四川集體林權(quán)制度改革后續(xù)矛盾、對(duì)策及經(jīng)驗(yàn)

劉興生，張浩，褚建民

（1.四川省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，成都 610081；2.陜西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，西安 710082; 3.中國林業(yè)科學(xué)研究院，北京 100091）

1 四川林改基本情況

20 世紀(jì)90年代以來，隨著林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制所帶來的問題和矛盾的逐漸暴露以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，我國集體林區(qū)各地開始探索林權(quán)改革的新路子，改變了傳統(tǒng)的用行政手段來配置森林資源的做法，充分利用市場(chǎng)手段以實(shí)現(xiàn)森林資源的優(yōu)化配置，林權(quán)的市場(chǎng)化運(yùn)作應(yīng)運(yùn)而生。截止2013年10月底，四川省集體林權(quán)制度改革已基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的主體改革任務(wù)。全省累計(jì)確權(quán)面積占區(qū)劃集體林面積的 99.1%，頒證率為91.8%。全省共建立林權(quán)交易機(jī)構(gòu)39個(gè)，林權(quán)流轉(zhuǎn)面積27.38萬 hm2，林權(quán)抵押貸款面積9.27萬 hm2。

2 四川集體林權(quán)改革后續(xù)矛盾問題

林權(quán)改革的目的之一是“建立林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，農(nóng)民可依法將擁有的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、買賣、變現(xiàn)”。但在實(shí)際操作中，例如林權(quán)流轉(zhuǎn)是一個(gè)非常復(fù)雜的問題，其中涉及山林的評(píng)估、林權(quán)貸款等后續(xù)問題。倘若這些問題處理不好，將直接影響林權(quán)改革績效的正常發(fā)揮，帶來許多棘手的“后遺癥”。林改后仍然存在的矛盾主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

2.1 部分地區(qū)分山分林到戶比例不高的問題

四川省“三州”地區(qū)因長期形成的林地界線不清、民族傳統(tǒng)習(xí)俗不同、維護(hù)穩(wěn)定壓力較大等特殊情況，普遍采取集體股份經(jīng)營方式確權(quán)，因此導(dǎo)致分林到戶比例明顯偏低。

2.2個(gè)別地區(qū)主體改革工作中操作不規(guī)范的問題

一些地方還存在勘界工作不實(shí)，林權(quán)四至標(biāo)注不清，面積不準(zhǔn)確，附圖標(biāo)示不明，沒有村組林改方案，林權(quán)證印章、手印、簽字不清晰，檔案收集不齊等問題，例如甘孜州、阿壩州、涼山州部分縣區(qū)均存在此類情況。

2.3 存在各種歷史遺留問題

在集體林改革過程中，隨著改革的不斷深入，各種歷史遺留的林權(quán)糾紛問題不斷暴露出來：一 是村與組、組與組、個(gè)人與村組之間林木、林地權(quán)屬不清引起的糾紛；二是農(nóng)民“自留山”、“承包山”管理不善引起的糾紛；三是承包合同不完善引起的糾紛；四是撤隊(duì)建村后山林由村集體統(tǒng)一經(jīng)營管理，由于各組間山林采伐或轉(zhuǎn)讓不均衡引起的糾紛；五是村組流轉(zhuǎn)山林不規(guī)范引發(fā)的糾紛。

3 解決對(duì)策及建議

3.1 全面深化配套改革，鞏固夯實(shí)前期林改成果

在已經(jīng)完成主體改革的地方, 調(diào)整和完善采伐管理、減輕稅費(fèi)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)日?，建立健全評(píng)估流轉(zhuǎn)、抵押貸款、森林保險(xiǎn)、專業(yè)合作等制度, 鞏固擴(kuò)大成果， 真正建立起生態(tài)受保護(hù)、農(nóng)民得實(shí)惠的長效機(jī)制。全面深化各項(xiàng)配套改革措施：一是減征“兩金”。除按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)征收的“兩金”和經(jīng)物價(jià)部門核準(zhǔn)的證件工本費(fèi)、森林資源資產(chǎn)評(píng)估和交易服務(wù)收費(fèi)外，其他涉林收費(fèi)項(xiàng)目給予取消，建議有條件的地方可以先行免除“兩金”的征收。二是林業(yè)要素市場(chǎng)建設(shè)。建立林業(yè)生產(chǎn)要素市場(chǎng)是搭建林地、林木等林業(yè)生產(chǎn)要素交易平臺(tái)[1]。三是地方政府推動(dòng)建立起配置合理、適應(yīng)森林資源流轉(zhuǎn)和抵押貸款需要的森林資源資產(chǎn)評(píng)估體系，例如集體統(tǒng)一經(jīng)營的山林林地使用權(quán)和林木所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，都必須進(jìn)行森林資源資產(chǎn)評(píng)估[2]。四是林權(quán)抵押貸款工作的啟動(dòng)。地方政府的林業(yè)和金融部門相互支持配合，共同推進(jìn)林業(yè)資產(chǎn)抵押貸款行為的規(guī)范。

3.2 多方式進(jìn)行專項(xiàng)檢查

一是進(jìn)一步加強(qiáng)了林權(quán)流轉(zhuǎn)后的監(jiān)督管理，對(duì)已經(jīng)流轉(zhuǎn)的集體林權(quán)，建立臺(tái)賬，加強(qiáng)跟蹤服務(wù)。二是進(jìn)一步推動(dòng)了林權(quán)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，目前全省已建各類管理服務(wù)機(jī)構(gòu)61個(gè)，加強(qiáng)了林權(quán)管理服務(wù)。三是強(qiáng)化基礎(chǔ)工作，建立完善了林權(quán)流轉(zhuǎn)、林權(quán)抵押、林權(quán)糾紛調(diào)處基礎(chǔ)臺(tái)賬，排查林權(quán)糾紛隱患1 983 起，核查林權(quán)糾錯(cuò)83 070 本，涉及林地149 273 宗。

