石津灌區(qū)農(nóng)業(yè)終端水價機制的探索與實踐

□河北省石津灌區(qū)管理局局長 蘭卿良

石津灌區(qū)農(nóng)業(yè)終端水價機制的探索與實踐

□河北省石津灌區(qū)管理局局長 蘭卿良

水是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源，是農(nóng)業(yè)和整個經(jīng)濟社會的生命線。農(nóng)業(yè)水價是優(yōu)化水資源配置、促進農(nóng)業(yè)節(jié)水的經(jīng)濟杠桿。積極開展農(nóng)業(yè)水價改革，是保障國家糧食安全、解決民生水利問題、建設(shè)節(jié)水型社會、加強農(nóng)村水利工程建設(shè)與管理的迫切需要。石津灌區(qū)自2004年開始進行末級渠系改造，2008年被水利部列為農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點，經(jīng)過幾年的探索實踐，項目實施恢復灌溉面積0.5萬畝，改善灌溉面積3.92萬畝，項目區(qū)水有效利用系數(shù)提高15.6%，農(nóng)民畝次灌溉成本降低15.9%,終端水價機制的推行在降低灌溉成本、改善末級工程條件、促進節(jié)水等方面效果顯著。

1.石津灌區(qū)水價政策的歷史沿革

石津灌區(qū)是由原晉藁灌溉渠（東灌區(qū)）和石津運河灌溉工程處（西灌區(qū)）兩個灌區(qū)合并而成，伴隨國家水價政策的調(diào)整及灌區(qū)管理性質(zhì)更迭，石津灌區(qū)水價政策也經(jīng)歷了一系列變革，大致分為4個階段：第一階段為上世紀50～60年代，灌區(qū)作為“國營性質(zhì)”渠道有部分財政補貼。1948～1952年水費由省水利廳批復按照實際灌溉面積以畝計征、以實物計價；1953～1963年按照實際灌溉面積用貨幣以畝結(jié)算水費。第二階段為上世紀70～90年代，灌區(qū)作為“差額預算”管理單位（后改為“自收自支”水管單位），國家財政不再予以補貼。從1963年開始灌溉水費由按畝計征改為以斗口用水量征收，農(nóng)業(yè)水費每年具體征收標準由省水利廳批復后執(zhí)行。1991年，水費改革為適應(yīng)市場經(jīng)濟，增添了水費保值政策，實行“以實物計價、貨幣結(jié)算”的方式，使水價與小麥市場價格掛鉤，確保水價保值。第三階段為1997～2007年間，實行兩部制水價，執(zhí)行一個綜合水價。為保證灌區(qū)水費的足額征收，考慮到基本水費單獨計征的實際困難，為執(zhí)行兩部制水價政策，灌區(qū)受益區(qū)域采取將基本水費分攤到用水量中，與計量水費、移民基金一并計收，執(zhí)行一個綜合水價。第四階段為2008年至今，實行農(nóng)業(yè)供水終端水價機制。為進一步推進農(nóng)業(yè)水價改革，減輕農(nóng)民負擔，促進節(jié)水，根據(jù)《冀價經(jīng)費〔2008〕第7號》文意見，將農(nóng)業(yè)末級渠系水價納入政府價格管理范圍，逐步推行農(nóng)業(yè)用水計量收費和面向農(nóng)民的終端水價機制，但由于計量設(shè)施條件限制，石津灌區(qū)水費計征實行斗渠口和農(nóng)渠口（終端）兩種水價模式。至此，石津灌區(qū)水利工程農(nóng)業(yè)供水終端水價機制初步形成。

2.農(nóng)業(yè)終端水價的測算與計收

為全面推進灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價改革，石津灌區(qū)管理局根據(jù)灌區(qū)實際情況，抓住農(nóng)業(yè)供水末級渠系改造試點的機遇，對灌區(qū)用水管理及水費計收進行了探索，推行“斗（農(nóng)）口計量、計時到戶、按時收費”的終端水價模式。

