城市增長的負面效益及其化解

摘 要：城市增長是城市發(fā)展過程中普遍存在的現(xiàn)象，但在很多國家的很多城市中，城市增長被城市蔓延所取代，其原因就在于城市增長過程中呈現(xiàn)出諸多負面效應(yīng)。為此，城市和城市中的居民付出了沉重的經(jīng)濟成本、生態(tài)成本和社會成本，城市政府也面臨著巨大的管理壓力。為化解城市增長產(chǎn)生的負面效應(yīng)，美國城市政府出臺了一系列的政策，為我國的城市增長管理提供了寶貴經(jīng)驗。

關(guān) 鍵 詞：城市增長；負面效應(yīng)；城市增長管理

中圖分類號：F290 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）03-0032-05

收稿日期：2013-12-20

作者簡介：關(guān)靜（1982—），女，遼寧朝陽人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）公共管理教研部講師，博士，研究方向為公共政策與城市管理。

2013年12月12日，中央城鎮(zhèn)化工作會議在北京召開，會議提出了我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的六項重點工作，即推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率、建立多元可持續(xù)的資金保障機制、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平以及加強對城鎮(zhèn)化的管理。在這一重要時期，我們必須關(guān)注并研究城市化建設(shè)過程中可能出現(xiàn)的問題，即城市增長問題。以美國為代表的西方國家在城市化發(fā)展后期普遍出現(xiàn)了城市蔓延現(xiàn)象，但城市蔓延并不是理想的城市增長狀態(tài)，而是城市增長負面效應(yīng)的集中體現(xiàn)。于是，多種對城市蔓延、城市增長及城市增長管理的研究應(yīng)運而生。同時，這些國家的政府開展的一系列政策實踐也為我國的城市增長管理提供了寶貴的經(jīng)驗。

一、對城市增長的基本認識

認識城市增長，應(yīng)該先明確城市增長不等于城市蔓延。城市蔓延是指城市開發(fā)以無規(guī)則、無控制的形式向周邊地區(qū)進行擴張，具有低密度、分散、高度依賴機動車以及其他一些環(huán)境和社會影響等特征。[1]因此，城市蔓延只是城市增長的一種形式，并且多數(shù)研究認為城市蔓延是一種負面的城市增長，它所產(chǎn)生的“后患”遠遠大于城市蔓延所帶來的社會整體收益。這一界定為城市增長劃上了警戒線，即理性增長才是城市增長所追求的真諦。尹奇等人認為：“理性增長是一種良好規(guī)劃的增長。它是綜合考慮經(jīng)濟、環(huán)境、社區(qū)諸因素的城市增長?！盵2]并且提出了理性增長的十大原則：土地混合利用；采用緊湊的建筑設(shè)計；提供多種住房選擇；建設(shè)可走動的鄰里；營建有吸引力和富有特色的社區(qū)；保護農(nóng)田、開放空間、自然景觀以及生態(tài)脆弱區(qū)；強調(diào)城市中心的作用，提倡建成區(qū)再開發(fā)；提供多種交通選擇；進行有預(yù)見性、公正、有效的城市發(fā)展決策；鼓勵相關(guān)部門及公眾的協(xié)作。[3]

雖然理性增長是城市增長的理想目標(biāo)和良性發(fā)展方向，但城市發(fā)展的現(xiàn)實總是會出現(xiàn)各種各樣不盡如人意的問題。于是越來越多的目光落在了對“城市增長控制”的研究上。

那么，究竟該如何界定城市增長？本文認為，城市增長是城市要素在數(shù)量上的增加和質(zhì)量上的提升。[4]因此，可以把城市增長分為量的增長和質(zhì)的增長。量的增長指人口規(guī)模、用地規(guī)模等可以量化的城市要素在數(shù)量上的增加；而質(zhì)的增長指類似于生產(chǎn)方式、人力資本水平等難以量化但又可以通過一定的指標(biāo)加以衡量的城市要素在整體素質(zhì)上的提升。

