論我國澳門特別行政區(qū)博彩業(yè)管制中的政府“暫時(shí)介入”

黃玉寅

摘 要：我國澳門特別行政區(qū)《娛樂場幸運(yùn)博彩經(jīng)營法律制度》第44條規(guī)定，在三種特殊情境下，政府暫時(shí)介入博彩企業(yè)之經(jīng)營，但該條款卻在十余載間始終遭到澳門特別行政區(qū)政府的棄用。公共政策的肇因固然可解釋緣何第44條難以完成從“紙面中的法”向“行動(dòng)中的法”的嬗變，但分析表明，條款自身的粗陋與模糊亦是澳門政府“棄法不用”的直接原因?；谛再|(zhì)歸屬，暫時(shí)介入是行政即時(shí)強(qiáng)制之一種，其蘊(yùn)藏弱規(guī)制與強(qiáng)規(guī)制手段的雙重品性。依此，本文以法治政府建設(shè)的二維要素——“合法性”與“最佳性”為分析工具，對(duì)暫時(shí)介入的啟動(dòng)時(shí)機(jī)、啟動(dòng)條件、介入主體、介入程序等進(jìn)行了設(shè)計(jì)，希冀能為政府“暫時(shí)介入”條款的完善提供參考。

關(guān) 鍵 詞：暫時(shí)介入；博彩經(jīng)營自主權(quán)；合法性；最佳性

中圖分類號(hào)：F127.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）03-0037-07

收稿日期：2013-10-14

一、問題的提出

《娛樂場博彩或投注信貸法律制度》（以下簡稱《博彩信貸法》）生效前，“賭場借貸行為”一直被我國澳門特別行政區(qū)原有法律視為違法。但永利公司在奪得賭牌后，立刻提出要求澳門特別行政區(qū)當(dāng)局規(guī)定賭場借貸合法化的主張，并以此為要挾遲遲不肯進(jìn)行投資。[1]（p53）隨后，借助《博彩信貸法》的頒布施行及對(duì)我國澳門特別行政區(qū)《民法典》第1171條和第8/96/M號(hào)法律第13條的擴(kuò)張解釋和修改，我國澳門特別行政區(qū)當(dāng)局最終認(rèn)可并接受了永利公司的特殊要求。至此，博彩公司乃至博彩中介人依法從事的博彩信貸業(yè)務(wù)不再被視為“放高利貸”。然而，我國澳門特別行政區(qū)《娛樂場幸運(yùn)博彩經(jīng)營法律制度》（以下簡稱《博彩法》）第44條卻規(guī)定了我國澳門特別行政區(qū)政府有權(quán)介入“承批公司發(fā)生或即將出現(xiàn)無合理理由中斷經(jīng)營之情況”。依循法治主義依法行政之要求，我國澳門特別行政區(qū)政府本應(yīng)對(duì)“永利”不誠信的經(jīng)營中斷行為進(jìn)行“介入”監(jiān)管，但耐人尋味的是，我國澳門特別行政區(qū)政府在此問題上卻格外謹(jǐn)慎與被動(dòng)。進(jìn)一步的觀察則發(fā)現(xiàn)，自《博彩法》頒布至今，該法第44條的“暫時(shí)介入”條款在實(shí)踐中始終被澳門特別行政區(qū)政府棄而不用。

對(duì)于法律在實(shí)務(wù)中被“擱置”的現(xiàn)象，英國學(xué)者羅林斯曾有過精辟闡釋，他認(rèn)為：“總的來說，行政官員和政客都不是從法律而是從政策中尋找他們的授權(quán)的。換句話說，他們是以政策為中心的。積極地看，行政官員視法律為一套掛衣鉤，將政策掛在上面；消極地看，法律也許是在政策能夠得以貫徹實(shí)施之前要跨越的一連串欄架，法律在此意義上就是一種控制。如果法律與政策相沖突，行政官員就會(huì)設(shè)法改變法律，而如果這樣做不可能的話，有時(shí)候他就可能不適當(dāng)?shù)貙⒎蓴R置一旁或者根本就不理睬法律?！盵2]（p165）如果羅林斯這番闡釋可成為佐證澳門《博彩法》第44條被長期“擱置”的一個(gè)有力注釋的話，那么，據(jù)此推斷，我國澳門特別行政區(qū)經(jīng)濟(jì)對(duì)外資博彩企業(yè)的高度依賴、博彩特許經(jīng)營內(nèi)在的復(fù)雜性甚至我國澳門特別行政區(qū)行政當(dāng)局被博彩利益集團(tuán)俘獲等諸多政策因素，均有可能成為解釋我國澳門特別行政區(qū)政府“棄法不用”的直接肇因。的確，由人組成的政府在作出公共判斷時(shí)往往難以逾越其依存的公共政策這一“高級(jí)法背景”。盡管這十分重要，但筆者更愿意通過對(duì)上述問題的討論引出另外一個(gè)問題：拋開政策之肇因不談，《博彩法》第44條本身是否已經(jīng)自洽且科學(xué)？①帶著此種疑問，本文以剖析《博彩法》第44條“暫時(shí)介入”條款之規(guī)定為原點(diǎn)展開論述。

