對(duì)如何確保水資源三條紅線取得成效的思考

□張巧云 □王新來(lái) □王曉勇

（1河南省南陽(yáng)水文水資源勘測(cè)局 2河南水利投資集團(tuán)有限公司3河南省漯河水文水資源勘測(cè)局）

1 綜述

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快等因素造成水資源供需矛盾日益突出，取用水量的粗放管理導(dǎo)致水資源浪費(fèi)日趨嚴(yán)重，退污水的無(wú)序排放導(dǎo)致水資源功能?chē)?yán)重下降。水資源質(zhì)與量的供需不足已成為影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸和人民群眾生活質(zhì)量的突出社會(huì)問(wèn)題。強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目的水資源論證制度，規(guī)范水資源論證報(bào)告評(píng)審機(jī)制，按照最嚴(yán)格的水資源管理制度的要求，依法治水，才能確?！叭龡l紅線”取得實(shí)效。

2 統(tǒng)籌流域上下游水資源量的合理配置，奠定水資源科學(xué)論證的基礎(chǔ)

2011年的中央一號(hào)文件明確提出，我國(guó)將實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度。頂層設(shè)計(jì)的“兩控制（用水總量、用水效率控制）一限制（水功能區(qū)限制納污）”被解讀為“三條紅線”，而“三條紅線”取得實(shí)效的重要途徑就是開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目的水資源論證。水資源論證的目的是解決建設(shè)項(xiàng)目選用水源是否合乎國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策要求、取用水量是否合理、水質(zhì)是否滿(mǎn)足需求、取用水及退水對(duì)環(huán)境和其它用水戶(hù)的影響。

目前，大部分地區(qū)，尤其是華北地區(qū)的地下水開(kāi)發(fā)利用已達(dá)極限，甚而超采，引發(fā)了較多的地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題，故建設(shè)項(xiàng)目的用水水源多以地表水為主。選用地表水進(jìn)行水資源論證時(shí)存在一個(gè)突出問(wèn)題，就是只考慮取水口以上供需水還原計(jì)算，而對(duì)下游用水戶(hù)很少考慮；論證結(jié)果很容易造成因上游建設(shè)項(xiàng)目用水而導(dǎo)致下游已建項(xiàng)目缺水。這在水資源緊缺地區(qū)尤為突出。

黃河流域在實(shí)行沿黃各省水量統(tǒng)一配置前，下游的山東省曾出現(xiàn)多次斷流；實(shí)行全流域水量統(tǒng)一配置后再也沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)斷流，統(tǒng)一配置的效果非常顯著。全國(guó)有相當(dāng)數(shù)量的河流均未實(shí)現(xiàn)水量的統(tǒng)一配置，不同程度地存在水資源的無(wú)序開(kāi)發(fā)利用和水資源浪費(fèi)現(xiàn)象，尤以上中游最為突出。為增加用水量，臨河城鎮(zhèn)大量建設(shè)攔河閘壩。以河南為例，2000年底共修建橡膠壩13座；而到2008年底修建橡膠壩的數(shù)量卻增至45座。按此速度，河流下游的水量將逐年減少，若干年后將面臨斷流，河道水生態(tài)環(huán)境將遭受?chē)?yán)重破壞。對(duì)于跨省、市、縣的常年性河流，國(guó)家及省級(jí)政府應(yīng)組織相關(guān)方面的專(zhuān)家、學(xué)者加強(qiáng)調(diào)研，加快流域水資源量統(tǒng)一配置的步伐。

建議進(jìn)行計(jì)算轄區(qū)各類(lèi)水源供用水量調(diào)查統(tǒng)計(jì)。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目所需水源、水量、水質(zhì)，按轄區(qū)不同水源的可利用水量及水質(zhì)等級(jí)，分析所選水源、水量是否合理。通過(guò)對(duì)常年性河流水量的統(tǒng)一配置，為上下游合理開(kāi)發(fā)利用水資源和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)奠定基礎(chǔ)，進(jìn)而為區(qū)域水資源論證提供科學(xué)依據(jù)。

3 強(qiáng)化水資源論證制度，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展

區(qū)域“三條紅線”的管理目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)與其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、數(shù)量及分布密切相關(guān)。通過(guò)調(diào)查區(qū)域產(chǎn)業(yè)用排水基本情況（產(chǎn)值、用水量、退排水量、主要污染物、污染程度、是否達(dá)標(biāo)排放等），摸清水資源開(kāi)發(fā)利用程度及污染狀況，分析產(chǎn)業(yè)布局的合理性。通過(guò)強(qiáng)化水資源論證制度，合理調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)的分布；通過(guò)淘汰落后生產(chǎn)設(shè)備和工藝、限制對(duì)地下水資源量的過(guò)度開(kāi)采，使區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)需水量與規(guī)劃分配水量相匹配，進(jìn)而促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

目前，國(guó)家和省級(jí)立項(xiàng)建設(shè)的項(xiàng)目，水資源論證制度開(kāi)展的較好；而市、縣級(jí)項(xiàng)目因受“招商引資”、“GDP政績(jī)觀”等思想影響，對(duì)開(kāi)展水資源論證觀念淡漠，對(duì)取水許可證的發(fā)放把關(guān)不嚴(yán)，有的地方甚而出現(xiàn)行政干預(yù)現(xiàn)象。

