國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家煤層氣資源管理制度比較及其對(duì)我國(guó)的啟示

毛成棟，方 敏，黃賢營(yíng)

(中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京101149)

隨著全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐加快，世界各國(guó)對(duì)能源尤其是油氣資源的需求急劇增長(zhǎng)，常規(guī)油氣供給與需求之間的缺口越來(lái)越大，同時(shí)國(guó)際原油價(jià)格近一段時(shí)間持續(xù)走高，這又進(jìn)一步激發(fā)了對(duì)煤層氣、頁(yè)巖氣、致密砂巖氣等非常規(guī)油氣資源勘探開(kāi)發(fā)的熱情。

我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展雖然起步較晚，但近幾年隨著能源儲(chǔ)備、資源保障、環(huán)境保護(hù)問(wèn)題日益突顯, 我國(guó)政府已開(kāi)始重視煤層氣等非常規(guī)油氣資源的開(kāi)發(fā)利用，并在勘探、開(kāi)采、稅收、礦業(yè)權(quán)審批等多方面加快了煤層氣的開(kāi)發(fā)力度。但由于煤層氣賦存在煤炭孔隙內(nèi)，與煤炭存在著共生關(guān)系，并且在同一礦區(qū)地表區(qū)域上的煤、氣礦業(yè)權(quán)相互交叉，部分重疊，礦業(yè)權(quán)并不歸屬于同一開(kāi)發(fā)主體，導(dǎo)致了目前煤炭、煤層氣礦業(yè)權(quán)沖突，這已嚴(yán)重阻礙了我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

相比我國(guó)而言，美國(guó)、加拿大、澳大利亞、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的煤層氣勘查開(kāi)發(fā)利用起步較早，已形成了較為成熟的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，有較完善的煤層氣勘查開(kāi)發(fā)利用資源管理制度，這對(duì)我國(guó)在煤層氣礦業(yè)權(quán)管理上具有一定的借鑒意義。

1 美國(guó)煤層氣資源管理

1.1 美國(guó)煤層氣勘查開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀

美國(guó)煤層氣總資源量21萬(wàn)億m3，居世界第4位。美國(guó)是世界上煤層氣產(chǎn)量最高、煤層氣商業(yè)化開(kāi)發(fā)最成功的國(guó)家。在1953年，美國(guó)圣胡安盆地投產(chǎn)了世界上第一口煤層氣氣井，產(chǎn)量0.21×104～1.2×104m3/d。到20世紀(jì)70年代末，美國(guó)開(kāi)始進(jìn)行地面開(kāi)采煤層氣試驗(yàn)并取得成功，大規(guī)模開(kāi)采煤層氣資源已具備了技術(shù)基礎(chǔ)。2003年,煤層氣年產(chǎn)量已超過(guò)450億m3，2004年產(chǎn)量達(dá)500億m3，煤層氣占據(jù)美國(guó)天然氣資源總量的8%～10%，已成為重要的能源資源(圖1)。

圖1 美國(guó)煤層氣年產(chǎn)量趨勢(shì)

1.2 煤層氣所有權(quán)規(guī)定

美國(guó)對(duì)其陸上、地下礦產(chǎn)資源實(shí)施的是從屬于土地所有者的資源所有權(quán)制度。美國(guó)的土地分別為聯(lián)邦、州、印第安部落和私人所有，因此礦產(chǎn)資源也就分別歸屬不同的土地所有者(印第安部落保留地由聯(lián)邦政府代為管理)。煤層氣作為自然資源的一種，絕大多數(shù)州執(zhí)行此資源所有權(quán)制度，但部分州由于未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)鼓勵(lì)煤層氣開(kāi)發(fā)的成文法律或在煤層氣主權(quán)上存在爭(zhēng)議等原因，就沒(méi)有執(zhí)行從屬土地所有者的制度，而是遵循美國(guó)聯(lián)邦政府在1992年出臺(tái)的《能源政策法》第1339條，該條規(guī)定在這些受影響的州，是由美國(guó)內(nèi)政部和能源部共同執(zhí)行有關(guān)煤層氣所有權(quán)。其中第1339條第1款明確規(guī)定：“即使美國(guó)政府把土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓了,但仍然保留地下礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，其煤層氣資源歸美國(guó)內(nèi)政部所有。在第2款中詳細(xì)列舉出受影響州的名單、原因及其動(dòng)態(tài)調(diào)整方案。