從城市發(fā)展的實際出發(fā)，按照城市增長的效果可以將其分為良性增長和惡性增長。良性的城市增長應(yīng)該是城市要素之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，并且為城市的未來發(fā)展打下良好的基礎(chǔ)，這種增長才可以看作是城市的良性成長；惡性的城市增長可能是城市要素之間短暫的協(xié)調(diào)發(fā)展，也可能是城市要素在數(shù)量上的增加而非質(zhì)量上的提升，這兩種情況都將給城市未來的發(fā)展埋下隱患。在一定區(qū)域范圍內(nèi)去考察城市增長，認識區(qū)域內(nèi)多個城市的增長方式，又可以分為收斂式增長、發(fā)散式增長和平行式增長。

影響城市增長的因素是多方面的：有宏觀的和微觀的；有市場經(jīng)濟運行過程中的經(jīng)濟刺激，也有政治生活的政策影響；還有來自國際社會的外來推動。將紛繁復(fù)雜的影響因素進行統(tǒng)一的劃分和分析，有助于我們把握城市增長的有益因素和不利因素，推動城市增長向良性方向發(fā)展。

一是聚集力，城市所具有的吸納各種要素向城市匯集的力量即聚集力。產(chǎn)生聚集力的原因是多方面的，如：政府新規(guī)劃的出臺、稅收優(yōu)惠新規(guī)的提出、新興產(chǎn)業(yè)的興起、人力資源市場資源的緊缺，等等。二是擴散力，城市所具有的推動各種要素向城市外圍空間擴散分布的力量即擴散力。如城市土地資源緊缺、土地價格差異、工業(yè)生產(chǎn)擴充后的重新布局選址、勞動力成本差異，等等。三是協(xié)調(diào)力，城市所具有的調(diào)整各種要素之間關(guān)系、使各種要素實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的力量即協(xié)調(diào)力。市場經(jīng)濟是最典型的協(xié)調(diào)力，在完全的市場經(jīng)濟條件下，各種生產(chǎn)要素往往都能夠按照市場運行規(guī)律進行生產(chǎn)要素的分配，并按照市場需求關(guān)系進行產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)布局。然而，完備的市場經(jīng)濟條件很難實現(xiàn)，這就需要政府的力量，即所謂的“看得見的手”通過各種政策的出臺發(fā)揮協(xié)調(diào)功能。因此，政府的政策引導(dǎo)也是最主要的協(xié)調(diào)力之一。

據(jù)此，我們可以將影響城市增長的各種因素進行歸類，根據(jù)其發(fā)揮的作用考察其屬于上述三種力的哪一種。當(dāng)然，同一影響因素在不同的城市或者在同一城市的不同發(fā)展階段所發(fā)揮的作用可能是不同的甚至是相反的，因此，我們要因地、因時地對各種要素進行分析，進而通過對三種力量的實力對比，在一定程度上預(yù)測城市增長可能產(chǎn)生的效果。

二、城市增長的負面效應(yīng)

在以往的城市發(fā)展過程中，城市增長所產(chǎn)生的負面效應(yīng)已經(jīng)逐一地展現(xiàn)在世人面前，正是這些負面效應(yīng)的顯現(xiàn)，才使人們開始認識并重視城市增長問題；也正是這些負面效應(yīng)，才推動了政府想盡辦法“挽救”城市。無論是在高度城市化的發(fā)達國家，還是城市化進程仍在繼續(xù)的發(fā)展中國家，土地的不合理利用、農(nóng)田面積的大量減少、肆無忌憚的環(huán)境污染和資源浪費、不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)的不合理布局等都是多年來城市增長給人們留下的痛疾和隱患，也使政府付出了高額的成本。對此，我們可以從經(jīng)濟學(xué)的角度出發(fā)，將城市增長帶來的各種負面效應(yīng)歸結(jié)為城市發(fā)展所付出的成本代價，包括經(jīng)濟成本、生態(tài)成本和社會成本。

經(jīng)濟成本——基礎(chǔ)設(shè)施投資分散。不難想象，正處在向外蔓延的郊區(qū)化過程中的城市，住房建到哪里，配套的基礎(chǔ)設(shè)施就要建到哪里，道路、醫(yī)院、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施的投資主要依靠政府的財政支持，因此，必然導(dǎo)致經(jīng)濟成本的增加。

