礦產資源統(tǒng)計指標體系研究

吳 瓊，葛振華

(1.國土資源戰(zhàn)略研究重點實驗室，北京 100812；2.國土資源部信息中心，北京 100812)

礦產資源是指在一定技術、經濟條件下，分布于陸地、海洋，可供人類開發(fā)利用的天然礦物及巖石資源。我國礦產資源的特點主要有：總量豐富，但人均擁有量較低；礦產品種齊全，大宗礦產短缺；大礦少小礦多。因此,礦產資源管理形勢復雜，涉及面廣，因此在礦業(yè)管理中，需要努力建立“調查先行、規(guī)劃調控、市場配置、權益保護、監(jiān)管有力、綠色和諧”的礦產資源管理格局，最終實現(xiàn)資源節(jié)約集約利用，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展。

礦產資源的各項統(tǒng)計依托于礦產資源的“宏觀管理、礦業(yè)權管理、基礎管理、行業(yè)監(jiān)管和社會管理服務”協(xié)調的管理體系，在“探、采(用)、批、儲、查”五個關鍵環(huán)節(jié)以相關法律法規(guī)和行業(yè)制度等，建立統(tǒng)計指標，形成體系。本文通過梳理礦產資源統(tǒng)計指標體系建立的指導思想和總體目標，根據(jù)《國土資源統(tǒng)計報表制度》(見《國土資源部辦公廳關于印發(fā)《國土資源統(tǒng)計報表制度》的通知》國土資廳發(fā)〔2009〕15號)，以及礦產資源主管部門的相關文件和法規(guī)制度，設立了指標體系框架，選取指標，初步建立了礦產資源統(tǒng)計指標體系。

礦產資源統(tǒng)計指標體系主要用來反映地質勘查、礦產資源狀況、開發(fā)利用及礦產資源行政管理、地質環(huán)境管理及地質災害防治等方面。統(tǒng)計的范圍包括了基礎的地質工作、地質勘查找礦、礦產資源儲量核算、地質環(huán)境等。

1 礦產資源統(tǒng)計指標體系建立的理論基礎

本研究所建立指標體系的理論主要基于3個理論，分別是“資源-資產-資本”三位一體管理、“壓力-狀態(tài)-響應”模型和礦政審批實務和流程?！百Y源-資產-資本”三位一體的管理理論是礦產資源勘查開采管理的基礎。

1.1 資源-資產-資本三位一體管理

就礦產資源而言，“資源”強調的是自然屬性，是礦產資源儲量，是實物量；“資產”強調的是經濟屬性，是礦產資源的價值，是實物量的貨幣化，例如礦業(yè)權；“資本”是流動的資產，其實質是礦業(yè)權的資本化，具體形式有出讓、轉讓、抵押、信托或股份合作等，如礦業(yè)權出讓、轉讓的合同價款。在現(xiàn)實中，資源、資產、資本三者是遞進關系，有轉化的條件。資源價值核算和產權明晰是資源資產化、資產資本化的基礎和先決條件。礦產資源管理實踐中遇到的一系列實際問題，也迫切需要從礦產資源、資產、資本“三位一體”管理的角度作出回答,從單一的礦產資源一級出讓市場向一、二級市場并重轉變，提出全面反映資源三位一體屬性的指標體系，為礦場資源市場監(jiān)測預警經濟運行提供數(shù)據(jù)基礎，為礦產資源管理和礦業(yè)景氣監(jiān)測提供支撐和服務。

1.2 礦政審批實務和流程

在礦產資源主管部門，對礦產資源管理的指導思想是礦產資源管理圍繞“找出、管住、用好”的要求，形成綜合全面的礦產資源管理制度體系?！罢页?、管住、用好”分別對應了“狀態(tài)、響應和壓力”。礦產資源統(tǒng)計指標體系作為反應礦產資源總體情況的工具，不僅要反應礦產資源的各個環(huán)節(jié)的情況，還要對礦政審批管理成效有反饋作用，服務于支撐決策。礦產資源從基礎地質到找礦勘探，再到開采以及礦山環(huán)境都有很強的系統(tǒng)性。根據(jù)系統(tǒng)論，任何系統(tǒng)都是一個有機的整體，它不是各個部分的機械組合或簡單相加，系統(tǒng)的整體功能是各要素在孤立狀態(tài)下所沒有的新質。礦產資源統(tǒng)計涉及“礦產地質勘探、礦產儲量、礦業(yè)權審批、礦產開采、礦產執(zhí)法”五個方面，具有綜合性、連續(xù)性的特點。此外，還有礦山環(huán)境和生態(tài)補償這個的環(huán)節(jié)?？偨Y起來，礦產資源統(tǒng)計包含的環(huán)節(jié)主要是六個：探、儲、批、采(用)、查、補。