在煤層氣所有權(quán)方面，美國(guó)各州政府對(duì)其礦業(yè)權(quán)歸屬是有分歧的，由于美國(guó)國(guó)會(huì)在所有權(quán)問(wèn)題應(yīng)使用習(xí)慣法，而不使用成文法。對(duì)美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)使用的習(xí)慣法進(jìn)行了審查梳理，大體分為4大類(lèi)，其具體如下：①煤層氣屬氣體。1981年以及1990年,美國(guó)司法部、聯(lián)邦法院分別認(rèn)定煤層氣是一種獨(dú)立的氣體資源,煤層氣所有權(quán)不包含在煤炭礦權(quán)承租人的權(quán)利中。②煤層氣屬于煤炭。美國(guó)蒙大拿州、阿拉巴馬州、科多拉多州均認(rèn)為煤層氣應(yīng)歸屬于煤炭，煤炭企業(yè)主開(kāi)采煤炭時(shí)，就必須先開(kāi)發(fā)煤層氣。③所有權(quán)未定。有的州1994年開(kāi)始執(zhí)行早登記者優(yōu)先的原則,煤炭和煤層氣企業(yè)都可獲得煤層氣資源的開(kāi)發(fā)權(quán)。而有的州對(duì)煤層氣所有權(quán)存在一定的分歧，需要依據(jù)法院的裁決而決定，但法院一般傾向于煤層氣歸屬于煤炭。④礦業(yè)權(quán)分享。煤炭和煤層氣企業(yè)都擁有同一區(qū)塊的煤層氣開(kāi)采的相同份額,鼓勵(lì)二者合作或合伙經(jīng)營(yíng),保證以最小的風(fēng)險(xiǎn)和最大的靈活性去開(kāi)發(fā)煤層氣。

1.3 煤層氣開(kāi)采規(guī)定

美國(guó)絕大多數(shù)州均成立了礦業(yè)部(或礦業(yè)能源部、自然資源部等)管理其礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權(quán)(包括煤層氣資源)和征收相關(guān)稅費(fèi)，并出臺(tái)了本地區(qū)的礦產(chǎn)法律法規(guī)，對(duì)煤層氣資源勘查開(kāi)采進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)定。

聯(lián)邦政府同樣設(shè)立了多個(gè)礦產(chǎn)管理部門(mén)，最主要的部門(mén)是內(nèi)政部和能源部，其中內(nèi)政部就負(fù)責(zé)聯(lián)邦所有土地及受影響州的煤層氣礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)審批登記。聯(lián)邦政府出臺(tái)的《能源政策法》1339條款對(duì)受影響州的煤層氣開(kāi)采進(jìn)行了明確規(guī)定，第1339條款第4條規(guī)定：煤層氣開(kāi)采的原則要以保護(hù)煤層開(kāi)采，浪費(fèi)煤層氣資源為目的。第7條規(guī)定：聯(lián)合開(kāi)發(fā)的方式方法，明確了該地區(qū)的土地?fù)碛姓呒暗V產(chǎn)資源礦業(yè)權(quán)所有者可選擇的三種權(quán)力，具體為：①銷(xiāo)售或租借煤層氣所有權(quán)；②參與經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；③放棄經(jīng)營(yíng)，享有分紅。第10～11條規(guī)定：在煤層氣進(jìn)行鉆進(jìn)時(shí)，煤礦主可提出申請(qǐng)，享有反對(duì)權(quán)力，同時(shí)明確了內(nèi)政部拒絕煤層氣井鉆井的要求和條件。