3.3 歷史遺留問題

在林改過程中出現(xiàn)的各種糾紛通過調(diào)處、協(xié)商和仲裁、司法程序兩條途徑來解決發(fā)生的各類糾紛及遺留問題，要堅(jiān)持以協(xié)商調(diào)處為主，以仲裁和司法程序解決為輔的原則，因大部分糾紛產(chǎn)生的原因都很復(fù)雜，所以要盡量通過協(xié)商和調(diào)處的方式加以解決，對(duì)不能通過協(xié)商調(diào)處解決的或者通過協(xié)商調(diào)處無法達(dá)成協(xié)議的，要引導(dǎo)糾紛雙方通過仲裁或司法程序加以解決。

3.4 少數(shù)民族地區(qū)改革進(jìn)展速度慢的問題

針對(duì)“三州”等少數(shù)民族地區(qū)改革進(jìn)展速度慢的問題應(yīng)該著重放在統(tǒng)一思想，加大宣傳力度，維護(hù)民族穩(wěn)定團(tuán)結(jié)。林業(yè)部門要積極組織人員培訓(xùn)，提高山林糾紛調(diào)處人員的業(yè)務(wù)工作能力和法律政策水平。建議采取更多行之有效的宣傳方式，如辦簡報(bào)，貼標(biāo)語，出雜志等，其中包括出版漢語及少數(shù)民族文字綜合體的刊物。通過廣泛宣傳，力求形成人人關(guān)心，人人參與改革的良好社會(huì)氛圍[3]。

4 林改經(jīng)驗(yàn)

4.1 積極引導(dǎo)培育新型林業(yè)經(jīng)營主體

四川全省一方面大力推進(jìn)股份制專業(yè)合作社發(fā)展。另一方面積極扶持家庭林場(chǎng)發(fā)展，研究制定家庭林場(chǎng)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、扶持政策，鼓勵(lì)林農(nóng)組建家庭林場(chǎng)發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，極大的促進(jìn)了林農(nóng)生產(chǎn)積極性，是林改寶貴經(jīng)驗(yàn)。

4.2 積極引導(dǎo)林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展

一是抓好基地建設(shè)。繼續(xù)抓好林下發(fā)展重點(diǎn)縣和林下經(jīng)濟(jì)示范基地建設(shè)，結(jié)合林業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)縣培育、推廣“萬畝林億元”復(fù)合經(jīng)營模式，認(rèn)定一批具有示范帶頭作用的林下經(jīng)濟(jì)示范基地，推進(jìn)林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是開展試點(diǎn)示范。切實(shí)抓好林下種植中藥材試點(diǎn)工作。三是開展林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益監(jiān)測(cè)工作。選定林下經(jīng)濟(jì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)，建立林下經(jīng)濟(jì)監(jiān)測(cè)體系。

4.3 完善集體林改配套政策

一是完善政策性森林保險(xiǎn)制度。完善政策性森林保險(xiǎn)投保、定損、理賠制度，提高保險(xiǎn)的保障能力和災(zāi)前預(yù)防能力。二是完善公益林管理機(jī)制。積極探索集體公益林管護(hù)機(jī)制，加強(qiáng)公益林管護(hù)和補(bǔ)償政策兌現(xiàn)落實(shí)工作，支持地方探索贖買重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位集體公益林。三是完善森林資源資產(chǎn)評(píng)估。推進(jìn)“量價(jià)分離”評(píng)估，推廣林地林木價(jià)格評(píng)價(jià)體系建設(shè)，探索制定林權(quán)流轉(zhuǎn)基準(zhǔn)價(jià)格[4]。四是繼續(xù)推進(jìn)林木采伐改革試點(diǎn)。進(jìn)一步完善指標(biāo)分配，簡化審批程序，保障林農(nóng)平等采伐權(quán)。

四川省充分利用林地資源，發(fā)揮林業(yè)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)潛力，使農(nóng)村地區(qū)，尤其是廣大山區(qū)、林區(qū)及民族地區(qū)生產(chǎn)發(fā)展的重要內(nèi)容，是林農(nóng)脫貧致富、林區(qū)全面繁榮和生態(tài)保護(hù)升級(jí)的希望所在，必須從深化集體林權(quán)制度改革入手，調(diào)整林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，調(diào)動(dòng)林農(nóng)經(jīng)營林業(yè)的積極性，深入探索發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)、逐步提高林業(yè)綜合生產(chǎn)能力，為推進(jìn)我國社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)作出積極貢獻(xiàn)。

[1]張?。罨w林權(quán)制度改革 促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)[J]. 林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2006（6）：30-31.

[2]金普春．借鑒北歐國家林業(yè)經(jīng)驗(yàn) 促進(jìn)我國集體林發(fā)展[J]. 中國林業(yè)，2006（5）：11-12.

[3]張盛鐘. 集體林權(quán)制度改革與資產(chǎn)評(píng)估探析[J]. 改革之窗，2005（9）：24-25.

[4]陳錫文．堅(jiān)持林權(quán)制度改革 推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)[J]. 林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2006（6）：9-11.