二、政府“暫時(shí)介入”的實(shí)定法解析

根據(jù)《澳門特別行政區(qū)基本法》第71條第1項(xiàng)與第3項(xiàng)的規(guī)定，我國澳門特別行政區(qū)立法會(huì)于2001年8月正式通過了16/2001號(hào)法律《博彩法》。該法第1條開宗明義地將立法目的歸納為五點(diǎn)，其中，“保障娛樂場幸運(yùn)博彩之適當(dāng)經(jīng)營及操作在公正、誠實(shí)及不受犯罪影響下進(jìn)行”的立法目的最為引入注目?？v觀本法，其間還有與此立法目的相匹配的各種規(guī)定、管制措施或手段的條款，第44條的“暫時(shí)介入”即是諸多條款之一。作為一種強(qiáng)規(guī)制手段，如其運(yùn)用得當(dāng)，“暫時(shí)介入”可以確保澳門博彩企業(yè)適當(dāng)?shù)慕?jīng)營操作。筆者將《博彩法》第44條的相關(guān)內(nèi)容分解如下（見下表）。

從當(dāng)前的《博彩法》規(guī)定來看，盡管該法第44條僅籠統(tǒng)地提到了政府“暫時(shí)介入”娛樂場幸運(yùn)博彩之批給經(jīng)營的三種情形、暫時(shí)介入的主體與暫時(shí)介入的撤銷，但不可否認(rèn)，相關(guān)條款已使《博彩法》初步蘊(yùn)含了緊急狀態(tài)下的行政法治理念。總體檢視《博彩法》第44條，其仍存諸多紕漏：第一，“公共利益”條款缺失。政府“暫時(shí)介入”的實(shí)質(zhì)是對(duì)承批公司特許經(jīng)營權(quán)的非常規(guī)干涉，目的聚焦于確保公益的實(shí)現(xiàn)，然而該法對(duì)“公共利益”卻只字不提；第二，“暫時(shí)介入”程序理念淡薄。政府“暫時(shí)介入”的整體過程未能彰顯程序正義，更不用說吸收利害關(guān)系人乃至一般公眾參與管制政策的形成；第三，介入與撤銷介入的條件模糊。例如：以列舉方式呈現(xiàn)的三種介入情形顯然難以涵蓋當(dāng)下異常復(fù)雜的管制情形。又如：《博彩法》未明確規(guī)定暫時(shí)介入應(yīng)何時(shí)撤銷。此外，該法有關(guān)“特區(qū)政府在暫時(shí)介入期間用作維持正常經(jīng)營所必須的開支由承批公司支付”的規(guī)定，有不切實(shí)際的嫌疑，在承批公司瀕臨破產(chǎn)或資不抵債等情境下，此規(guī)定更是形同虛設(shè)。誠然，暫時(shí)介入權(quán)“不應(yīng)是專斷的、含糊不清的、捉摸不定的權(quán)力，而應(yīng)是法定的、有一定之規(guī)的權(quán)力”，[3]（p568）只是當(dāng)《博彩法》存在模糊、矛盾乃至疏漏之際，即“規(guī)則本身無法應(yīng)對(duì)現(xiàn)代政府和現(xiàn)代正義的復(fù)雜問題”[4]（p27）時(shí)，暫時(shí)介入權(quán)被誤用、濫用甚至被棄用的現(xiàn)象就在所難免。因此，應(yīng)從學(xué)理上探究、明晰政府“暫時(shí)介入”的性質(zhì)、介入主體、介入情形（時(shí)機(jī)）、介入程度、介入程序等基礎(chǔ)理論，并適時(shí)地將基礎(chǔ)理論嬗變?yōu)榉梢?guī)范，以期夯實(shí)我國澳門特別行政區(qū)博彩監(jiān)管依法行政規(guī)范的基礎(chǔ)。

