土地征收公共目的的界定、認(rèn)定與救濟(jì)

彭立峰　趙麥茹

摘 要：發(fā)達(dá)國(guó)家普遍認(rèn)為公共目的是土地征收的合法性基礎(chǔ)，但各國(guó)土地征收公共目的具體制度各不相同。選取最具代表性的美法日三國(guó)，從土地征收公共目的的立法界定、具體認(rèn)定和法律救濟(jì)三個(gè)角度進(jìn)行比較分析，可以發(fā)現(xiàn)其顯著差異與共同經(jīng)驗(yàn)并存。這些共同的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于完善我國(guó)土地征收法律制度具有重要的啟示意義。

關(guān) 鍵 詞：土地征收；公共利益；立法界定；聽(tīng)證；司法審查

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）03-0089-07

收稿日期：2013-10-15

作者簡(jiǎn)介：彭立峰（1974—），女，江西宜春人，西北政法大學(xué)副教授，博士，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法學(xué)；趙麥茹（1975—），女，陜西西安人，西北大學(xué)講師，博士，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)學(xué)。

一、公共目的立法界定的美法日比較

（一）美國(guó)

美國(guó)聯(lián)邦憲法第5修正案規(guī)定，“如未經(jīng)公正補(bǔ)償，私有財(cái)產(chǎn)不得為了公共用途而被征收”?！肮灿猛尽背蔀橥恋卣魇盏那疤釛l件之一，但美國(guó)法律并未明確規(guī)定“公共用途”的具體內(nèi)容。

（二）法國(guó)

法國(guó)《人權(quán)宣言》規(guī)定，“私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯，除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要，且在公平與事先補(bǔ)償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不得受到剝奪?！薄斗▏?guó)民法典》第545條則規(guī)定，“任何人不能被強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓所有權(quán)，除非基于公共用益與事先公正補(bǔ)償。”法國(guó)《公用征收法典》重申了這一規(guī)定，并在此基礎(chǔ)上規(guī)定了公共用益的主要項(xiàng)目類(lèi)型，包括新建高速公路、運(yùn)河、鐵路和電站等大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。除此之外，其他法律另有諸多特別規(guī)定，例如衛(wèi)生健康方面的防治水污染、消除不衛(wèi)生的居住等；社會(huì)行動(dòng)方面的解決多人口家庭和貧困人群的居住等；文化體育方面的教育設(shè)施、歷史古跡保護(hù)等；城市規(guī)劃方面的分區(qū)建設(shè)、擴(kuò)張城區(qū)建設(shè)等；經(jīng)濟(jì)方面的合理利用土地、改善耕作條件等。

（三）日本

日本《憲法》第29條第3款規(guī)定，“私有財(cái)產(chǎn)在正當(dāng)補(bǔ)償?shù)臈l件下可以用于公共使用?！痹诖嘶A(chǔ)上，日本《土地征收征用法》（1951年）第3條對(duì)符合公共目的的事項(xiàng)逐一加以列舉，詳細(xì)規(guī)定了35種可以征收土地的公共事業(yè)項(xiàng)目，而且?guī)缀趺糠N公共事業(yè)均相應(yīng)有一部法律約束。[1]這些公共事業(yè)項(xiàng)目主要包括公路建設(shè)；河川治理及其設(shè)施；防砂設(shè)施；鐵路事業(yè)；農(nóng)作物保護(hù)、農(nóng)地改造與綜合開(kāi)發(fā)等農(nóng)用設(shè)施；石油管道設(shè)施；港灣設(shè)施；供水設(shè)施及公用下水道等設(shè)施；電訊、電力、廣播設(shè)施；飛機(jī)場(chǎng)以及公用航空安全設(shè)施；學(xué)校等教育設(shè)施；圖書(shū)館、公園、墓地等社會(huì)公用設(shè)施等。該法曾多次進(jìn)行修正，適時(shí)追加公共事業(yè)項(xiàng)目。例如2001年修正案就將與廢棄物再生設(shè)施相關(guān)的事業(yè)追加為公共事業(yè)。