1.3 “壓力-狀態(tài)-響應”模型

礦產資源的勘查開采與環(huán)境密切相關，因此礦產資源統(tǒng)計指標體系可以基于壓力-狀態(tài)-響應概念框架來建立。“壓力”是指對資源環(huán)境造成負面影響的人類活動、消費模式或經濟系統(tǒng)中的一些因素，主要是指消耗資源和產生污染?！盃顟B(tài)”反映資源環(huán)境各系統(tǒng)的狀態(tài)，它既反映經濟的狀態(tài)又反映資源環(huán)境的狀態(tài)，表示發(fā)生了什么，因而是問題的核心；“響應”過程表明人類改善資源環(huán)境問題所采取的有效對策。

“壓力-狀態(tài)-響應”模型(PSR，Pressure-State-Response)是由經濟合作與發(fā)展組織(OECD)開發(fā)，并運用于環(huán)境政策和報告的概念框架。PSR概念模型按照“原因-效應-反應”的思路，闡釋人類活動給自然界施加壓力，改變了環(huán)境和資源的狀態(tài)，進而通過決策、行為等發(fā)生響應，促進生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)的過程?！皦毫Α笔侵笇Y源環(huán)境造成負面影響的人類活動、消費模式或經濟系統(tǒng)中的一些因素，主要是指消耗資源和產生污染。“狀態(tài)”反映資源環(huán)境各系統(tǒng)的狀態(tài)，它既反映經濟的狀態(tài)又反映資源環(huán)境的狀態(tài)，表示發(fā)生了什么，因而是問題的核心；“響應”過程表明人類改善資源環(huán)境問題所采取的有效對策，因此具有“正效應”，即減少對資源的耗竭和對環(huán)境的污染，對環(huán)境實施投資(圖1)。

圖1 “壓力-狀態(tài)-響應”模型示意圖

PSR模型可以用于選擇資源環(huán)境相關的指標，用于組建指標體系，確保不遺漏任何重要指標，以便幫助決策者和公眾了解經濟、環(huán)境和其他問題之間的相互關系。資源環(huán)境壓力指標主要與生產消費相關，用于描述那些對資源環(huán)境產生負面影響的人類活動和自然現(xiàn)象；資源環(huán)境狀態(tài)指標反映資源環(huán)境的現(xiàn)存總量以及在經濟活動和自然現(xiàn)象影響下所發(fā)生的變化；資源保護(反應)指標主要是針對環(huán)境狀況由個人、社會團體和政府當局所采取的進一步行動，例如環(huán)境支出、環(huán)境相關的稅收和補貼等。

1.4 三個理論的應用

“資源-資產-資本”三位一體管理理論的前提是礦產資源為國有，單位、個人依法有償使用。礦產資源管理主要圍繞探礦權和采礦權來實現(xiàn)，是我國礦產資源有償使用的具體體現(xiàn)，因此礦業(yè)權的相關統(tǒng)計是礦產資源統(tǒng)計最重要的組成部分。根據(jù)礦產管理部門的行政審批實務與流程，建立了統(tǒng)計指標體系的層級。礦產主管部門內部職能分工結合“壓力-狀態(tài)-響應”模型確定了礦產資源統(tǒng)計指標體系的指標選取，這就決定了該統(tǒng)計指標體系在應用上是為礦產資源管理而服務。