三、政府“暫時(shí)介入”的理論廓清

（一）政府“暫時(shí)介入”的性質(zhì)歸屬

我國澳門特別行政區(qū)政府對(duì)博彩業(yè)的“暫時(shí)介入”意指行政主體為了維護(hù)澳門的公共利益，保證我國澳門特別行政區(qū)博彩企業(yè)經(jīng)營的持續(xù)性和穩(wěn)定性，在法定要件成就時(shí)，暫時(shí)對(duì)博彩經(jīng)營企業(yè)采取的強(qiáng)制性接收與管理行為。法定的介入理由通常是發(fā)生可能危及公共利益、公共安全的經(jīng)營行為或博彩企業(yè)惡意拒絕政府基于公益目的所進(jìn)行的統(tǒng)一指揮、調(diào)度行為等。若將暫時(shí)介入制度對(duì)接于大陸法系國家的行政法學(xué)理論，筆者以為，在性質(zhì)歸屬上應(yīng)視其為行政即時(shí)強(qiáng)制。相異于行政強(qiáng)制執(zhí)行，行政即時(shí)強(qiáng)制不是為了強(qiáng)制履行行政法上的確定義務(wù)，而是為了達(dá)致行政法上必要的狀態(tài)，如維護(hù)法律、法規(guī)所確立的社會(huì)秩序和社會(huì)狀態(tài)。即“在沒有命令義務(wù)的余暇時(shí)，或者其性質(zhì)上通過命令義務(wù)難以實(shí)現(xiàn)其目的的情況下，直接對(duì)人民的身體或者財(cái)產(chǎn)施加實(shí)際的力量，以實(shí)現(xiàn)行政上必要狀態(tài)的作用?！盵5]（p180）

本文將政府“暫時(shí)介入”的性質(zhì)意涵歸納如下：首先，政府的“暫時(shí)介入”是一種行政作用，唯有在市場出現(xiàn)失靈（壟斷、公共產(chǎn)品不足等）的情境下，為提高資源配置效率、維護(hù)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行才可運(yùn)用；其次，作為即時(shí)強(qiáng)制，“即時(shí)”二字并不僅指事態(tài)緊急，行政當(dāng)局即便通過命令義務(wù)也難以實(shí)現(xiàn)其目的（如企業(yè)瀕臨破產(chǎn)無法經(jīng)營）亦是“即時(shí)”的內(nèi)在要義。換言之，“由于事態(tài)的性質(zhì)決定了行政機(jī)關(guān)不可能也不應(yīng)該事先作個(gè)決定來等待相對(duì)人自我履行，行政機(jī)關(guān)只能選擇‘立即或‘及時(shí)執(zhí)行”；[6]（p351）最后，身為權(quán)力性行政行為，政府“暫時(shí)介入”應(yīng)接受比例原則、正當(dāng)程序原則、信賴保護(hù)等要素的檢驗(yàn)。從《博彩法》當(dāng)前的規(guī)定來看，這一點(diǎn)尚不完備。

（二）“軟硬兼具”的行政即時(shí)強(qiáng)制

按照通常理解，博彩監(jiān)管機(jī)關(guān)實(shí)施的“暫時(shí)介入”行為因直接限制到行政相對(duì)人的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)，故屬不利或負(fù)擔(dān)行政行為。因迥異于行政指導(dǎo)等柔性行政行為，為此，其“一旦被濫用，便具有侵害人權(quán)的危險(xiǎn)性”，[7]（p129）故常被賦予“強(qiáng)規(guī)制”或“硬規(guī)制”的法律評(píng)價(jià)。

公允而論，政府“暫時(shí)介入”是一種特殊情境下的行政保障措施。它適用的起點(diǎn)或前提往往是某一博彩承批公司無正當(dāng)理由停止或中斷經(jīng)營及承批公司因其他客觀原因無法提供合格的服務(wù)產(chǎn)品等情形。政府“暫時(shí)介入”固然是對(duì)博彩公司經(jīng)營權(quán)的強(qiáng)制干涉，但很大程度上又不同于“行政處罰”、“行政征收”、“吊銷執(zhí)照”等強(qiáng)規(guī)制手段，其強(qiáng)制性僅在“階段性”、“臨時(shí)性”上具有意義。此種強(qiáng)制性不是對(duì)權(quán)利的最終處分，而是一種臨時(shí)限制，由此具有很大程度上的“非處分性”。[8]（p287.316）而且，大多情況下，政府在其使用“暫時(shí)介入”的目的中還大量摻雜著令承批公司“起死回生”的父愛主義情結(jié)。事實(shí)上，對(duì)比《博彩法》第45條及47條所規(guī)定的“承批撤銷”與“承批解除”，“暫時(shí)介入”制度，其亦包含弱規(guī)制手段的韻味。據(jù)此，如果認(rèn)可政府的行政作用可以呈現(xiàn)、劃分出強(qiáng)弱或軟硬不一的“漣漪效應(yīng)”，那么政府“暫時(shí)介入”無論從介入程度、介入方式還是介入目標(biāo)上都部分跨入了弱規(guī)制領(lǐng)地。