2 加拿大煤層氣資源管理

2.1 加拿大煤層氣勘查開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀

加拿大煤層氣資源量為17.9萬(wàn)億～85萬(wàn)億m3，居世界第2位，其中艾伯塔省是加拿大最大的煤層氣工業(yè)產(chǎn)區(qū)。加拿大煤層氣開(kāi)發(fā)起步較晚，2001年以前，加拿大全國(guó)煤層氣井?dāng)?shù)大約為70口，產(chǎn)量為零；到2001年煤層氣井?dāng)?shù)增加100口，單井產(chǎn)量取得了零的突破；2002年加拿大第一個(gè)商業(yè)性的煤層氣項(xiàng)目啟動(dòng)，從此煤層氣勘探開(kāi)發(fā)進(jìn)入一個(gè)快速發(fā)展的時(shí)期。2010年產(chǎn)量達(dá)到74×108m3，規(guī)劃到2020年達(dá)到280×108～390×108m3，形成與美國(guó)規(guī)模相近的煤層氣產(chǎn)業(yè)(圖2)。

圖2 加拿大煤層氣年產(chǎn)量趨勢(shì)

2.2 煤層氣所有權(quán)規(guī)定

加拿大是聯(lián)邦制國(guó)家，是由十省三區(qū)組成的，礦產(chǎn)資源管理權(quán)由聯(lián)邦政府和省政府分享。聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)三個(gè)區(qū)的礦產(chǎn)資源管理，管理部門(mén)為聯(lián)邦自然資源部。各省的礦產(chǎn)資源管理歸省政府負(fù)責(zé)，并設(shè)立專(zhuān)門(mén)的礦產(chǎn)資源管理部門(mén)，以艾伯塔省為例，該省與能源有關(guān)的部門(mén)主要涉及七個(gè)部門(mén)：省能源部、省環(huán)境部、省能源委員會(huì)、省資源可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)、省地質(zhì)調(diào)查局、省公眾部、省人事部。其中省能源部主要負(fù)責(zé)本省能源開(kāi)發(fā)的礦業(yè)權(quán)審批和頒發(fā)，制定產(chǎn)業(yè)政策和立法，能源有關(guān)的稅務(wù)和礦區(qū)使用費(fèi)的征收等。

在加拿大，礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權(quán)與土地所有權(quán)是分離的，勘探許可證和采礦許可證的持有者須得到土地所有者的同意才能進(jìn)行礦產(chǎn)勘探和開(kāi)發(fā)活動(dòng)。如果土地所有權(quán)由私人擁有，則礦業(yè)權(quán)人需經(jīng)土地所有者同意，并要給予一定的補(bǔ)償。如果土地所有權(quán)歸省或聯(lián)邦政府，則礦業(yè)權(quán)人可無(wú)償使用土地。

根據(jù)加拿大《煤層氣法案》及《石油資源法》，將煤層氣資源定位為一種獨(dú)立的烴類(lèi)資源，而不是作為煤炭的附屬物，同時(shí)規(guī)定煤礦主沒(méi)有權(quán)力從地面開(kāi)采煤層氣。各省也相繼出臺(tái)了各自的《礦業(yè)法》來(lái)管理本省的礦產(chǎn)資源，如安大略省的《礦業(yè)法》、《集料資源法》等，地方法律也嚴(yán)格規(guī)定礦業(yè)權(quán)具有排他性，不允許有礦業(yè)權(quán)重疊的現(xiàn)象發(fā)生。

2.3 煤層氣勘探開(kāi)發(fā)流程

在加拿大進(jìn)行煤層氣資源勘探開(kāi)發(fā)，首先要申請(qǐng)礦業(yè)權(quán)，并辦理礦區(qū)租賃手續(xù)。礦業(yè)權(quán)審批發(fā)證、變更登記及轉(zhuǎn)讓管理等均由省政府負(fù)責(zé)。