（四）美法日的區(qū)別與共性

美法日三國(guó)在土地征收公共目的立法界定方面差異顯著。美國(guó)采用的是抽象概括方式，公共目的范圍相當(dāng)開(kāi)放和模糊。法國(guó)采用的是分散立法方式，同時(shí)在土地征收法典和相關(guān)特別法中規(guī)定屬于公共目的的事業(yè)范圍。日本則采用詳細(xì)列舉方式，在土地征收法典中詳細(xì)列舉公益事業(yè)項(xiàng)目，公共目的范圍非常清楚和封閉。在土地征收公共目的界定上，美法日三國(guó)亦有共性。美法日均謹(jǐn)慎動(dòng)用土地征收權(quán)，認(rèn)為“國(guó)家權(quán)力有能力滲入市民社會(huì)，但必須而且越來(lái)越依靠于市民社會(huì)之間制度化的協(xié)商和談判來(lái)執(zhí)行政治決定?！盵2]因此征收不是公共目的用地人獲得土地所有權(quán)的唯一途徑，也非首選途徑。用地人必須先與土地權(quán)利人進(jìn)行自由交易的談判購(gòu)買(mǎi)土地，當(dāng)談判遇到拒不出售或索要高價(jià)的困難時(shí)，才可申請(qǐng)動(dòng)用征收權(quán)，而公共目的是國(guó)家動(dòng)用征地權(quán)的唯一合法目的。事實(shí)上大多數(shù)公共目的項(xiàng)目用地都是通過(guò)購(gòu)買(mǎi)途徑獲得。例如在日本，用地人幾乎全部采用購(gòu)買(mǎi)的方法取得公共用地。[3]（p507）

二、公共目的具體認(rèn)定的美法日比較

（一）美國(guó)

在美國(guó)，傳統(tǒng)上只有立法機(jī)關(guān)（國(guó)會(huì)和各級(jí)地方議會(huì)）才有土地征收決定權(quán)。1875年之前，聯(lián)邦政府征收土地時(shí)還會(huì)依靠各州政府充當(dāng)征收代理人。1875年的柯?tīng)栐V美國(guó)政府案中，聯(lián)邦最高法院裁決聯(lián)邦政府可以依據(jù)美國(guó)的《憲法》第5修正案自己實(shí)施土地征收。從此，國(guó)會(huì)和各級(jí)地方議會(huì)在各自權(quán)限范圍內(nèi)，根據(jù)各自提供公共物品的需要享有土地征收權(quán)。近代以來(lái)，由于工業(yè)發(fā)展的需要，議會(huì)頻繁授權(quán)其他機(jī)構(gòu)行使征地權(quán)，被授權(quán)的主體包括行政部門(mén)、私營(yíng)公司和個(gè)人。但對(duì)議會(huì)授權(quán)有嚴(yán)格的限制，主要包括：第一，禁止概括授權(quán)。每一項(xiàng)征地行為都要經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)進(jìn)行特別授權(quán)。第二，授權(quán)的土地征收行為必須是為了某種特定的公共目的。第三，議會(huì)授權(quán)征收土地，必須規(guī)定應(yīng)當(dāng)提供補(bǔ)償。[4]

聯(lián)邦和各州認(rèn)定土地征收具體項(xiàng)目是否滿足“公共用途”的程序并不完全相同，但一般需要經(jīng)過(guò)以下幾個(gè)主要的步驟：第一，政府對(duì)征地行為進(jìn)行提前的通告，通告必須公開(kāi)進(jìn)行，而且通告的對(duì)象應(yīng)當(dāng)包括所有利益相關(guān)主體。第二，土地征收機(jī)關(guān)聘請(qǐng)專(zhuān)門(mén)的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)征收財(cái)產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估。第三，將評(píng)估報(bào)告送交被征收方，并針對(duì)補(bǔ)償金額向被征收方提出初次要約，被征收方據(jù)此可以提出反要約。第四，召開(kāi)由政府、被征收方以及社會(huì)公眾等參加的公開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)，政府需圍繞公共目的詳細(xì)闡述征收的原由，土地權(quán)利人則通過(guò)聽(tīng)證會(huì)等多種途徑充分參與并表達(dá)自己的訴求。

（二）法國(guó)

在法國(guó)，征地項(xiàng)目是否符合公共目的由行政機(jī)關(guān)具體判斷。根據(jù)征地項(xiàng)目的性質(zhì)和重要性，有權(quán)批準(zhǔn)公用目的的行政機(jī)關(guān)分別是總理、部長(zhǎng)和省長(zhǎng)。對(duì)于需要大規(guī)模征地的全國(guó)性重點(diǎn)工程項(xiàng)目，公共目的宣告甚至需要以咨詢國(guó)家參事院的政府命令形式作出。