當(dāng)前，在西方“放松管制”浪潮的引領(lǐng)與推動(dòng)下，包括我國澳門特別行政區(qū)在內(nèi)的我國兩岸四地均不同程度地踏上了尋求放松管制與強(qiáng)化管制最佳平衡的探索歷程。主要表現(xiàn)為“政府退卻、市場回歸”以及行政實(shí)踐中柔性管制手段的普遍應(yīng)用。特別是就澳門來看，“隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的日益復(fù)雜，昔日行政機(jī)關(guān)所具有的資訊取得與人力資源優(yōu)勢逐漸喪失，行政官僚必須仰賴當(dāng)事人的合作與配合，始能完成實(shí)踐行政決定的內(nèi)涵，滿足決策的需要，”[9]（p128）這亦為我國澳門特別行政區(qū)政府當(dāng)局規(guī)制緩和預(yù)留了空間。身居此種社會(huì)脈絡(luò)之中，我國澳門特別行政區(qū)政府在應(yīng)對(duì)各種社會(huì)性管制問題時(shí)，就不能盲目地順從其慣用行政處罰、吊銷許可等強(qiáng)管制手段的“秉性”。政府“暫時(shí)介入”因內(nèi)含“軟”和“柔”的因子，所以其恰好地把握、迎合了當(dāng)前放松規(guī)制的時(shí)代要求。

但是，我國澳門特別行政區(qū)博彩業(yè)當(dāng)下所依存的社會(huì)環(huán)境卻不容樂觀。賭權(quán)由三變六后，外資博彩公司的發(fā)展勢頭愈加猛烈，本土企業(yè)的發(fā)展頻頻遭遇瓶頸，經(jīng)營危機(jī)迫在眉睫。而在我國澳門特別行政區(qū)周邊，因垂涎于中國大陸的龐大賭客群體，新加坡、越南、泰國、菲律賓、馬來西亞、日本、俄羅斯等國家均先后開賭。在大陸賭客（游客）充當(dāng)著我國澳門特別行政區(qū)博彩市場的主力軍的時(shí)下，倘若內(nèi)地賭客（游客）赴澳的數(shù)量出現(xiàn)下滑，我國澳門特別行政區(qū)整體經(jīng)濟(jì)必然會(huì)受到慘重打擊。內(nèi)憂外患的交替存在，使得當(dāng)前發(fā)生或即將出現(xiàn)博彩企業(yè)中斷經(jīng)營以及博彩企業(yè)組織與運(yùn)作上出現(xiàn)混亂的概率大幅提升，從而成為橫亙在我國澳門特別行政區(qū)政府面前的一大治理難題。故而“硬”的政府管制手段亦不可或缺。政府“暫時(shí)介入”因具備“硬”的品格無疑能充當(dāng)政府管制“彈藥庫”中的“常規(guī)武器”。不無遺憾的是，如前所述，政府“暫時(shí)介入”即便蘊(yùn)藏著“軟硬兼具”的品性，也囿于《博彩法》第44條的“搪塞”而難以擔(dān)當(dāng)重任。

四、“雙線并行”下的政府“暫時(shí)介入”改造方案

（一）合法與最佳之“雙線并行”

針對(duì)政府“暫時(shí)介入”“軟硬兼具”的特質(zhì)，應(yīng)在對(duì)其制度設(shè)計(jì)中考慮“合法”與“最佳”雙重路線。①申言之，對(duì)其“硬”的特質(zhì)，應(yīng)明晰介入的條件與救濟(jì)途徑、健全程序上的防范機(jī)制、確立“公益”之目的限制等，從而確保暫時(shí)介入制度在權(quán)利保障機(jī)能上效用的發(fā)揮；針對(duì)其“軟”的品性，可著力探究諸如何時(shí)介入、誰來介入、什么樣的介入程序是科學(xué)的等最佳性議題，以求在權(quán)利獲得保障之余亦能發(fā)揮暫時(shí)介入制度在促進(jìn)企業(yè)快速復(fù)蘇、充分節(jié)省行政成本、催發(fā)民間參與方面的功效。令人欣喜的是，新近我國澳門特別行政區(qū)當(dāng)局特別是其高層業(yè)已關(guān)注到“最佳性”議題的重要性，并通過各種正式場合予以深入推廣。例如自第三屆特區(qū)政府上任以來，行政長官崔世安一直將“科學(xué)決策”、“科學(xué)立法”作為未來特區(qū)政府改革的切入點(diǎn)之一。甚至“科學(xué)決策”還出現(xiàn)在新一屆澳門特區(qū)政府的首份施政報(bào)告當(dāng)中。[10]（p50）筆者以為，“雙線并行”即合法性與最佳性覆蓋下的暫時(shí)介入制度可作如下縷析。