以加拿大安大略省為例，礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)程序：首先申請(qǐng)勘查執(zhí)照，18歲以上的加拿大公民個(gè)人(在申請(qǐng)勘查執(zhí)照的前60天內(nèi)完成勘查知識(shí)培訓(xùn))或公司，只要在加拿大有固定的聯(lián)絡(luò)地址，均可申請(qǐng)加拿大聯(lián)邦或省屬土地上的勘查執(zhí)照，勘查執(zhí)照由礦業(yè)廳的礦業(yè)權(quán)登記辦公室核發(fā)，有效期為5年，到期可申請(qǐng)延續(xù)。第二步申請(qǐng)勘區(qū)證，勘探執(zhí)照所有者到野外完成地質(zhì)勘查，立樁圈地，礦地聲明，向省礦業(yè)權(quán)登記辦公室申請(qǐng)登記，并繳納一定的費(fèi)用，礦業(yè)權(quán)管理辦公室向其發(fā)放勘區(qū)證。對(duì)私有土地,一般通過(guò)協(xié)商進(jìn)入。第三步，申請(qǐng)勘查許可證即探礦權(quán)，勘區(qū)證所有者向省勘查管理辦公室提交勘查計(jì)劃，并視具體情況向社會(huì)公布，省勘查管理辦公室確認(rèn)項(xiàng)目沒(méi)有爭(zhēng)議，向其發(fā)放勘查許可證。第四步，申請(qǐng)采礦租約即采礦權(quán)，當(dāng)探礦權(quán)所有者按要求進(jìn)行勘查投入，并提前支付一年租金，可申請(qǐng)采礦租約。安大略省礦業(yè)權(quán)管理實(shí)行“兩權(quán)”自然過(guò)渡。申請(qǐng)獲得采礦權(quán)，當(dāng)探礦權(quán)人按要求投入勘查費(fèi)累計(jì)達(dá)到4400加元/單位面積(0.16km2),可申請(qǐng)獲得采礦權(quán)，申請(qǐng)費(fèi)為75加元。第五步，轉(zhuǎn)讓或自行開(kāi)采，即租約持有人可自由地整個(gè)或部分轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)，轉(zhuǎn)讓通過(guò)承租人和受讓人之間經(jīng)協(xié)商達(dá)成私下協(xié)議的方式來(lái)完成，政府對(duì)轉(zhuǎn)讓不予干預(yù)，或者租約持有人自行開(kāi)采。第六步，礦業(yè)權(quán)吊銷(xiāo)，凡是違反安大略省礦業(yè)法的行為，都將有可能被吊銷(xiāo)礦業(yè)權(quán)(圖3)。

圖3 加拿大安大略省礦業(yè)廳辦理礦產(chǎn)勘探開(kāi)發(fā)全流程

3 澳大利亞煤層氣資源管理

3.1 澳大利亞煤層氣勘查開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀

澳大利亞煤層氣總資源量14萬(wàn)億m3,居世界第5位。在1976年，澳大利亞就開(kāi)始在昆士蘭的鮑恩盆地進(jìn)行煤層氣的勘查開(kāi)采工作。1987～1988年期間已經(jīng)具備了地面鉆井開(kāi)采煤層氣技術(shù)，并逐步開(kāi)始了大規(guī)模開(kāi)采。2006年產(chǎn)量達(dá)到18×108m3，2009年澳大利亞煤層氣產(chǎn)量已達(dá)到56.2×108m3(圖4)。

3.2 煤層氣所有權(quán)規(guī)定

澳大利亞聯(lián)邦《憲法》規(guī)定,礦產(chǎn)資源屬于“皇室”所有,即國(guó)家所有。同時(shí)各州也制定了本地區(qū)《礦業(yè)法》，法律明確規(guī)定礦產(chǎn)資源歸政府所有,即州政府全權(quán)管理礦產(chǎn)資源。早在1970年，澳大利亞頒布的《石油法》以及各州的《采礦法》都將煤層氣作為一種獨(dú)立的天然氣資源。

圖4 澳大利亞煤層氣年產(chǎn)量趨勢(shì)