事前調(diào)查是法國(guó)土地征收程序的開(kāi)始，沒(méi)有經(jīng)過(guò)事前調(diào)查而批準(zhǔn)公用征收無(wú)效。①事前調(diào)查的主要環(huán)節(jié)包括：第一，提出調(diào)查申請(qǐng)。申請(qǐng)人向被征收土地所在地省長(zhǎng)遞交申請(qǐng)調(diào)查書(shū)并且進(jìn)行事前公示，在聽(tīng)取廣大民眾的意見(jiàn)的基礎(chǔ)上論證該征地項(xiàng)目是否具有公益性。第二，決定調(diào)查。省長(zhǎng)對(duì)申請(qǐng)書(shū)作出是否進(jìn)行調(diào)查的決定。若拒絕調(diào)查，申請(qǐng)人可以向行政法院起訴。進(jìn)行調(diào)查的決定必須公開(kāi)發(fā)表，登載于報(bào)上，并張貼于調(diào)查范圍內(nèi)各市鎮(zhèn)政府的公告場(chǎng)所。第三，調(diào)查結(jié)束。調(diào)查專(zhuān)員或調(diào)查委員會(huì)出具調(diào)查意見(jiàn)書(shū)，連同調(diào)查記錄一起送交批準(zhǔn)機(jī)關(guān)審查核實(shí)。調(diào)查報(bào)告必須公開(kāi)，副本存放于進(jìn)行調(diào)查地的市鎮(zhèn)、專(zhuān)區(qū)和省政府內(nèi)供公眾查閱。除此之外，還需進(jìn)行一些強(qiáng)制性或自愿性的咨詢，例如凡涉及農(nóng)業(yè)、環(huán)境或古跡的保護(hù)等方面的土地征收，就必須咨詢有關(guān)主管部長(zhǎng)的意見(jiàn)。事先調(diào)查結(jié)束以及各種咨詢的意見(jiàn)收集后，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)經(jīng)審查核實(shí)后作出是否符合公用目的的決定。批準(zhǔn)公用目的的行為原則上最遲應(yīng)當(dāng)在事前公共調(diào)查程序結(jié)束后的1年內(nèi)作出?？偫砗筒块L(zhǎng)作出的決定應(yīng)登載于政府公報(bào)，省長(zhǎng)所作決定應(yīng)在地方新聞上發(fā)表或張貼于公共場(chǎng)所。

（三）日本

在日本，征地是否屬于公共事業(yè)項(xiàng)目由受理征地申請(qǐng)的建設(shè)大臣或都府縣知事具體認(rèn)定。其主要的程序包括：第一，召開(kāi)事業(yè)說(shuō)明會(huì)。起業(yè)者通過(guò)適當(dāng)場(chǎng)所、時(shí)間、眾所周知的方法等召開(kāi)事業(yè)說(shuō)明會(huì)，向與該項(xiàng)目有利害關(guān)系的人說(shuō)明該事業(yè)的目的與內(nèi)容，并如實(shí)書(shū)面記載事業(yè)說(shuō)明會(huì)的狀況。無(wú)此項(xiàng)記載的事業(yè)認(rèn)定申請(qǐng)書(shū)因不符合法令規(guī)定的形式要件而無(wú)效。第二，召開(kāi)公聽(tīng)會(huì)。在事業(yè)認(rèn)定申請(qǐng)書(shū)閱覽期間，土地所有權(quán)人和其他利害關(guān)系人請(qǐng)求召開(kāi)公聽(tīng)會(huì)的，則應(yīng)召開(kāi)公聽(tīng)會(huì)。公聽(tīng)會(huì)應(yīng)選擇多數(shù)利害關(guān)系人都能參加的日期和場(chǎng)所召開(kāi)，于事前充分告知，并徹底公開(kāi)議事記錄等相關(guān)信息。對(duì)于因故未能參加者，應(yīng)通過(guò)因特網(wǎng)為其提供參與機(jī)會(huì)。第三，批準(zhǔn)公益事業(yè)項(xiàng)目。如果事業(yè)認(rèn)定被拒絕，則應(yīng)向起業(yè)者說(shuō)明理由。如果認(rèn)定項(xiàng)目屬于公益事業(yè)，則進(jìn)行事業(yè)認(rèn)定公告。公告通常采用政府公報(bào)的方式，輔之以在因特網(wǎng)上公開(kāi)。