（二）政府“暫時(shí)介入”的條件與時(shí)機(jī)

政府“暫時(shí)介入”博彩業(yè)作為行政權(quán)對(duì)企業(yè)經(jīng)營權(quán)的干預(yù)，基于以權(quán)利保障為旨趣的“合法性”要求，應(yīng)為其設(shè)置“限制啟動(dòng)”要件。縱觀世界其他國家或地區(qū)的民法規(guī)定，其共通規(guī)律在于：均以某種表征公益的概念范疇作為公權(quán)能夠染指私權(quán)的理由或客觀標(biāo)準(zhǔn)，這種標(biāo)準(zhǔn)即“公共利益”。在私人自治已成為我國澳門特別行政區(qū)私法體系“帝王條款”的今天，理應(yīng)將政府的介入條件確定為公共利益遭受損害或有損害之虞，《博彩法》今后應(yīng)將這一點(diǎn)予以明晰。

以探尋“良好行政”為主旨的“最佳性”命題則關(guān)注政府“暫時(shí)介入”時(shí)機(jī)的科學(xué)性與妥當(dāng)性。政府“暫時(shí)介入”乃追求一種公益與私益共贏的局面，過早與不必要的介入將會(huì)不當(dāng)干預(yù)博彩承批公司的經(jīng)營自主權(quán)，而遲來的介入又會(huì)出現(xiàn)公益之維護(hù)的真空監(jiān)管局面，政府“暫時(shí)介入”的時(shí)機(jī)由此成為介入制度中的關(guān)鍵問題。目前《博彩法》第44條明示的三種情形——“中斷經(jīng)營、組織及操作上的混亂與供應(yīng)不足”并不周延。道理很簡單，博彩企業(yè)一旦中斷經(jīng)營或在操作上出現(xiàn)混亂就立刻需要接受政府的介入？恐怕介入的時(shí)機(jī)仍需結(jié)合比例原則與成本收益分析工具慎重考慮。筆者以為，在明確了介入條件之后，可以將“已經(jīng)或即將出現(xiàn)公共利益遭受重大損害的緊急情況”作為判斷政府介入時(shí)機(jī)的基準(zhǔn)。細(xì)言之，首先，此種“緊急情況”已使或?qū)⑹埂肮妗痹馐苤卮髶p害，故若損害程度微小，且采用警告、罰款等行政行為即可力挽狂瀾，依照比例原則則不應(yīng)考慮啟動(dòng)政府“暫時(shí)介入”；其次，對(duì)于這種緊急狀況，企業(yè)難以通過內(nèi)部應(yīng)急預(yù)案來解決或者雖可以解決但經(jīng)濟(jì)成本過高。

綜上，“已經(jīng)或即將出現(xiàn)公共利益遭受重大損害的緊急情況”構(gòu)成了政府“暫時(shí)介入”啟動(dòng)的正當(dāng)理由與最佳時(shí)機(jī)。令《博彩法》采用這樣的文字描述，可以避免采取列舉式規(guī)定造成的“掛一漏萬”。事實(shí)上，政府“暫時(shí)介入”博彩業(yè)牽涉到經(jīng)營資產(chǎn)評(píng)估、經(jīng)營效益狀況等諸多技術(shù)性事項(xiàng)，議會(huì)無法考慮太多細(xì)枝末節(jié)，抽象性的概括式規(guī)定因此在所難免。但誠如季衛(wèi)東先生所言，“無論立法者多么高明，規(guī)章條文也不能網(wǎng)羅一切行為準(zhǔn)則，不能覆蓋一切具體案件”，[11]（p87）為進(jìn)一步縮短規(guī)范與現(xiàn)實(shí)之間的距離，可以在采取前述略微抽象的介入理由的同時(shí)，輔之以列舉式規(guī)定——主觀故意與客觀不能。前者通常表現(xiàn)為無合理理由中斷經(jīng)營、違反法律或承批合同（行政合同）之規(guī)定、惡意欠繳博彩稅及滯納金等；后者一般是企業(yè)經(jīng)營出現(xiàn)危機(jī)如組織及運(yùn)作上出現(xiàn)混亂、自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、社會(huì)治安等公共突發(fā)事件。在未來的立法中應(yīng)當(dāng)明晰這些要素。但必須明確，采用列舉式的緣由僅僅是作為對(duì)“已經(jīng)或即將出現(xiàn)公共利益遭受重大損害的緊急情況”抽象條款的一種指引性說明，并不是意欲限縮暫時(shí)介入條件與時(shí)機(jī)的適用范圍。