澳大利亞同樣是聯(lián)邦制國(guó)家，礦業(yè)由聯(lián)邦政府和州/領(lǐng)地政府(全澳分6個(gè)州、堪培拉特區(qū)和北領(lǐng)地)兩級(jí)政府管理。聯(lián)邦政府的礦業(yè)管理部門(mén)為資源、能源與旅游部，其職責(zé)主要是轄區(qū)內(nèi)能源政策制定、礦產(chǎn)和能源工作管理、礦產(chǎn)和能源資源研究等。各州政府同樣成立了專(zhuān)門(mén)的礦業(yè)管理部門(mén)，如西澳大利亞州的工業(yè)與資源部，昆士蘭州的礦山與能源部，南澳大利亞州的初級(jí)產(chǎn)業(yè)與資源部等。

3.3 煤層氣開(kāi)采規(guī)定

澳大利亞20世紀(jì)80年代以來(lái)，對(duì)1970年頒布的《石油法》進(jìn)行多次修改后，規(guī)定煤層氣勘探開(kāi)發(fā)許可證的發(fā)放享受與石油天然氣相同的待遇。對(duì)煤層氣進(jìn)行開(kāi)發(fā)必須遵守先采氣、后采煤的原則，同時(shí)制定了煤礦開(kāi)采瓦斯的含量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定煤層中的瓦斯含量必須降到3m3/t以下，煤炭才能開(kāi)采，促進(jìn)了“先采氣、后采煤”的實(shí)施。

西澳大利亞州沒(méi)有出臺(tái)關(guān)于煤層氣的專(zhuān)有法律，但在1978年頒布了礦產(chǎn)管理的《采礦法》，并于2006年對(duì)此條法律作修正案，規(guī)定煤層氣也適用于本法律。法律規(guī)定了礦權(quán)的多種形式如普查許可證、勘探許可證、保留許可證、采礦租約等；礦權(quán)人的權(quán)力，采礦權(quán)人有權(quán)開(kāi)采和處置地上權(quán)利范圍內(nèi)的任何礦物體，并嚴(yán)格規(guī)定采礦權(quán)是以開(kāi)采為目的的排他權(quán)，因此其他任何形式的開(kāi)采權(quán)不可再設(shè)立在同一土地之上等。

澳大利亞昆士蘭州是最主要的煤層氣開(kāi)采區(qū)，該州政府針對(duì)煤層氣與煤炭之間的開(kāi)發(fā)與管理出臺(tái)了一系列的規(guī)定和措施。主要包括：在租賃申請(qǐng)方面，煤層氣和煤炭開(kāi)采享有同等的優(yōu)先進(jìn)入權(quán)；允許投資者進(jìn)入現(xiàn)有煤炭礦業(yè)權(quán)區(qū)域進(jìn)行勘探開(kāi)采煤層氣，同時(shí)在礦業(yè)權(quán)審批時(shí)，將以垂向上的深度劃分礦業(yè)權(quán)，以避免地表礦權(quán)申請(qǐng)的沖突；對(duì)煤層氣所有權(quán)的界定采取探礦權(quán)人優(yōu)先權(quán)，例如煤炭企業(yè)最先取得了煤炭開(kāi)采租借權(quán)，然后煤炭企業(yè)就有權(quán)開(kāi)采煤層氣；煤炭與煤層氣在地面允許同時(shí)作業(yè)，但應(yīng)盡量避免相互間的潛在影響。

4 他國(guó)家煤層氣資源管理概述

4.1 德國(guó)煤層氣資源管理概述

德國(guó)的煤層氣資源量據(jù)初步估計(jì)達(dá)到3萬(wàn)億m3，在歐洲僅次于俄羅斯。德國(guó)于1955年頒布了《聯(lián)邦礦業(yè)法》，并在1980年進(jìn)行多次修訂，規(guī)定礦產(chǎn)資源歸國(guó)家所有，政府對(duì)地下礦產(chǎn)資源擁有主權(quán)。德國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，共分為16個(gè)州。聯(lián)邦政府的能源部負(fù)責(zé)全國(guó)能源勘探開(kāi)發(fā)等事宜，各州各自成立專(zhuān)門(mén)的能源部門(mén)。