生態(tài)成本——耕地大量減少，物種滅絕，自然景觀資源遭到破壞?；旧细鲊鞘邪l(fā)展都出現(xiàn)了類似的問題，即城市化過程伴隨著耕地面積的急速減少。作為國之根本的農(nóng)業(yè)用地的大量減少，一方面是源于農(nóng)業(yè)技術(shù)的進步促進了農(nóng)業(yè)的高產(chǎn)，但另一方面還是經(jīng)濟利益驅(qū)使下的土地利用，將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟收益更高的工業(yè)用地。如果這種勢頭得不到有效遏制，生態(tài)、土地等資源和自然景觀資源就會遭到更大的破壞，就會造成不可挽回的重大損失。

社會成本——居住區(qū)兩極分化。城市中生產(chǎn)的聚集帶來了勞動力的聚集、商業(yè)的聚集和基礎(chǔ)設(shè)施的聚集，更帶來了問題的聚集，如衛(wèi)生安全問題、治安問題、交通問題等。于是，富裕階層開始選擇更好的居住環(huán)境，從喧囂的城市來到遠離生產(chǎn)活動的郊區(qū)。富人區(qū)、窮人區(qū)截然分離，出現(xiàn)了空間地理上的階級分化。

那么，是不是所有的城市在發(fā)展過程中土地向城市外圍擴張都是不合理的呢？合理的城市增長過程是否都將伴隨著農(nóng)業(yè)用地的征用并轉(zhuǎn)化為工業(yè)企業(yè)布局或者居民住房用地呢？其實，這涉及到城市化的核心問題，即城市化既是城市的發(fā)展過程，更是農(nóng)村的發(fā)展過程，還是農(nóng)村生活方式向城市生活方式的轉(zhuǎn)變過程。因此，農(nóng)業(yè)用地的征用應(yīng)該與農(nóng)業(yè)技術(shù)進步和農(nóng)產(chǎn)品高產(chǎn)同步進行，在耕地減少的同時保證居民生活對農(nóng)產(chǎn)品的需求，同時又伴隨著農(nóng)民生活質(zhì)量的改善。而在這一轉(zhuǎn)變過程中，如何把握其中的尺度、如何選擇轉(zhuǎn)變的途徑、如何衡量發(fā)展的效果，是政府面臨的一系列重要課題。

目前，我國正處在快速城市化發(fā)展進程中，在許多城市都出現(xiàn)了惡性增長和城市蔓延的現(xiàn)象，引發(fā)了日益嚴重的城市問題，如城市建成區(qū)盲目擴張、大量農(nóng)田和自然土地被侵吞、土地的低密度開發(fā)及浪費、資源短缺、環(huán)境惡化、交通擁擠、老城區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及城市公共服務(wù)滯后等諸多問題，進而影響到城市居民的生活環(huán)境質(zhì)量以及城市安全問題。首先，隨著城市規(guī)模的迅速擴大，水資源和土地資源嚴重短缺。我國作為人口大國，許多資源的人均占有量都遠遠低于世界平均水平。日常生活必備的水資源和土地資源更是面臨分布不均、過度開發(fā)等問題。城市開發(fā)加大了對土地資源和水資源的需求量，耕地面積的大幅度銳減嚴重威脅著糧食生產(chǎn)的紅色警戒線。其次，空氣污染以及水污染等環(huán)境問題已迫在眉睫。如今，霧霾經(jīng)常席卷我國許多城市，城市中的霧、煙、塵已經(jīng)無法區(qū)分，走在城市街道上的人們越來越多地戴上了口罩，由此而引發(fā)的多種疾病的發(fā)病率也在不斷上升?？諝夂退谌藗兊纳钪袩o處不在，而當(dāng)空氣質(zhì)量和水的安全問題都無法得到保障時，城市對于居民而言已不再是家。第三，城市廣泛面臨房地產(chǎn)泡沫危機。房地產(chǎn)泡沫已經(jīng)廣泛并長期存在于我國的許多城市，尤其是人口密集的超大城市和特大城市，買房甚至成為城市一個家庭幾十年的主題。雖然政府先后出臺了多項調(diào)控房價的政策，但效果并不明顯。一邊是買不起房的城市居民，一邊是晝夜不停的房地產(chǎn)開發(fā)。經(jīng)濟利益的驅(qū)動不僅讓城市失去了大量的土地，也讓城市居民失去了更多享受城市生活的機會。