2.1 農(nóng)業(yè)終端水價的測算

通過對末級供水成本進行全面分析核算，提出末級渠系供水價格改革方案，上報省水利廳、省物價局，并約請上級有關(guān)部門到灌區(qū)考察調(diào)研。此舉得到了上級有關(guān)部門領(lǐng)導的支持和理解。2013年省物價局頒發(fā)了《關(guān)于石津灌區(qū)水利工程農(nóng)業(yè)供水實行終端水價的通知》（冀價經(jīng)費〔2013〕9號），將基本水價由2.6元/畝·年調(diào)整為3.9元/畝·年；斗口計量水價由0.1元/m3調(diào)整為0.15元/m3；石津灌區(qū)將渠道運行維護延伸到斗、農(nóng)、毛渠，為保證渠道正常維護，在斗渠口水價外加收末級渠系工程運行維護費每畝次6元，與計量水費、基本水費一并征收，由用水管理處統(tǒng)籌使用；整頓村級收費，統(tǒng)一村級用水管理費為每畝次8元，與計量水費、基本水費一并征收，由村級供水組織統(tǒng)籌使用。有了政策支撐，灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革得以順利進行。

2.2 水費的征收與管理

2.2.1 水量計量及水費計收

采取“斗（農(nóng)）口計量、計時到戶、按時收費”的辦法，斗（農(nóng)）口水量計量由用水戶協(xié)會完成，用水戶和灌區(qū)進行監(jiān)督，供用水雙方測水并簽字。

通過實際運行，核定每次灌溉的工程維修費（清渠、恢復水毀工程費）、用水管理費用（管理人員工資、手電等）；核定每次灌溉應(yīng)上交灌區(qū)水費；以戶為單位計算用水戶田間進水口的運行時間和本條斗渠上用水戶田間進水口總的運行時間。將工程維修費、用水管理費、灌區(qū)水費三者相加，再除以用水戶田間進水口總運行時間，得到用水戶田間進水口單位運行時間（分鐘）應(yīng)支付的費用。用用水戶田間進水口單位運行時間（分鐘）應(yīng)支付的費用乘以每個用水戶田間進水口運行時間，便是此次灌溉用水戶應(yīng)支付的灌溉費用。

2.2.2 水費票據(jù)管理

為規(guī)范票據(jù)管理，杜絕票據(jù)使用中的漏洞，根據(jù)用水嚴細管理、透明管理、財務(wù)管理、微機管理等要求，設(shè)計印制了新的水費票據(jù)。各管理處配備了微機和打印機并安裝了相應(yīng)的管理系統(tǒng)，建立了水費征收微機管理系統(tǒng)，實行微機開票，開票到戶，并及時進行公開，接受各方面的咨詢和監(jiān)督，徹底改變了由用水戶協(xié)會手寫票據(jù)的開票方式。

3.實行農(nóng)業(yè)終端水價機制的優(yōu)勢

農(nóng)業(yè)終端水價制度的實施杜絕了水費中間環(huán)節(jié)加價和搭車收費，規(guī)范了供水水費計收，降低了用水戶灌溉成本，減輕了農(nóng)民不合理的水費負擔，促進了農(nóng)業(yè)節(jié)水和基層水管組織建設(shè)。

3.1 節(jié)水效果明顯

傳統(tǒng)的水價計收機制，造成了用水戶在澆地時灌“狠水”的思想，要求每次灌溉都要達到“及時”和“足量”的要求，大水“串灌”、“漫灌”的方法造成了水量損失和浪費。推行“斗（農(nóng)）口計量、計時到戶、按時收費”的終端水價模式，計時收費遏制了用水戶之間喝“大鍋水”現(xiàn)象，提高了用水戶自覺節(jié)水的積極性。用水戶以澆好地為目的，避免了澆大水，澆過頭水，甚至上灌下排現(xiàn)象的發(fā)生。為縮短灌溉時間，有的用水戶還自覺平整土地，避免因澆高地而增加自己的灌水時間。據(jù)調(diào)查，計時收費與按畝收費相比，節(jié)水15%以上。