對(duì)于煤層氣所有權(quán)的定位，在1993年8月，德國(guó)聯(lián)邦會(huì)議通過(guò)了相關(guān)決議，定義煤層氣為一種獨(dú)立的天然氣資源，煤礦主進(jìn)行煤炭開(kāi)采作業(yè)時(shí)，可對(duì)煤層氣進(jìn)行抽取或排放，并可在市場(chǎng)上對(duì)抽取的煤層氣進(jìn)行交易。

4.2 波蘭煤層氣資源管理概述

波蘭是世界第四大硬煤產(chǎn)地，煤層氣資源量約為3萬(wàn)億m3。波蘭1994年頒布的《波蘭地質(zhì)與采礦法》，規(guī)定國(guó)家是礦產(chǎn)資源的所有者，并認(rèn)定煤層氣為獨(dú)立的礦產(chǎn)資源，將其勘探開(kāi)發(fā)提高到與石油、天然氣一致的水平，并給予勘探開(kāi)發(fā)的企業(yè)十年免稅。

在波蘭，煤炭權(quán)力機(jī)構(gòu)原則上反對(duì)在煤炭開(kāi)采地區(qū)新設(shè)煤層氣單獨(dú)開(kāi)發(fā)的特許權(quán),并有明確規(guī)定阻止不適當(dāng)?shù)募?lì)技術(shù)和鉆井下套管等對(duì)煤炭開(kāi)采的干擾。他們認(rèn)為目前最好的方案是煤礦主與煤層氣企業(yè)進(jìn)行聯(lián)合，共同獲得煤炭與煤層氣統(tǒng)一開(kāi)發(fā)的特許權(quán)，同時(shí)協(xié)商編制滿(mǎn)足雙方需求的開(kāi)采計(jì)劃。

5 不同國(guó)家煤層氣資源管理比較分析及對(duì)我國(guó)的啟示

5.1 煤層氣所有權(quán)

在煤層氣所有權(quán)定位方面，絕大多數(shù)國(guó)家將其視為獨(dú)立資源，而不是煤炭的附屬品，對(duì)煤層氣的管理和規(guī)劃提到了和其他資源同等的地位。雖然美國(guó)個(gè)別州對(duì)煤層氣的歸屬有分歧，但在法律和規(guī)章制度上有嚴(yán)密的規(guī)定，必須堅(jiān)持“先采氣、后采煤”的原則，煤礦主和煤層氣企業(yè)家共同承擔(dān)分享風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任和開(kāi)發(fā)之后的利潤(rùn)，使之達(dá)到資源利用的最大化。

在我國(guó)，雖然把煤層氣視之為獨(dú)立的資源，但在我國(guó)煤礦是作為主要的基礎(chǔ)的能源，同時(shí)又由于對(duì)賦存在煤層的煤層氣勘探開(kāi)發(fā)、管網(wǎng)建設(shè)以及補(bǔ)貼等政策不夠完善，使煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為緩慢。雖然我國(guó)在2007年出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)煤炭和煤層氣資源綜合勘查開(kāi)采管理的通知》中已明確規(guī)定了煤層氣開(kāi)采原則以及相互協(xié)商的指導(dǎo)方針，但缺少具體可操作的實(shí)施方案，使煤炭和煤層氣企業(yè)之間合作開(kāi)發(fā)成功模式較少，阻礙了煤層氣產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

5.2 煤層氣法律法規(guī)

在煤層氣法律法規(guī)方面，多數(shù)國(guó)家出臺(tái)了包含煤層氣在內(nèi)的礦業(yè)法或是專(zhuān)門(mén)的煤層氣法案，如美國(guó)的《能源政策法》、加拿大的《煤層氣法案》等。由于多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家是聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦礦業(yè)管理部門(mén)和各州或省的礦業(yè)部門(mén)非隸屬關(guān)系，而是平等的兄弟關(guān)系，因此各州或省針對(duì)本地的礦業(yè)特點(diǎn)，也出臺(tái)了更為細(xì)致的礦業(yè)法，如加拿大安大略省的《礦業(yè)法》、澳大利亞的西澳大利亞州的《礦業(yè)法》等。