（四）美法日的區(qū)別與共性

美法日三國(guó)在土地征收公共目的具體認(rèn)定方面差異顯著。在美國(guó)，具體征地項(xiàng)目是否符合公共目的是由立法機(jī)關(guān)（國(guó)會(huì)和各級(jí)地方議會(huì)）認(rèn)定。法國(guó)由總理、部長(zhǎng)和省長(zhǎng)具體認(rèn)定。日本則由建設(shè)大臣或都府縣知事具體認(rèn)定。但是，美法日三國(guó)在具體認(rèn)定土地征收公共目的的過(guò)程中，均注重多方利益的表達(dá)和整合。在這些國(guó)家，土地征收是否符合公共目的不是立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)的單方?jīng)Q定，而是多方利益的表達(dá)和整合。認(rèn)定機(jī)關(guān)在作出最終判斷前，充分尊重各方的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)，不僅要在適當(dāng)?shù)膱?chǎng)所和時(shí)間，通過(guò)直接的通知方式和間接的公告方式，向土地權(quán)利人及其利害關(guān)系人徹底公開(kāi)有關(guān)土地征收公共目的的信息，而且要召開(kāi)公開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)，充分聽(tīng)取用地人、土地權(quán)利人、利害關(guān)系人等多方的利益訴求。信息的充分公開(kāi)、公眾的廣泛參與和程序的高度透明為多方利益的表達(dá)和整合奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三、公共目的異議法律救濟(jì)的美法日比較

（一）美國(guó)

在美國(guó)，土地權(quán)利人等質(zhì)疑征地“公共用途”的可以提起違憲之訴，請(qǐng)求法院對(duì)之進(jìn)行司法審查。司法審查中，美國(guó)法院傳統(tǒng)上高度尊重立法機(jī)關(guān)對(duì)“公共用途”的判斷。1954年伯曼訴帕克案中，聯(lián)邦最高法院將“公共用途”擴(kuò)展為“最大地服務(wù)于公眾”，判決地方政府出于公共目的與開(kāi)發(fā)商聯(lián)手對(duì)廢棄的舊城區(qū)強(qiáng)行征收進(jìn)行改造并不違反聯(lián)邦憲法第五修正案。道格拉斯法官明確表示，國(guó)會(huì)在此行使的是范圍廣泛的“管理權(quán)”，法院必須尊重國(guó)會(huì)對(duì)有關(guān)征收是否符合公共目的之判斷。1984年的米德基夫案中，聯(lián)邦最高法院認(rèn)為“只要征收權(quán)的行使和可見(jiàn)的公共目的理性相關(guān)”，法院就必須判決征收符合公用目的。2005新倫敦市征收案中，聯(lián)邦最高法院判決新倫敦市為了重振低迷的地方經(jīng)濟(jì)而征用私人土地，并將其交給另外一個(gè)私人機(jī)構(gòu)用于開(kāi)發(fā)，是以復(fù)興經(jīng)濟(jì)為目的所實(shí)行的征收，可滿足聯(lián)邦憲法有關(guān)“公共用途”的要求。[5]

美國(guó)法院對(duì)立法機(jī)關(guān)“公共用途”判斷的高度尊重并不意味著完全排除了司法審查的救濟(jì)空間。2001年的九毛九平價(jià)超市案中，Costco大型連鎖商店需要擴(kuò)充店面，因而要求蘭卡斯特市重建管理局動(dòng)用征收權(quán)，管理局以防止地方經(jīng)濟(jì)的衰敗及貧困死灰復(fù)燃為由征收原告的土地。但地區(qū)法院認(rèn)為這個(gè)目的只是一個(gè)借口，因而撤消了市政府機(jī)構(gòu)的征收決定。2002年的網(wǎng)關(guān)公司案中，伊利諾衣州最高法院承認(rèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展可作為征收的公共目的，但是伊利諾衣西南地區(qū)發(fā)展管理局通過(guò)收費(fèi)代替私人開(kāi)發(fā)商征收土地的行為，相當(dāng)于為了利潤(rùn)而出售征收權(quán)，因而不符合公共目的。

（二）法國(guó)

法國(guó)的土地征收公用目的宣告均以行政決定形式作出，是可訴具體行政行為，受行政法院管轄。土地征收的申請(qǐng)人、被征收土地的所有權(quán)人、相關(guān)利害關(guān)系人以及對(duì)土地征收有直接利益的人，不服批準(zhǔn)公用目的的決定的，都可以在決定公布后的2個(gè)月內(nèi)向行政法院提起越權(quán)之訴，請(qǐng)求行政法院撤銷(xiāo)該決定。根據(jù)批準(zhǔn)公用目的的不同機(jī)關(guān)，向不同的行政法院起訴，由總理作出的決定和部長(zhǎng)作出的適用范圍超過(guò)一個(gè)地方行政法庭管轄區(qū)域的決定，由最高行政法院受理。由省長(zhǎng)作出的決定和部長(zhǎng)作出的適用范圍在一個(gè)地方行政法庭管轄區(qū)域的決定，由擬征收土地所在地的地方行政法院受理。[6]（p380）