隨著和諧社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，以犧牲環(huán)境和人民群眾健康為代價(jià)的嚴(yán)重污染項(xiàng)目必須關(guān)停。應(yīng)從國(guó)家層面對(duì)產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，使其規(guī)模滿(mǎn)足河流水功能區(qū)的要求。為防止“污染一大片、影響一大串”現(xiàn)象，嚴(yán)格控制在流域上中游、水源地和人口密集區(qū)建設(shè)高污染、高耗水項(xiàng)目。對(duì)區(qū)域內(nèi)不符合整體規(guī)劃的高污染、高耗水、高效益企業(yè)，應(yīng)通過(guò)技術(shù)改造、搬遷、嚴(yán)格監(jiān)控達(dá)標(biāo)排放等方式進(jìn)行整治。國(guó)家應(yīng)出臺(tái)政策，激勵(lì)環(huán)保型產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。通過(guò)強(qiáng)化水資源論證制度和優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局等措施，促進(jìn)區(qū)域國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

4 規(guī)范水資源論證報(bào)告評(píng)審機(jī)制，確?！叭龡l紅線”實(shí)效

水資源論證報(bào)告雖然要求由取得水資源論證資質(zhì)的單位編制，但由于建設(shè)單位與編制單位存在利益關(guān)系，部分編制單位為贏取市場(chǎng)，往往想方設(shè)法計(jì)算出符合對(duì)方要求的水量。因此，如果沒(méi)有規(guī)范的水資源論證報(bào)告評(píng)審機(jī)制，國(guó)家制定的“三條紅線”就很難有效落實(shí)。如何規(guī)范水資源論證報(bào)告的評(píng)審機(jī)制，需要各級(jí)水行政管理部門(mén)加強(qiáng)調(diào)研，需要水資源研究方面的專(zhuān)家、學(xué)者結(jié)合國(guó)情及發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行深入研究，唯此，才能提高決策的科學(xué)性，才能使“三條紅線”發(fā)揮實(shí)效。

4.1 水資源報(bào)告應(yīng)由現(xiàn)行的水行政主管部門(mén)評(píng)審逐步向具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)評(píng)審過(guò)渡

目前，我國(guó)水資源報(bào)告評(píng)審均采取的是水行政主管部門(mén)按權(quán)限屬地評(píng)審機(jī)制。這種機(jī)制存在較多問(wèn)題，不夠合理。一是水行政主管部門(mén)作為管理和監(jiān)督部門(mén)，不應(yīng)參與具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為的評(píng)審；二是取水許可證審批與水資源報(bào)告評(píng)審應(yīng)分離，避免權(quán)利過(guò)于集中。國(guó)家應(yīng)逐步實(shí)行中介機(jī)構(gòu)評(píng)審、水行政主管部門(mén)監(jiān)督的方式，以減少人情評(píng)審、利益評(píng)審的機(jī)會(huì)，達(dá)到評(píng)審把關(guān)的效果。

4.2 具有評(píng)審資格的單位應(yīng)建立滿(mǎn)足評(píng)審需要的專(zhuān)家?guī)?/h3>

各級(jí)水行政部門(mén)應(yīng)建立健全滿(mǎn)足水資源報(bào)告評(píng)審的專(zhuān)家?guī)臁?zhuān)家?guī)鞈?yīng)包括水文水資源、水利工程管理等方面且具有高級(jí)技術(shù)職稱(chēng)的專(zhuān)業(yè)人才。水行政部門(mén)應(yīng)根據(jù)人員變動(dòng)情況定期更新專(zhuān)家?guī)?。平時(shí)應(yīng)加強(qiáng)專(zhuān)家?guī)烊藛T業(yè)務(wù)素質(zhì)、職業(yè)道德、工作能力等方面的考核。評(píng)審機(jī)構(gòu)開(kāi)展評(píng)審工作時(shí)，要在水行政主管部門(mén)的監(jiān)督下隨機(jī)抽取專(zhuān)家。為保證評(píng)審的公平、公正，應(yīng)鼓勵(lì)水資源報(bào)告的異地評(píng)審。水行政部門(mén)應(yīng)探索適合中國(guó)國(guó)情的專(zhuān)家隊(duì)伍管理辦法。

4.3 評(píng)審結(jié)果應(yīng)通過(guò)在媒體公示接受監(jiān)督

水資源論證報(bào)告評(píng)審后，應(yīng)將結(jié)果在當(dāng)?shù)孛襟w進(jìn)行公示，以利群眾、相關(guān)利益方監(jiān)督。公示內(nèi)容應(yīng)包括項(xiàng)目名稱(chēng)、取水位置、取用水源、取用水量、退排水位置、退排水量、是否達(dá)標(biāo)排放、聯(lián)系人、聯(lián)系電話等內(nèi)容。對(duì)于污染較嚴(yán)重、用水量較大的項(xiàng)目在評(píng)審時(shí)要特別慎重。在公示期內(nèi)，要認(rèn)真聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，必要時(shí)應(yīng)重新評(píng)審。對(duì)于公示結(jié)果的質(zhì)疑，要依法在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)答復(fù)；對(duì)于易引起社會(huì)矛盾的建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)緩批緩發(fā)取水許可證。

5 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)自2002年開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目水資源論證以來(lái)，對(duì)規(guī)范區(qū)域合理開(kāi)發(fā)利用水資源起到了良好的社會(huì)效果；但同時(shí)也存在區(qū)域水量不清、論證考慮不周、缺乏水資源整體規(guī)劃等亟待解決的問(wèn)題。這些問(wèn)題，需要各級(jí)水行政主管部門(mén)高度重視，需要從事水資源論證工作的專(zhuān)家、學(xué)者認(rèn)真研究和總結(jié)。