（三）政府“暫時(shí)介入”的主體

《博彩法》第44條第2款規(guī)定：“在暫時(shí)行政介入期間，批給之經(jīng)營由政府代表執(zhí)管，而用作維持正常經(jīng)營所必需之開支，由承批公司支付?！笨梢姡覈拈T特別行政區(qū)現(xiàn)行法律將政府視為監(jiān)管主體。澳門特區(qū)第34/2003號(hào)行政法規(guī)《博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局的組織及運(yùn)作》第2條第1款第（二）和第（十）項(xiàng)先后規(guī)定了澳門博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局負(fù)有對(duì)承批公司的整體監(jiān)督管理職責(zé)以及監(jiān)察協(xié)調(diào)局確保政府與承批公司之關(guān)系符合我國澳門特別行政區(qū)最高利益的法定義務(wù)。據(jù)此，作為隸屬于經(jīng)濟(jì)財(cái)政司之局級(jí)部門的澳門特別行政區(qū)博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局具體負(fù)責(zé)“暫時(shí)介入”事宜。

筆者以為，從我國《澳門行政程序法典》第7條的“行政公正及無私原則”①中可推演出行政正當(dāng)、行政衡平與行政說理三個(gè)子原則要求。其中，行政正當(dāng)原則又需要借助于行政回避、裁審分離等制度的建構(gòu)予以實(shí)現(xiàn)。從合法性上看，出于正當(dāng)程序之考量，不能單純依靠博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局一個(gè)政府部門行使“暫時(shí)介入”制度的全部職權(quán)。此外，破除博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局對(duì)“暫時(shí)介入”的“壟斷”還取決于如下悖論：目前博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局的權(quán)力過于膨脹，監(jiān)管范圍攤得過大，②與此同時(shí)，博彩監(jiān)察局“缺乏監(jiān)督的專業(yè)知識(shí)和能力，無法達(dá)到監(jiān)督專業(yè)化的目標(biāo)?！盵12]

進(jìn)一步講，“最佳性”視域下的管制主體應(yīng)由澳門特別行政區(qū)博彩委員會(huì)③與澳門特別行政區(qū)博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局合力擔(dān)當(dāng)，兩者一并作為政府“暫時(shí)介入”的聯(lián)動(dòng)決策機(jī)構(gòu)。在面對(duì)是否介入、何時(shí)介入、介入多久等最佳性詰問時(shí)，多機(jī)關(guān)的合作與互補(bǔ)對(duì)于減少政治干預(yù)、補(bǔ)強(qiáng)事實(shí)理性、降低決策成本、提高決策實(shí)效等方面均有裨益。至于由誰來主導(dǎo)政府“暫時(shí)介入”程序，考慮到澳門特別行政區(qū)當(dāng)前根深蒂固的行政主導(dǎo)政治體制，博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局應(yīng)作為首選。

只是政府“暫時(shí)介入”后“批給之經(jīng)營由政府代表執(zhí)管”的《博彩法》規(guī)定折射出澳門特別行政區(qū)行政主導(dǎo)體制下政府對(duì)社會(huì)資源無法割舍的“父愛”情結(jié)。但公共選擇理論認(rèn)為，“沒有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府官僚機(jī)構(gòu)來提供”，擺脫困境的最好出路是打破政府的壟斷地位、建立公私機(jī)構(gòu)之間的競爭。[13]（p23）其實(shí)，我國《澳門行政程序法典》第9條已經(jīng)預(yù)設(shè)了公權(quán)力行使必須遵循“公私合作”的原則。④就政府“暫時(shí)介入”而言，由政府單獨(dú)負(fù)責(zé)到底的后果就是介入后運(yùn)營成本高昂、易引發(fā)經(jīng)營動(dòng)蕩或權(quán)力尋租甚至公私利益結(jié)盟等。依此，沿著“最佳性”路徑展望，博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局在“暫時(shí)介入”博彩企業(yè)后，還肩負(fù)著適時(shí)通過行政合同等方式將博彩企業(yè)（承批公司）移交給其他運(yùn)營良好的第三方經(jīng)營者接管的義務(wù)。立足于長遠(yuǎn)，諸如第三方經(jīng)營者的選擇、接管行政合同的權(quán)利義務(wù)如何確定等細(xì)節(jié)問題則需要更精致的規(guī)范化制度予以保障。