在越權(quán)之訴之中，行政法院只能審查批準(zhǔn)公用目的決定的合法性，無(wú)權(quán)審查其適當(dāng)性。1971年以前，行政法院通常只是籠統(tǒng)地核查項(xiàng)目是否滿足某種公共目的。例如在1961年一個(gè)因建設(shè)高速公路而征地的案件中，法官只是指出建設(shè)高速公路項(xiàng)目本身構(gòu)成一種公用目的，拒絕對(duì)行政機(jī)關(guān)最終采納的道路路線選擇方案進(jìn)行審查。1964年的馬術(shù)俱樂(lè)部案中，法官認(rèn)為行政機(jī)關(guān)僅僅為了增加財(cái)政收入或純粹為了滿足私人利益進(jìn)行征地，不具有公益性，最終判決撤銷(xiāo)公用目的宣告決定。1971年的新東城案中，最高行政法院認(rèn)為“一項(xiàng)工程只有在對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的損害、工程造價(jià)和可能存在的社會(huì)不利因素不超過(guò)項(xiàng)目帶來(lái)的利益時(shí)，才能被合法宣告為具有公用目的”。1972年的圣瑪利私立醫(yī)院案中，最高行政法院認(rèn)為“一項(xiàng)工程只有在對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的損害、工程造價(jià)和可能存在的社會(huì)不利因素或?qū)ζ渌材康脑斐傻膿p害不超過(guò)其帶來(lái)的利益時(shí)，才能被宣告為具有公用目的”。從此，行政法院不再只是籠統(tǒng)地核查征地項(xiàng)目是否滿足某種公共目的，而是結(jié)合項(xiàng)目的具體內(nèi)容進(jìn)行損益對(duì)比分析，盡可能地在平衡公私利益基礎(chǔ)上兼顧不同的公共目的。2003年的泰藏斯水壩案中，最高行政法院認(rèn)為泰藏斯水壩工程項(xiàng)目的積極意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于工程造價(jià)和可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)面影響，判決撤銷(xiāo)宣告其具有公用目的的行政決定。[7]

（三）日本

土地所有權(quán)人和其他利害關(guān)系人若對(duì)事業(yè)認(rèn)定不服，可以在事業(yè)認(rèn)定公告之日起或自收到裁決書(shū)之日起30日內(nèi)向國(guó)土交通大臣提起異議申訴或?qū)彶檎?qǐng)求，①亦可向普通法院提起行政訴訟。但是對(duì)于都道府縣知事拒絕事業(yè)認(rèn)定的，不能請(qǐng)求審查，只能向國(guó)土交通大臣提起事業(yè)認(rèn)定申請(qǐng)。

（四）美法日的區(qū)別與共性

美法日三國(guó)在土地征收公共目的法律救濟(jì)方面差異顯著。針對(duì)土地征收公共目的異議，美國(guó)由普通法院通過(guò)違憲之訴進(jìn)行審查，法院傳統(tǒng)上將審查標(biāo)準(zhǔn)保持在最低水平。法國(guó)則由行政法院通過(guò)越權(quán)之訴對(duì)之進(jìn)行審查，行政法院不是籠統(tǒng)地核查征地項(xiàng)目是否滿足某種公共目的，而是結(jié)合項(xiàng)目的具體內(nèi)容進(jìn)行損益對(duì)比分析，認(rèn)為項(xiàng)目“只有在對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的損害、工程造價(jià)和可能存在的社會(huì)不利因素或?qū)ζ渌材康脑斐傻膿p害不超過(guò)其帶來(lái)的利益時(shí)，才能被宣告為具有公用目的”。日本則為異議人提供了行政復(fù)議和司法審查兩種救濟(jì)途徑，異議人可自由選擇。但是，美法日三國(guó)均重視土地征收權(quán)在立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間的衡平與制約。在美國(guó)，法律僅原則性規(guī)定公共目的，但征地項(xiàng)目是否符合公共目的由立法機(jī)關(guān)以“一事一決”的方式具體認(rèn)定，行政機(jī)關(guān)未獲得立法機(jī)關(guān)合法授權(quán)不得行使土地征收權(quán)，而普通法院有權(quán)通過(guò)違憲之訴對(duì)之進(jìn)行司法審查。在法國(guó)，立法機(jī)關(guān)通過(guò)分散立法界定土地征收公共目的，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的公共目的認(rèn)定，行政法院則可以通過(guò)越權(quán)之訴審查行政機(jī)關(guān)公共目的認(rèn)定的合法性。在日本，立法機(jī)關(guān)通過(guò)詳細(xì)列舉的方式明確界定公益事業(yè)的范圍，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)認(rèn)定具體項(xiàng)目是否屬于公益事業(yè)，而普通法院可以通過(guò)行政訴訟對(duì)之進(jìn)行司法審查。