圖2描述了礦產資源管理的各個環(huán)節(jié)與“壓力-狀態(tài)-響應”模型中的對應情況，地質勘查、開發(fā)利用兩個類別描述了“壓力”，礦產儲量反應了“狀態(tài)”，行政管理和地質環(huán)境則體現(xiàn)了“響應”。以這3個部分構成的模型，可以作為礦產資源統(tǒng)計指標體系的基礎框架。

圖2 礦產資源統(tǒng)計指標體系框架示意圖

2 礦產資源統(tǒng)計指標體系建立的指導思想和總體目標

礦產資源統(tǒng)計指標體系旨在全面、準確和及時地反映和描述礦產資源現(xiàn)狀、管理、利用等情況，為礦政管理、礦業(yè)規(guī)劃、礦產資源利用和礦產資源監(jiān)督等提供決策服務，評價礦產資源對經濟社會貢獻和環(huán)境影響程度，監(jiān)測、分析宏觀調控戰(zhàn)略目標執(zhí)行效果, 為社會提供信息服務,等等。指標體系所涵蓋的統(tǒng)計范圍主要有：①礦產資源地質勘查新發(fā)現(xiàn)、新查明情況；②礦產資源現(xiàn)有儲量情況，即礦產資源的“家底”；③礦業(yè)權審批和發(fā)放情況；④礦產資源開發(fā)利用情況；⑤礦產資源違法查處情況；⑥礦山環(huán)境和地質環(huán)境監(jiān)測。

3指標體系框架和指標選取

3.1 指標體系的內容

礦產資源統(tǒng)計指標體系主要包含三個方面：一是礦產資源的基本情況；二是礦產資源利用與經濟發(fā)展之間的關系；此外，由于礦產資源的開采會惡化當?shù)氐沫h(huán)境，還應包括礦山地質恢復治理方面的指標。因此，根據(jù)管理體系和目標，礦產資源統(tǒng)計指標體系主要分為礦產資源保障能力、礦產資源開采審批和利用、礦山環(huán)境管理三大子體系。

3.2 指標體系的層級

礦產資源統(tǒng)計指標體系主要分三級。如表1，第一層級為統(tǒng)計內容的大類，根據(jù)實際管理部門職能分工，分為3類，分別是礦產資源保障能力、礦產資源開發(fā)管理、礦山和地質環(huán)境。第二層級為各項統(tǒng)計內容，例如地質勘查投入情況、礦產開采、礦產環(huán)境治理和地質災害災情等。第三層級即為各項內容里的一級指標。

在實際礦政管理中，統(tǒng)計指標與管理職能分工緊密結合，礦政管理分為6類，分別是地質勘查、礦產儲量、礦業(yè)權審批、開發(fā)利用、礦產資源監(jiān)管和執(zhí)法、礦山和地質環(huán)境。

3.3 指標的選取

礦產資源統(tǒng)計指標體系的指標選取依照指標體系建設的原則，即功能性原則、科學性原則、可操作性原則、可比性原則和綜合性原則，根據(jù)礦產資源行政管理體系和法律法規(guī)分類和選取統(tǒng)計指標(表1)。先將指標按照資源現(xiàn)狀、資源利用、資源管理、資源市場、資源監(jiān)管和保護等類別，再根據(jù)實際業(yè)務管理分類將各類別指標細分。

表1中列出了實際管理工作中礦產資源專業(yè)統(tǒng)計中各大類的統(tǒng)計內容和詳情。

表1 礦產資源統(tǒng)計指標體系

4 統(tǒng)計指標體系的應用

本文根據(jù)礦政審批管理的實務工作流程和現(xiàn)有的統(tǒng)計報表制度，通過梳理礦產資源統(tǒng)計指標，初步建立了礦產資源統(tǒng)計指標體系，該指標體系的指標全部來自在國家統(tǒng)計局審批和備案的《國土資源統(tǒng)計報表制度》，統(tǒng)計數(shù)據(jù)通過礦產資源管理部門通過權威途徑面向社會公開發(fā)布?？偟膩砜?，所選的指標覆蓋了礦產資源的管理、利用和監(jiān)管等主要環(huán)節(jié)，基本能反應礦業(yè)領域的大多數(shù)方面情況。