我國(guó)針對(duì)煤層氣資源出臺(tái)過(guò)不少有針對(duì)性的政策法規(guī)，比如2005年首次制定了《煤層氣(煤礦瓦斯)開(kāi)發(fā)利用“十一五”規(guī)劃》以及2006年出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用的若干意見(jiàn)》，并且針對(duì)煤炭、煤層氣礦業(yè)權(quán)重疊，合作開(kāi)發(fā)制定的《關(guān)于加強(qiáng)煤炭和煤層氣資源綜合勘查開(kāi)采管理的通知》，相比國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家而言，我國(guó)的法律法規(guī)雖然數(shù)量不在少數(shù)，但配套的后續(xù)監(jiān)督處罰措施不夠完善，致使一些煤炭、煤層氣企業(yè)所謂的“跑馬圈地”、“圈而不探”的現(xiàn)象層出不窮。

5.3 煤層氣礦業(yè)權(quán)設(shè)置

在煤層氣礦業(yè)權(quán)設(shè)置方面，絕大多數(shù)國(guó)家認(rèn)為同一地表范圍內(nèi)只能設(shè)置一個(gè)礦業(yè)權(quán)，并嚴(yán)格規(guī)定采礦權(quán)是以開(kāi)采為目的的排他權(quán)，其他任何礦種的開(kāi)采權(quán)不可再設(shè)立在同一土地之上。同時(shí)也有個(gè)別國(guó)家認(rèn)為可以在同一地區(qū)設(shè)置一個(gè)以上的礦業(yè)權(quán)，如美國(guó)少數(shù)州允許存在礦業(yè)權(quán)重疊現(xiàn)象，但必須共同合理開(kāi)發(fā)，以最小的風(fēng)險(xiǎn)去獲得最大的效率。澳大利亞昆士蘭州對(duì)礦業(yè)權(quán)創(chuàng)新性的進(jìn)行了三維設(shè)置，在垂向上進(jìn)行礦業(yè)權(quán)的劃分，避免了煤炭和煤層氣開(kāi)采的影響(表1)。

我國(guó)對(duì)于煤層氣的礦業(yè)權(quán)審批主管部門(mén)在國(guó)土資源部，但同時(shí)煤炭礦業(yè)權(quán)審批則實(shí)行國(guó)土部、省國(guó)土廳二級(jí)管理，在煤炭、煤層氣礦業(yè)權(quán)設(shè)置會(huì)出現(xiàn)相互重疊交叉的現(xiàn)象。根據(jù)國(guó)土資源部地質(zhì)勘查司編寫(xiě)的《地質(zhì)勘查管理手冊(cè)》中對(duì)探礦權(quán)排他性原則的解釋是：同一類(lèi)礦產(chǎn)的探礦權(quán)必須具有排他性，非一類(lèi)礦產(chǎn)在不損壞原已設(shè)立的探礦權(quán)人、采礦權(quán)人的權(quán)益時(shí)，則可以新立探礦權(quán)。從法律的角度上來(lái)看，我國(guó)是允許不同礦種的礦業(yè)權(quán)相互重疊的。但是我國(guó)相比于國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家，則缺少在礦業(yè)權(quán)重疊之后進(jìn)行各類(lèi)礦產(chǎn)規(guī)劃開(kāi)發(fā)的實(shí)施細(xì)則，這在一定程度上為煤炭、煤層氣的礦業(yè)權(quán)沖突埋下了隱患。

表1 不同國(guó)家煤層氣資源管理制度對(duì)比

6 結(jié)論

1) 國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)煤層氣資源在管理制度、法律法規(guī)上都有著嚴(yán)格系統(tǒng)的規(guī)定，從煤層氣礦業(yè)權(quán)設(shè)置、勘探開(kāi)發(fā)、與煤炭企業(yè)共同合作上都作了可供操作的實(shí)施細(xì)則，從而有力的推動(dòng)了煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2) 我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展起步較晚，在煤層氣法律法規(guī)、管理制度上還不夠完善，還需要進(jìn)一步健全煤層氣法規(guī)政策、理順煤層氣礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案、完善解決煤層氣礦業(yè)權(quán)重疊細(xì)則，從而為我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展掃清障礙。

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