如上所述，城市增長過程中產(chǎn)生的負面效應(yīng)是多方面的、復(fù)雜的甚至是長期的。顯然，我們已經(jīng)不能再放任城市這樣自由地增長下去，政府應(yīng)該適時地對城市增長進行有效的管理，以化解城市增長所帶來的負面效應(yīng)。

三、通過城市增長管理化解城市增長的負面效益

首先，城市增長管理是一種政府行為。這種政府行為不是為了使城市不增長或者慢增長，而是力求實現(xiàn)四個均衡：開發(fā)與保護之間的均衡、各種各樣的開發(fā)形式與基礎(chǔ)設(shè)施同步提供之間的均衡、公共服務(wù)需求與財政能力供給之間的均衡以及進步與公平正義之間的均衡。所以，這種政府行為的最終目的是將城市增長維持在合理適度的范圍內(nèi)，實現(xiàn)城市的持續(xù)健康發(fā)展。其次，作為政府行為的城市增長管理，管理的對象是各種城市要素和城市活動及其在城市增長過程中的速度、時序、總量等。再次，城市增長管理的工具即各種政策法規(guī)和不同的政策可能發(fā)揮預(yù)測的功能，也可能起到引導(dǎo)的作用。因此，城市增長管理可以劃分為指導(dǎo)性管理和指向性管理。其中，指導(dǎo)性是指城市增長管理對城市建設(shè)的某一方面或者某些方面的發(fā)展方向或運行方式具有一定的指導(dǎo)作用或者規(guī)范作用；指向性是指城市增長管理通過對城市現(xiàn)實情況的認識和分析，對城市未來發(fā)展進行一定的展望和預(yù)測，據(jù)此提出方向明確的預(yù)防性舉措或推動性策略。作為城市增長管理的工具，最典型的政策法規(guī)就是城市規(guī)劃。城市規(guī)劃是為解決城市發(fā)展過程中的各種問題并在一定程度上預(yù)防新問題的產(chǎn)生而制定和實施的對城市要素、城市活動具有一定指導(dǎo)性和指向性的公共政策。

總之，本文將城市增長管理界定為：政府通過對政策法規(guī)等工具的運用，對各種城市要素和活動在城市增長過程中的速度、時序及總量進行隨時的預(yù)測或引導(dǎo)，協(xié)調(diào)多方矛盾沖突，實現(xiàn)各種利益之間的動態(tài)平衡，從而將城市增長維持在合理適度的范圍內(nèi)，實現(xiàn)城市的持續(xù)健康發(fā)展。

四、美國城市增長管理帶來的啟示

西方國家在城市增長管理領(lǐng)域做出了許多的政策嘗試，為我國的城市增長管理實踐提供了寶貴經(jīng)驗。最典型的研究是美國農(nóng)業(yè)部森林局發(fā)表的“Public Policies for Managing Ur-ban Growth and Protecting Open Space： Policy In-struments and Lessons Learned in the United States”，文中系統(tǒng)介紹了多年來美國在城市增長管理工作中出臺的政策和積累的經(jīng)驗教訓(xùn)。如：公共土地征用政策、足夠公共設(shè)施條例（APFO）、開發(fā)影響費，等等?？偨Y(jié)美國的城市增長管理政策實踐，可以分為以下幾個方面：