（四）政府“暫時(shí)介入”的程序

眾所周知，“沒有程序就沒有法治的實(shí)現(xiàn)過程?！倍遥艾F(xiàn)代法治原則要求，行政機(jī)關(guān)的行政行為無論在實(shí)體上還是在程序上都應(yīng)受法律制約，都應(yīng)法制化?！盵14]（p8）政府“暫時(shí)介入”是一種特殊的行政作用，具有侵益性與公益性的雙重特征，無疑需要借助綿密、科學(xué)的法制化程序?qū)⑵洹吧啤钡囊幻嬗枰葬尫?，將其“惡”的品性進(jìn)行控制。但如前所述，《博彩法》在政府“暫時(shí)介入”的程序規(guī)定上卻“惜墨如金”。筆者認(rèn)為，“合法”與“最佳”雙線并行下的程序設(shè)計(jì)包括如下要點(diǎn)：

⒈啟動(dòng)。政府“暫時(shí)介入”在啟動(dòng)原則上由博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局與博彩委員會(huì)依職權(quán)聯(lián)合作出，啟動(dòng)決定作出后，再交由博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局作進(jìn)一步處理。當(dāng)然，不排斥博彩經(jīng)營企業(yè)或其他利害關(guān)系人的主動(dòng)申請亦能成為政府“暫時(shí)介入”啟動(dòng)的誘因。鑒于上文已論及了政府“暫時(shí)介入”的時(shí)機(jī)與條件，在此只提出幾點(diǎn)概括式的程序要求。第一，開啟調(diào)查程序。博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局與博彩委員會(huì)任何一方?jīng)Q定啟動(dòng)介入程序或接到介入申請后，均應(yīng)通過內(nèi)部聯(lián)動(dòng)機(jī)制對(duì)介入條件、介入時(shí)機(jī)、企業(yè)現(xiàn)狀等進(jìn)行初步調(diào)查，收集證據(jù)材料以便確認(rèn)事實(shí)；第二，聽取利害關(guān)系人意見，確保政府“暫時(shí)介入”啟動(dòng)的科學(xué)性。特別是在情況復(fù)雜或兩機(jī)關(guān)意見不一致等情形下，主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取作為特許經(jīng)營者的博彩企業(yè)、博彩委員會(huì)專家組等方面的意見，聽取意見的方式包括但不限于書面聽取、利害關(guān)系人的口頭陳述、聽證等；第三，告知程序，博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局與博彩委員會(huì)作出啟動(dòng)政府“暫時(shí)介入”決定后，應(yīng)由博彩委員會(huì)在2日內(nèi)將啟動(dòng)政府“暫時(shí)介入”的決定告知擬被接管的特許經(jīng)營者并應(yīng)于5日內(nèi)進(jìn)行公告。

⒉執(zhí)行。政府“暫時(shí)介入”程序開啟后，博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局負(fù)有立即執(zhí)行兩機(jī)關(guān)的合議決定的法定義務(wù)。同時(shí)，應(yīng)繼續(xù)對(duì)博彩經(jīng)營企業(yè)的財(cái)務(wù)審計(jì)、組織運(yùn)作、固定資產(chǎn)、經(jīng)營懈怠的肇因等具體情況進(jìn)行實(shí)質(zhì)性調(diào)查，博彩經(jīng)營企業(yè)則負(fù)有提供包括設(shè)備記錄、收入明細(xì)、財(cái)產(chǎn)狀況、人員構(gòu)成等在內(nèi)的經(jīng)營數(shù)據(jù)資料的義務(wù)，并享有接受詢問和被認(rèn)真聽取意見的權(quán)利。在聽取完博彩企業(yè)的意見或申辯后，如有介入必要，博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局需在前述公告結(jié)束后的5日內(nèi)將博彩企業(yè)委托給第三方經(jīng)營主體進(jìn)行臨時(shí)接管。