3.2 促進了用水戶協(xié)會的管理與建設(shè)

用水戶協(xié)會是供水單位與用水戶之間相互聯(lián)系的平臺，農(nóng)業(yè)終端水價機制的落實也要通過用水戶協(xié)會的管理完成。為保證水價機制的順利推行，管理局積極推進協(xié)會管理體系與管理制度的建設(shè)。一是不斷完善協(xié)會硬件條件，建立固定獨立的辦公場所，為便于開展工作，添置了微機、辦公桌、會議桌、沙發(fā)、文件柜等辦公設(shè)施，并安裝了電話和空調(diào)。二是推進協(xié)會軟件環(huán)境建設(shè)，舉辦用水戶協(xié)會培訓班，要求協(xié)會工作人員全部參加，培訓內(nèi)容包括協(xié)會管理的相關(guān)知識和用水管理專業(yè)知識，提高工作人員素質(zhì)；組織相關(guān)人員到灌區(qū)其他協(xié)會參觀學習，交流經(jīng)驗，開闊思路；對原有的《協(xié)會章程》等制度文件進行了修訂和完善。三是積極推動用水戶協(xié)會的“水務(wù)公開化”和“管理專業(yè)化”建設(shè)。自1999年以來，管理局在用水戶協(xié)會組織開展“四到斗”（輸水到斗、計量到斗、服務(wù)到斗、收費到斗）和“四公開”（水量指標公開、水費價格公開、實用水量公開、水費賬目公開）活動，實施嚴細管理，透明管理，實現(xiàn)了讓用水戶用明白水，交放心錢的目標。近年，又總結(jié)和推廣灌區(qū)專業(yè)化管理的成功經(jīng)驗，在協(xié)會中推行用水專業(yè)化管理，主要采取以下幾種組織形式：一是組統(tǒng)管（兩隊澆地）：由用水組組織澆地專業(yè)隊、護渠專業(yè)隊在本組范圍內(nèi)統(tǒng)一澆地、征費、維護工程；二是承包澆地：在協(xié)會的監(jiān)督指導下，在用水組內(nèi)通過競價承包的形式，由中標者承包澆地，并負責征費、維護工程；三是聯(lián)戶澆地：在同一斗渠或農(nóng)渠上受益的幾個家庭用水戶，合伙澆地、征費、維護工程，向用水戶協(xié)會繳納水費，所需費用各戶按面積或用水時間分攤；四是供水到戶：用水戶協(xié)會直接供水到用水戶，用水戶根據(jù)取水口用水量和國家水價直接向供水單位交納水費，供水單位負責用水戶取水口以上的工程管護費用。

3.3 促進了工程條件的改善，提高水利用率

農(nóng)業(yè)終端水價機制的推行，促進了灌區(qū)工程配套建設(shè)，特別是末級渠系改造及測量水設(shè)施和技術(shù)的改進。2004年和2008年，灌區(qū)先后投資1020.12萬元，開展了末級渠系改造及農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點項目，對支渠以下渠道進行混凝土襯砌，并配套各類建筑物；將機井與渠道連接，形成井渠互通；在充分征求用水戶意見的基礎(chǔ)上，結(jié)合地形，確定田間進水口的大小和位置；完善量水設(shè)施，支渠修標準段測段、測橋，用流速儀測流，斗、農(nóng)渠根據(jù)地形建簡易量水坎，用特設(shè)量水設(shè)施測水。項目的實施不僅改善了工程狀況，完善了測量水設(shè)施，提高了灌溉水利用率，而且擴大了灌區(qū)灌溉面積，減少了工程管護費用。