首先，政府剛性控制政策。所謂的剛性控制政策，必然以強制性為核心特征，主要發(fā)揮控制的功能。例如：城市綠帶相關(guān)政策——環(huán)繞城市一定區(qū)域建立綠帶，綠帶的土地全部由當(dāng)?shù)卣鲑Y購買（這是由于西方國家的土地私有制），并在綠帶外圍的鄉(xiāng)村開闊空間建設(shè)城鎮(zhèn)，通過修建城市綠帶將新城與中心城進行剛性的隔離。剛性控制政策的另一個典型就是確定城市增長邊界，這種做法似乎有違常理。因為很多學(xué)者認為城市增長是一個自然發(fā)展的過程，不可能人為地劃定邊界。但是，正是由于自然的增長過程中出現(xiàn)了多種負面效應(yīng)，而這些負面效應(yīng)在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下又是難以避免的。這就迫使政府不得不打破常規(guī)，將“看得見的手”伸向城市增長邊界。其次，基礎(chǔ)設(shè)施引導(dǎo)政策。一是政府明確提出“足量公共設(shè)施”要求。也就是說，新住宅區(qū)域在開發(fā)之初，必須同時規(guī)劃出該區(qū)域能夠提供足夠的道路、學(xué)校、醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施，并將整個區(qū)域的生活和配套服務(wù)所需的給水、排污、能源供給等基礎(chǔ)設(shè)施全部納入項目開發(fā)的整體規(guī)劃中。二是公交導(dǎo)向型開發(fā)政策。強調(diào)整合公共交通與土地利用的關(guān)系，在進行土地開發(fā)的同時，對區(qū)域內(nèi)的交通用地進行規(guī)劃，并且要求增加步行、自行車和公交等出行方式所需用地，為各種公共交通出行方式的換乘提供設(shè)施，以達到高效率的交通運行和集約化土地利用的效果。再次，區(qū)域差異調(diào)節(jié)政策。城市中各區(qū)域開發(fā)的不均衡是一個普遍存在的問題，在城市內(nèi)部形成區(qū)域差距的同時，使不同區(qū)域內(nèi)的居民之間也形成了天然的隔閡（尤其是不同種族之間的隔閡）。因此，西方國家出臺了一系列的政策嘗試，希望能有效緩解這種區(qū)域差異。例如：分區(qū)升級和分區(qū)降級政策。分區(qū)升級是對開發(fā)密度的上限向下作調(diào)整，以減少某一地區(qū)的增長量。分區(qū)降級是指規(guī)定了開發(fā)建設(shè)的密度下限，以鼓勵一定界線內(nèi)較高密度的發(fā)展，減少人口增長對界線的壓力。又如：開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移政策。如果某一區(qū)域內(nèi)的土地開發(fā)已經(jīng)達到飽和或近乎飽和的狀態(tài)，那么必須限制該區(qū)域的繼續(xù)開發(fā)和重復(fù)建設(shè)。通過開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移政策，可以將這一區(qū)域的土地開發(fā)權(quán)從所有權(quán)中分離出來，將開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移到適合開發(fā)的土地上去。

相比之下，政府剛性控制政策帶有強制性特點，往往可以在短期內(nèi)取得顯著的效果。但它的應(yīng)用必須建立在科學(xué)預(yù)測未來城市用地需求的基礎(chǔ)之上，而且還應(yīng)當(dāng)注意與其他類型政策工具的綜合運用，否則，將有可能引起控制界線以外地區(qū)的蔓延或者部分區(qū)域開發(fā)密度過高等問題。從長遠發(fā)展來看，基礎(chǔ)設(shè)施引導(dǎo)、區(qū)域差異調(diào)節(jié)等政策側(cè)重于調(diào)節(jié)有關(guān)主體的既得利益，具有更強的靈活性和可操作性，對城市增長管理的具體實施很有幫助。

城市空間結(jié)構(gòu)的塑造最終要依靠具體的政策措施來實現(xiàn)。國內(nèi)外增長管理實踐經(jīng)驗顯示，建立綠化隔離帶、劃定城市建設(shè)區(qū)邊界、控制開發(fā)許可證等單純的防御性策略，在區(qū)域社會經(jīng)濟增長平穩(wěn)或緩慢時，能有效地抑制城市蔓延和促進土地開發(fā)集約有序；但在區(qū)域經(jīng)濟社會快速發(fā)展階段，積極開辟新的城市發(fā)展空間、引導(dǎo)城市職能與人口積極轉(zhuǎn)移的策略，可能比單純的防御性發(fā)展控制策略更為有效。因此，應(yīng)當(dāng)在正確判斷所處發(fā)展階段的基礎(chǔ)上，通過“內(nèi)部挖潛、邊緣控制、外部疏導(dǎo)”三種基本途徑，借鑒或發(fā)展適宜的微觀政策措施，以達到調(diào)控城市蔓延的目的。此外，微觀政策措施的設(shè)計和選用應(yīng)當(dāng)遵循“多樣化”和“相互強化”的原則。有效的增長管理政策應(yīng)該是多個相互關(guān)聯(lián)的政策所構(gòu)成的政策體系，能夠達到“1+1>2”的政策效果。

【參考文獻】

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（責(zé)任編輯：高 靜）