四、美法日共同經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的啟示

美法日三國(guó)在土地征收公共目的的立法界定、具體認(rèn)定和異議救濟(jì)等方面存在著很大的區(qū)別，但是其共同經(jīng)驗(yàn)仍有跡可尋。這些共同經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)土地征收制度的完善有著重要的啟示意義。主要包括：

（一）我國(guó)法律應(yīng)明確界定土地征收公益目的的范圍

我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?該規(guī)定從憲法層面明確規(guī)定了土地征收的唯一目的是滿足公共利益的需要，但我國(guó)《憲法》并沒(méi)有對(duì)公共目的進(jìn)行明確界定?！锻恋毓芾矸ā泛汀段餀?quán)法》雖然重申了這一規(guī)定，但仍然未明確界定土地征收的公共目的。而《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地……依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！痹撘?guī)定實(shí)際上將公共目的泛化為“建設(shè)目的”，為我國(guó)土地征收公共目的和商業(yè)目的并存的二元結(jié)構(gòu)提供了合法化基礎(chǔ)和制度性根源。

筆者認(rèn)為，這種二元格局違反了我國(guó)《憲法》及《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，與現(xiàn)代法治精神背道而馳，造成了嚴(yán)重的社會(huì)后果。商業(yè)目的土地征收讓政府一手憑借土地征收權(quán)以補(bǔ)償價(jià)格獲得集體土地的所有權(quán)，另一手將這些土地的使用權(quán)按照市場(chǎng)價(jià)格批租給商家，形成了畸形的利益分配格局?；谛姓渲玫耐恋卣魇昭a(bǔ)償額與基于市場(chǎng)配置的土地出讓金之間的巨額價(jià)差，刺激了政府的制度性尋租行為，導(dǎo)致權(quán)力租金替代了土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利租金成為土地資源配置的主導(dǎo)因素。這不僅加劇了農(nóng)地資源的浪費(fèi)和稀缺，威脅我國(guó)糧食安全，而且嚴(yán)重侵犯了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的合法權(quán)益。有關(guān)研究表明，“從1952年以來(lái)，失地農(nóng)民相當(dāng)于無(wú)償放棄了價(jià)值26萬(wàn)億的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)”，導(dǎo)致了“農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)利的漸進(jìn)性缺失、政治權(quán)利的剝奪和社會(huì)權(quán)利的弱化性消失”。[8]土地征收因之成為“引發(fā)不穩(wěn)定因素的火藥線。據(jù)國(guó)家信訪局統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在因征地發(fā)生的糾紛每年約400萬(wàn)件；一半以上群體性事件由征地拆遷引發(fā)。”[9]

在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的今天，我國(guó)應(yīng)盡快摒棄現(xiàn)行的公共目的和商業(yè)目的并存的二元化土地征收格局。為了從制度根源上杜絕商業(yè)目的土地征收，我國(guó)應(yīng)在堅(jiān)持公益目的是土地征收唯一合法性目的的基礎(chǔ)上，借修改《土地管理法》之機(jī)，明確界定公共利益的范圍。雖然“公共利益猶如一個(gè)空盒，每個(gè)人都可以往其中注入自身的理解”，[10]但是公共利益凸顯一個(gè)社會(huì)的基本價(jià)值，這些價(jià)值可以進(jìn)行歸納。借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，參照我國(guó)《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等法律法規(guī)中關(guān)于公共利益的界定，我國(guó)《土地管理法》可以在現(xiàn)有原則性概括規(guī)定的基礎(chǔ)上，對(duì)土地征收公共目的范圍作出明確界定，具體包括：第一，采用類(lèi)型化列舉的方法，盡可能詳盡地列舉符合公共目的的事業(yè)范圍，例如國(guó)防事業(yè)；水利、能源、交通、供電、供氣等公用事業(yè)；教育、文化、公共衛(wèi)生、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)等公益事業(yè)。第二，輔之以兜底條款，例如規(guī)定“法律規(guī)定的其他以公共利益為目的的事業(yè)”，以應(yīng)對(duì)立法時(shí)不能預(yù)見(jiàn)的其他應(yīng)屬于公共目的事項(xiàng)。第三，設(shè)置排除性條款，例如規(guī)定“商業(yè)目的事業(yè)，不得適用土地征收”，以明確排除那些明顯不具備公共目的性的事項(xiàng)。