3.4 規(guī)范了水費征收，降低了灌溉成本

由用水戶協(xié)會直接向用水戶收費，避開了村級組織，減少了中間環(huán)節(jié)，避免了水費搭車和挪用現(xiàn)象的發(fā)生。協(xié)會對水費的征收與使用進行公開，有效遏制了一些不合理的開支。據(jù)統(tǒng)計與1996年相比，畝次平均灌溉成本下降2.5元，下降幅度為11.4%（扣除物價上漲因素），其中村級費用下降到4.3元，降幅為50.6%，用水戶得到了實惠。以崔村用水戶協(xié)會為例，近兩年年均減輕農(nóng)民澆地費用支出近10萬元。

3.5 通過水價政策落實，增強灌區(qū)經(jīng)濟活力

2008年以來省物價局兩次調(diào)整農(nóng)業(yè)供水價格，管理局積極研究落實方案，分步、審慎實施，實現(xiàn)了用水量不減少，灌溉面積不減少，灌水次數(shù)不減少、水費實收率保持100%，不但為灌區(qū)增加了活力，還促進了灌區(qū)其他工作的開展。

4.對農(nóng)業(yè)供水價格機制的建議

實踐證明，合理的水價政策不僅是發(fā)展節(jié)水灌溉的動力，也是實現(xiàn)水資源和水管單位良性循環(huán)的關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)供水價格及機制的調(diào)整雖然是一個敏感問題，但又是一個刺激提高用水效率，促進節(jié)水，提高灌區(qū)基層管理水平最直接有效的措施。在推行農(nóng)業(yè)終端水價機制的過程中，為使工程持續(xù)發(fā)揮效益，保證灌區(qū)用水戶協(xié)會的良性運行，更好地服務(wù)“三農(nóng)”，提出以下建議。

4.1 加大宣傳力度

大力宣傳水的商品性質(zhì)，讓用水戶認識到水的有償使用性，提高其對水付費的自覺性，同時積極宣傳終端水價的構(gòu)成，使用水戶理解終端水價的作用、意義，為落實終端水價政策做好鋪墊。同時在考慮用水戶承受力的前提下，逐步調(diào)整提高水價，解決價格與價值背離、成本與價格倒掛的問題。

4.2 末級渠系改造后移交用水戶協(xié)會管理

將末級渠系工程設(shè)施全部移交給具有獨立法人資格的用水戶協(xié)會管理，明確各自的權(quán)利和責任。一是有利于工程的保護和持續(xù)發(fā)揮作用。用水戶協(xié)會是用水戶自己的管水組織，對工程管護無論是專業(yè)還是珍惜程度上均好于村管，在方便和細致程度上也好于水管單位。還可以避免由于村班子換屆引發(fā)的許多矛盾。二是管理費用較低，有利于降低灌溉成本。據(jù)測算由用水戶協(xié)會管理只相當于水管單位管護費的25%～35%。

4.3 國家應(yīng)進一步加大對末級渠系的投資力度

從試點情況看，國家對末級渠系進行改造其效益不僅局限于節(jié)水、減負，在提高基層管理水平，促進水價改革，推動和諧社會發(fā)展等方面意義重大。鑒于農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是弱勢群體，經(jīng)濟承受能力有限，短期內(nèi)還沒有能力對末級渠系進行改造，迫切需要國家進一步給予資金支持。如果不能對末級工程進行改造，盡管建立了農(nóng)業(yè)末級渠系水價形成機制，但囿于工程及供水計量設(shè)施的實際，給落實和完善農(nóng)業(yè)終端水價機制造成許多困難。

4.4 建立相應(yīng)的利益補償機制

節(jié)水是典型的具有外部經(jīng)濟的行為，如果不對其補償，結(jié)果是誰也不節(jié)水。對于灌區(qū)來講，經(jīng)濟支柱來自于水費收入，由于用水戶少用水、節(jié)約用水使得供水單位利益減少而得不到補償，這會降低供水單位節(jié)水積極性，建議國家出臺相應(yīng)的利益補償機制，促進供水單位與用水戶共同節(jié)水意識的增強。從農(nóng)業(yè)用水與非農(nóng)業(yè)用水關(guān)系來講，農(nóng)業(yè)節(jié)水后其他部門也應(yīng)對其進行補償?！?/p>

2014-08-15