⒊聽證。我國《澳門行政程序法典》第10條規(guī)定：“公共行政當(dāng)局之機(jī)關(guān)，在形成與私人及以維護(hù)其利益為宗旨之團(tuán)體有關(guān)之決定時(shí)，應(yīng)確保私人及該等團(tuán)體之參與，尤應(yīng)透過本法典所規(guī)定之有關(guān)聽證確保之?！笨梢?，聽證乃作為澳門特別行政區(qū)公共行政當(dāng)局的一項(xiàng)法定義務(wù)。然而，《博彩法》未提及政府“暫時(shí)介入”是否必須舉行聽證。這或許緣于澳門特別行政區(qū)師從大陸法系國家立法的文化傳統(tǒng)，因?yàn)楹芏啻箨懛ㄏ祰以趯?duì)即時(shí)強(qiáng)制進(jìn)行程序設(shè)計(jì)時(shí)，基于對(duì)“緊急狀態(tài)”的表淺理解未能設(shè)置即時(shí)強(qiáng)制的聽證程序。①也就是說，盡管存在一般程序法上的原則要求，但我國《澳門行政程序法典》第10條中的“尤應(yīng)”二字彰顯出“聽證”并非是任何行政活動(dòng)均必須遵循的“戒律”。政府“暫時(shí)介入”關(guān)聯(lián)企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)與重大公共利益，《博彩法》在未來修改中應(yīng)將聽證與政府“暫時(shí)介入”“捆綁”在一起。不過，作為美國正當(dāng)程序法理與英國“自然公正”思想在澳門特別行政區(qū)行政領(lǐng)域中的“植入”，行政聽證程序在澳門特別行政區(qū)多元復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)治理中不應(yīng)再止步于消極的權(quán)利保障和權(quán)力控制，亦應(yīng)將提升行政決定的理性化、民主化與科學(xué)化②等積極功能融入進(jìn)來，從而完整地刻畫出現(xiàn)代行政的“合法”與“最佳”的整體圖景。這就需要立法者在何時(shí)啟動(dòng)聽證與發(fā)布聽證公告的時(shí)間、如何確定聽證主持人、聽證采取何種方式、參加聽證人員的范圍、聽證案卷筆錄的效力等議題上要深思熟慮。

⒋介入終止。《博彩法》第44條第3款規(guī)定了“暫時(shí)介入”的撤銷，認(rèn)可了政府“暫時(shí)介入”制度的臨時(shí)性與過渡性。簡言之，博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局對(duì)博彩經(jīng)營企業(yè)采取的臨時(shí)接管并不意味著介入程序的完結(jié)。政府“暫時(shí)介入”后，博彩經(jīng)營企業(yè)或許能經(jīng)過整改“起死回生”，或許因拒不接受整改或無力整改導(dǎo)致“不可救藥”。對(duì)于前者這種能夠挽回、消除先前社會(huì)影響的博彩企業(yè)，可歸還其對(duì)企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)，對(duì)于后者則應(yīng)終止特許經(jīng)營權(quán)。應(yīng)當(dāng)說明的是，無論是終止抑或歸還，于決定做出之前，博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局都要與博彩企業(yè)進(jìn)行深入溝通或談判，乃至采取其他行政手段以求損害的最小化。對(duì)于接管期間第三方經(jīng)營者所支出的“額外”費(fèi)用，筆者認(rèn)為，按照“特別犧牲理論”當(dāng)由被監(jiān)管的博彩企業(yè)承擔(dān)，其無法承擔(dān)時(shí)應(yīng)考慮政府公共財(cái)政的支持。為確保費(fèi)用的科學(xué)、合理，第三方接管組織應(yīng)當(dāng)將接管期間發(fā)生的費(fèi)用與經(jīng)營收入進(jìn)行結(jié)算并制作成報(bào)告書。待政府“暫時(shí)介入”終止后，博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局還應(yīng)通過一定方式向社會(huì)公開相關(guān)情況以保證澳門特別行政區(qū)公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

以法治政府建設(shè)的二維要素——“合法”與“最佳”作為分析工具，可檢視到現(xiàn)行《博彩法》第44條的制度設(shè)計(jì)存有諸多缺失和不足。這很大程度上能夠回應(yīng)并解釋本文開篇提及的“借貸合法化”事件。從制度趨于完善的視域看，這種發(fā)現(xiàn)或許是有益的，它能夠使我們在充分、透徹地認(rèn)識(shí)到《博彩法》第44條淺陋的同時(shí)，亦可借助“合法”和“最佳”這一分析工具對(duì)其進(jìn)行制度改良。時(shí)下，除《博彩法》第44條的“暫時(shí)介入”存在缺陷外，其第1條的“立法目的”、第7條的“批給制度”、第8條的“競投方式”、第13條的“批給時(shí)限”與第23條的“博彩中介人制度”等也已或多或少地在疲于應(yīng)對(duì)實(shí)務(wù)之需。幸運(yùn)的是，澳門特別行政區(qū)博彩法律體系新近正經(jīng)歷著吐故納新的深刻變革，①釋放出澳門特別行政區(qū)當(dāng)局有意提升立法強(qiáng)度的訊號(hào)。借此機(jī)遇，學(xué)界應(yīng)深入系統(tǒng)地挖掘《博彩法》的現(xiàn)有缺陷、全面地總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、細(xì)致地展開理論研究，本文即是此種考量下的一次微觀嘗試。

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（責(zé)任編輯：牟春野）