲得批準(zhǔn)后即通過水務(wù)投資公司合理調(diào)度資金，籌集必要的應(yīng)急資金開展施工準(zhǔn)備，主體工程開工后將注入的應(yīng)急資金作為資本金向金融部門進(jìn)行融資，放大資金規(guī)模。

為規(guī)范地方政府投融資行為，2010年6月10日國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理通知》（國發(fā)〔2010〕19 號），8月19日財政部、國家發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知》（財預(yù)〔2010〕412 號），兩個《通知》的核心內(nèi)容主要有： 一是地方各級政府要對融資平臺公司債務(wù)進(jìn)行一次全面清理，并按照分類管理、區(qū)別對待的原則妥善處理債務(wù)償還和在建項目后續(xù)融資問題； 二是今后地方政府確需設(shè)立融資平臺公司的必須足額注入資本金，學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺公司； 三是經(jīng)清理整合后保留的融資平臺公司，其融資行為必須規(guī)范，融資項目必須符合國家宏觀調(diào)控和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，嚴(yán)格按規(guī)定使用資金； 四是對于融資平臺公司的新增債務(wù)，地方政府僅以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)現(xiàn)融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險內(nèi)部化。

根據(jù)兩個《通知》的精神，金融部門支持的基本原則是：政府主導(dǎo)、人民受益、風(fēng)險可控、項目成熟、實(shí)體承貸。水利建設(shè)作為國家主導(dǎo)的長期發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，人民受益，還款來源有保證，投入水利建設(shè)的貸款資金風(fēng)險可控，是否可以繼續(xù)得到金融部門的支持，關(guān)鍵就看承貸主體是否是真正的實(shí)體、承貸項目是否成熟。加強(qiáng)地方政府投融資平臺管理，既是應(yīng)對當(dāng)前錯綜復(fù)雜經(jīng)濟(jì)金融形勢的需要，也是緩解地方財政壓力的重要舉措，國家對政府融資平臺是進(jìn)行規(guī)范管理，并不是妖魔化。我們要正確理解和科學(xué)把握國務(wù)院加強(qiáng)融資平臺公司管理的文件精神，優(yōu)化融資環(huán)境，做實(shí)水務(wù)投資經(jīng)營有限公司，如果短期內(nèi)不解決好公司的實(shí)體運(yùn)營問題，下階段的融資工作就無法開展。首先應(yīng)按照規(guī)范國有資產(chǎn)管理的要求，將具有明晰產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營性水利資產(chǎn)劃撥給水投公司進(jìn)行經(jīng)營；其次在承貸項目中探索“代建制”，由公司直接負(fù)責(zé)承貸項目的建設(shè)管理工作，類似“建設(shè)——移交”模式，可以在一定程度上緩解“有經(jīng)驗(yàn)的承包商對無經(jīng)驗(yàn)的業(yè)主”的不利狀況，做到質(zhì)量、工期和效益的統(tǒng)一。第三引進(jìn)戰(zhàn)略合作伙伴，對有融資能力和償貸能力的城市供水、水電開發(fā)等項目，通過控股或參股進(jìn)行經(jīng)營，使水投公司具備穩(wěn)定的現(xiàn)金流，成為真正的實(shí)體公司。

3 完善注入機(jī)制、優(yōu)化資源配置，確保重點(diǎn)環(huán)節(jié)重點(diǎn)推進(jìn)

政府搞投融資，核心是運(yùn)作資本，起點(diǎn)是運(yùn)作資源，變資源為可增值的資本，變資本為可融資的資產(chǎn)，并形成一頭連接政府所掌控的資源，一頭對接市場和市場主體的良性閉合循環(huán)。當(dāng)前，無論是國際市場，還是國內(nèi)市場，總體上是貨幣流動性過剩，CPI連創(chuàng)新高。各類資本包括金融資本，都在尋找有效益、有回報、有前景的項目。搞活投融資，一個重要前提是做好項目前期工作。我們要牢固樹立“寧讓項目等資金，不讓資金等項目”的理念，做細(xì)做實(shí)項目前期工作，充實(shí)完善項目庫，提高項目成熟度，增強(qiáng)項目融資的針對性和實(shí)效性。完善政府性項目投資決策、實(shí)施和監(jiān)管體系，減少低效投資，杜絕無效投資。地方配套補(bǔ)助重點(diǎn)應(yīng)放在前期工作階段，只有通過長期穩(wěn)定的注入前期工作經(jīng)費(fèi)，才能加快前期工作進(jìn)度，提高工作質(zhì)量，促進(jìn)項目成熟，實(shí)現(xiàn)既定的融資和建設(shè)目標(biāo)。重點(diǎn)水源工程專項資金以縣（區(qū)）間互助的形式集中用于在建項目，資金跟著項目走，5年一個周期進(jìn)行平衡，5年內(nèi)各縣（區(qū)）籌集的資金原則上全部返還各縣（區(qū)），少數(shù)無法平衡的則滾入下一個5年周期調(diào)配。水利專項貸款資金則重點(diǎn)用于項目開工前期上級補(bǔ)助不到位時的應(yīng)急，上級補(bǔ)助資金到位后，除滿足歸還到期貸款外，通過置換調(diào)劑借給其他具備合法手續(xù)的項目使用，盡可能地發(fā)揮資金使用效益。縣（區(qū)）也應(yīng)建立相應(yīng)穩(wěn)定的水利投入機(jī)制，確保不錯過新一輪水利建設(shè)機(jī)遇期。

4 健全制度保障、嚴(yán)格規(guī)范運(yùn)作，有效控制政府債務(wù)風(fēng)險

推進(jìn)政府投融資體制改革，必須高度重視風(fēng)險控制，以健全完善的制度為保障，規(guī)范運(yùn)作，強(qiáng)化監(jiān)管，提升信用，做到舉債規(guī)模與政府投融資主體掌控的資源總量相對稱，與政府投融資主體具備的償債能力相對稱，實(shí)現(xiàn)融資規(guī)模最大化、債務(wù)風(fēng)險最小化，確?！敖璧脕怼⑼兜贸?、用得好、還得上”。為此，我們要完善政府投融資公司法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范投融資運(yùn)作行為，強(qiáng)化財務(wù)管理和審計監(jiān)督，積極爭取金融部門的支持，形成程序嚴(yán)密、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、監(jiān)管到位、有效制衡的管理約束機(jī)制。

水利建設(shè)的新一輪機(jī)遇期已經(jīng)來臨，如何破解長期制約當(dāng)前水利建設(shè)發(fā)展的投入瓶頸問題，決定了我們是否可以抓住這次歷史機(jī)遇，在新形勢下有所作為。因此，我認(rèn)為以市場手段融資解決水利項目投資問題，發(fā)揮融資平臺公司對資金的放大、應(yīng)急作用，是當(dāng)前水利建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要；做實(shí)水投公司，規(guī)范公司運(yùn)作，是爭取金融部門支持、搞好水務(wù)投融資工作的基礎(chǔ)；用好用活現(xiàn)有財力，建立前期費(fèi)有償滾動使用機(jī)制，高質(zhì)量做好前期工作是確保項目滿足貸款要求的前提；繼續(xù)籌集重點(diǎn)水源工程專項資金，實(shí)行縣（區(qū)）互助，超前落實(shí)地方配套，是爭取上級支持，實(shí)現(xiàn)水利建設(shè)又好又快發(fā)展的保證。