（二）完善土地征收公共目的的認(rèn)定程序

依據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，我國(guó)任何建設(shè)項(xiàng)目要征收土地，首先要向相關(guān)土地行政管理機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，各級(jí)人民政府分別在法定權(quán)限內(nèi)予以審查批準(zhǔn)。獲準(zhǔn)后，征地機(jī)關(guān)發(fā)布土地征收公告，該公告強(qiáng)調(diào)的是土地征收補(bǔ)償和安置方案，不包含對(duì)“公共利益”的說(shuō)明，雖有“批準(zhǔn)用途”一項(xiàng)，但不能充分說(shuō)明土地征收與公共目的之間的聯(lián)系，土地征收公告不過(guò)是事后片面的“通知”而已。土地征收公共目的認(rèn)定成為政府的單方行為，土地權(quán)利人沒(méi)有任何知悉、參與或質(zhì)疑的機(jī)會(huì)，只有被動(dòng)接受認(rèn)定結(jié)果的義務(wù)。這導(dǎo)致大量以“公共目的”之名謀私人福利的尋租行為和腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)。但是，土地征收直接關(guān)系到土地權(quán)利人等的切身利益，具體項(xiàng)目公共目的的認(rèn)定不應(yīng)采用認(rèn)定機(jī)關(guān)內(nèi)部的封閉程序。借鑒美法日三國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)充分尊重土地權(quán)利人及其利害關(guān)系人等的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)，構(gòu)建起多方主體可以充分表達(dá)自身利益訴求的開(kāi)放性程序，為土地征收符合公共目的提供程序性保障。

第一，完善土地征收公共目的公告/通知制度。我國(guó)應(yīng)將土地征收公共目的認(rèn)定納入公告/通知范圍，明確規(guī)定公告/通知應(yīng)包含征地目的合法性的專(zhuān)門(mén)說(shuō)明，詳盡細(xì)致地闡明土地征收具體項(xiàng)目與“公共目的”的關(guān)聯(lián)性。另外，應(yīng)盡量豐富土地征收公共目的公告/通知的方式。除現(xiàn)行的在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府所在地或村、組內(nèi)以書(shū)面形式公告外，還應(yīng)在當(dāng)?shù)仄毡榘l(fā)行的報(bào)紙上予以公布，并應(yīng)以掛號(hào)信的方式送達(dá)每一土地權(quán)利人，確保每一土地權(quán)利人知悉土地征收具體項(xiàng)目與公共目的之間的關(guān)聯(lián)性。

第二，引入土地征收公共目的聽(tīng)證制度。依據(jù)我國(guó)《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》，聽(tīng)證制度只適用于土地征收補(bǔ)償，不涉及公共目的認(rèn)定。聽(tīng)證制度具有高度的公開(kāi)性和民主性，為發(fā)達(dá)國(guó)家在認(rèn)定土地征收具體項(xiàng)目是否符合公共目的時(shí)普遍采用。借鑒美法日的共同經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)盡快改變土地征收公共目的認(rèn)定由行政機(jī)關(guān)單方面內(nèi)部封閉決定的既有做法，建立土地征收公共目的聽(tīng)證制度。該制度一方面肯定了土地權(quán)利人的主體地位，確立了民意的表達(dá)機(jī)制，為土地權(quán)利人實(shí)現(xiàn)其知情權(quán)、參與權(quán)和異議權(quán)提供制度保障，確保在土地征收公共目的認(rèn)定中“有關(guān)公民的權(quán)益的重要法律和事實(shí)觀點(diǎn)得到充分的考慮和權(quán)衡”。[11]（p694）另一方面又將政府對(duì)公共目的的認(rèn)定置于社會(huì)公眾的監(jiān)督下，增強(qiáng)了土地征收公共目的認(rèn)定的透明度，從程序上保障土地征收目的公共性。

（三）引入公共目的司法審查制度

“法律的進(jìn)步作用之一乃是約束和限制權(quán)力，而不論這種權(quán)力是私人權(quán)力還是政府的權(quán)力。在法律統(tǒng)治的地方，權(quán)力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這些規(guī)則迫使掌權(quán)者按一定的行為方式行事?！盵12]（p358）因此在現(xiàn)代國(guó)家，司法權(quán)是對(duì)可能被濫用的政府權(quán)力的最終制衡，司法救濟(jì)是土地權(quán)利人等尋求法律救濟(jì)的最后一道屏障。所以美法日三國(guó)都普遍采用土地征收公共目的司法審查制度，以尋求土地征收權(quán)在立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間的衡平與制約。