1)資源現(xiàn)狀和保障：即礦政管理中的“探”和“儲”，反映我國礦產資源擁有水平和對經濟建設的保障能力。主要包括礦種已有儲量情況、新發(fā)現(xiàn)礦產地及新查明資源量、地質勘查投入，以及地質勘查完成情況等。

2)資源利用：即礦政管理中的“采”，反映所有礦種的開采利用情況，主要包括礦山數(shù)量、礦產開采從業(yè)人員、礦石產量、開發(fā)利用工業(yè)總產值、利稅等生產和經濟指標。

3)資源管理：即礦政管理中的“批”，反映我國探礦權和采礦權審批管理情況，主要包括許可證發(fā)證情況、許可證登記面積、許可證使用費、礦產資源補償費、生產能力等指標。

4)資源市場(用)：反映我國礦業(yè)權一級和二級市場情況，主要包括一級市場的探礦權、采礦權出讓個數(shù)、價款和二級市場探礦權、采礦權轉讓個數(shù)、價款等指標。還有反映礦產品市場行情的價格。

5)資源監(jiān)管：即礦政管理中的“查”，反映礦產違法案件查處和處罰情況，包括立案數(shù)量和結案數(shù)量、查處情況和礦產資源行政復議情況。

6)資源和環(huán)境保護：即礦政管理中的“補”，反映我國地質災害的監(jiān)測與防治、礦山環(huán)境受礦業(yè)開發(fā)的影響程度、治理的投入力度和治理效果，以及地下水監(jiān)測、地質公園建設等情況。主要包括地質災害的監(jiān)測預報、地質災害造成的影響、以及地災的防治、礦產資源開發(fā)損壞的土地、以及對損壞土地的恢復和治理、地下水監(jiān)測和地質公園建設等方面的指標。

5 一些結論和建議

本文建立的指標體系，首先基于層次和序列較為清晰的框架，選取指標時主要考慮了礦業(yè)管理的各個主要環(huán)節(jié)，以及礦產主管部門的職能分工需要的統(tǒng)計功能。盡管如此，該指標體系還存在以下幾方面需要改進。

1)指標體系的系統(tǒng)性和完整性還有欠缺，頂層設計還有待深入。受礦產主管部門職能分工，以及礦種分類管理等制度的影響，統(tǒng)計業(yè)務存在條塊分割現(xiàn)象。有的指標重復統(tǒng)計造成數(shù)出多口，有的統(tǒng)計指標統(tǒng)計口徑不一致，都不利于數(shù)據(jù)統(tǒng)籌統(tǒng)計和分析。

2)現(xiàn)有統(tǒng)計指標體系評價和監(jiān)督功能還不夠完善，對規(guī)劃調控的支撐作用較弱。多數(shù)指標的統(tǒng)計周期為年度，地質勘查投入、礦石產量(全部礦產)、工業(yè)總產值等指標時滯較大，不能及時體現(xiàn)礦業(yè)經濟景氣形勢，也不能明確反饋管理成效。有的指標不能標準化或者縱向比較，如地質找礦成果，新發(fā)現(xiàn)礦產地和新查明資源量等指標，涉及礦種多，統(tǒng)計口徑復雜，無法直接有效地體現(xiàn)工作成果。

3)缺少礦產資源利用效率、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測及補償?shù)闹笜恕＝y(tǒng)計內容偏重于資源開發(fā)和資源管理，反映資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)建設方面的指標不全。如礦產資源開發(fā)利用缺乏廢石的采掘量、尾礦的蓄積量、廢水產生量、處理量及排放量、以及資源節(jié)約集約利用、綜合利用等方面指標。

建議如下：一是加強統(tǒng)計指標體系的頂層設計，超越部門管理職能，推進礦產資源統(tǒng)計指標體系的建設和完善，消除指標體系的條塊分割和重復統(tǒng)計，以保證統(tǒng)計數(shù)據(jù)口徑一致；二是增強信息服務和評價功能，細化指標，利用信息化手段縮短重要指標的統(tǒng)計周期；三是完善統(tǒng)計指標體系，增加礦產開發(fā)利用生態(tài)環(huán)境、生態(tài)補償和綜合利用統(tǒng)計等指標，為生態(tài)環(huán)境保護提供必要的統(tǒng)計信息。

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