但在我國(guó)，相關(guān)法律對(duì)于是否可以針對(duì)行政機(jī)關(guān)土地征收公共目的的認(rèn)定提起行政訴訟并未作出明確規(guī)定。實(shí)踐中，行政訴訟這一救濟(jì)途徑面臨著很大的障礙。這主要包括：第一，抽象行政行為的不可訴性。我國(guó)《行政訴訟法》將抽象行政行為排除在行政訴訟的受案范圍之外。而行政機(jī)關(guān)對(duì)土地征收具體項(xiàng)目公共目的的認(rèn)定多以政府文件的形式發(fā)布，法院多以該行為是抽象行政行為而此類(lèi)行為不可訴為由拒絕受理。第二，行政機(jī)關(guān)的最終裁決權(quán)。依據(jù)我國(guó)《行政復(fù)議法》第30條第1款的規(guī)定，①土地權(quán)利人等認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。但是該法第2款規(guī)定：“根據(jù)國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決?！边@意味著對(duì)于國(guó)務(wù)院或者省級(jí)人民政府土地征收公共目的認(rèn)定，土地權(quán)利人等即使有異議也無(wú)法通過(guò)司法途徑獲得救濟(jì)。在土地征收公共目的方面，行政機(jī)關(guān)集認(rèn)定者和爭(zhēng)議最終裁決者等多種角色于一身，為土地征收權(quán)的濫用埋下了制度性隱患。

考慮到中國(guó)人口眾多，農(nóng)地資源極度稀缺，土地對(duì)于農(nóng)民而言具有巨大的承載功能以及行政本位主義牢固、個(gè)人權(quán)利意識(shí)淡薄等現(xiàn)實(shí)國(guó)情，我國(guó)可借鑒美法日三國(guó)的共同經(jīng)驗(yàn)，借修訂《土地管理法》之機(jī)引入土地征收公共目的司法審查制度，以更好地防范行政機(jī)關(guān)濫用土地征收權(quán)，保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益，促進(jìn)土地資源的合理配置。主要包括：第一，明確規(guī)定土地權(quán)利人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的土地征收公共目的認(rèn)定有異議的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。行政訴訟賦予人民法院對(duì)于土地征收批準(zhǔn)決定是否具有公共目的合法性基礎(chǔ)的審查權(quán)，司法權(quán)力得以介入公共目的界定，真正實(shí)現(xiàn)公共利益界定上的權(quán)力制衡。而且行政訴訟讓人民法院以中立者的身份介入土地征收公共目的爭(zhēng)議的解決，可以更好地識(shí)別、衡量和協(xié)調(diào)土地征收人、土地權(quán)利人和其他相關(guān)利益人的利益，妥善解決國(guó)家公權(quán)與土地私權(quán)之間的沖突，整合社會(huì)利益。第二，明確規(guī)定在該行政訴訟期間，停止土地征收的執(zhí)行。雖然因“懼怕濫訴之弊，為謀求行政目的的早期且順利實(shí)現(xiàn)”，各國(guó)行政訴訟法多采用“不停止執(zhí)行”原則，但“在有提起撤銷(xiāo)處分的情形之下，為了避免因處分、處分的執(zhí)行或程序的繼續(xù)而造成難以恢復(fù)的損害，有緊急必要時(shí)，法院可以根據(jù)申訴人的申訴，以決定停止處分的效力、處分的執(zhí)行或程序的繼續(xù)的全部或一部分。”[13]（p264-265）由于土地征收付諸實(shí)施后，被拔除的農(nóng)作物無(wú)法回復(fù)原狀，被拆除的建筑物難以回復(fù)原狀，建成甚或投入運(yùn)營(yíng)的建筑物難以拆除，土地復(fù)墾成本高昂，土地權(quán)利人即使贏了訴訟也會(huì)因此難以彌補(bǔ)損失。為了避免給土地權(quán)利人造成難以彌補(bǔ)的損失，避免農(nóng)地資源的過(guò)度流失，土地征收公共目的行政訴訟期間應(yīng)停止執(zhí)行土地征收。

綜上，美法日三國(guó)雖然在土地征收公共目的的立法界定、具體認(rèn)定和異議救濟(jì)等方面存在著很大的區(qū)別，但是三國(guó)均堅(jiān)持公共目的是國(guó)家動(dòng)用征地權(quán)的唯一合法目的，重視公共目的具體認(rèn)定程序的公開(kāi)性、參與性和透明性，并普遍采用司法救濟(jì)以期達(dá)成土地征收權(quán)在立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間的衡平和制約。借鑒這些共同的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)借修訂《土地管理法》之機(jī)，明確界定土地征收公益目的的范圍，完善土地征收公共目的的認(rèn)定程序，引入土地征收公共目的司法審查制度。

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