特殊保護(hù)弱勢(shì)群體：公共政策之公平性考量

陳第華

摘要：公共政策是對(duì)社會(huì)資源權(quán)威性配置的制度安排，要實(shí)現(xiàn)配置目標(biāo)。公共政策必須具備合法性，以最大程度獲取社會(huì)各界的支持。公平是公共政策合法性的根本，它體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)公共政策的要求，也是公共政策的“公共性”的印證。公平不能停留在一視同仁，更要求考慮人的差異性。弱勢(shì)群體是社會(huì)發(fā)展中處于不利地位的群體，其發(fā)展?fàn)顩r是否得到改善是考察公共政策公平與否的新視角。公共政策的公平性總是處于維持權(quán)利平等和特殊保護(hù)弱勢(shì)群體的張力中，公共政策也正是通過(guò)對(duì)弱勢(shì)群體的特殊保護(hù)彰顯其公共性，自證其合法性。

關(guān)鍵詞：公共政策；弱勢(shì)群體；公平；權(quán)利平等；特殊保護(hù)

中圖分類(lèi)號(hào)：B082 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2014）02-0081-04

一、公平：公共政策合法性之根本

公共政策在執(zhí)行中是否會(huì)遭遇障礙，政策本身的合法性是關(guān)鍵。然而，合法化的政策并不必然就具有了合法性。公共政策合法化考量的是政策是否通過(guò)了法定程序，其對(duì)象是政策文本。政策制定者之所以要合法化政策是為了使它具有合法性，使公眾相信或判斷公共政策符合某些特定規(guī)則而承認(rèn)或接受它。

早期對(duì)合法性的研究分為經(jīng)驗(yàn)主義和規(guī)范主義兩種路徑。馬克斯·韋伯是經(jīng)驗(yàn)主義解釋的代表。經(jīng)驗(yàn)主義認(rèn)為，不管權(quán)威來(lái)源是否合法，只要群眾表示支持，那么該權(quán)威就具有合法性。與經(jīng)驗(yàn)主義相對(duì)的是規(guī)范主義。規(guī)范主義的合法性研究指出，只要一種權(quán)威能實(shí)現(xiàn)“善”的政治原則，則不管群眾是否接受，這種權(quán)威就具有合法性。相比較而言，經(jīng)驗(yàn)主義對(duì)合法性的認(rèn)識(shí)過(guò)于關(guān)注工具性層面，容易導(dǎo)致合法性失去價(jià)值指引而淪為純粹權(quán)術(shù)運(yùn)作；而規(guī)范主義合法性研究在高揚(yáng)終極價(jià)值之時(shí)，也陷入了另一個(gè)歧途，使合法性顯得過(guò)于高深、不可捉摸而失去現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

哈貝馬斯借鑒了合法性經(jīng)驗(yàn)研究和規(guī)范研究的成果，開(kāi)辟了合法性研究的另一路徑。他認(rèn)為“合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值”，而不是公眾盲目追隨或權(quán)威的自我標(biāo)榜，價(jià)值被認(rèn)同才是合法性最合適的證明。較之前人的研究，哈貝馬斯的思路更為全面。雖然被認(rèn)可的價(jià)值可以在現(xiàn)實(shí)中得以感知，但是更離不開(kāi)對(duì)終極價(jià)值的追求。

循著哈馬斯的思路，公共政策合法性的決定因素有二：一是公共政策被公眾接受的情況；二是公共政策在分配社會(huì)資源時(shí)所秉持的合乎最廣大公眾利益的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。簡(jiǎn)言之，具備合法性的公共政策既要被公眾接受和認(rèn)同，其自身又要體現(xiàn)應(yīng)有的倫理價(jià)值。

現(xiàn)代社會(huì)建立在法制之上，公眾對(duì)公共政策的認(rèn)同一方面來(lái)自他們對(duì)法制的認(rèn)同，并繼而接受以這些法制為行動(dòng)準(zhǔn)則的組織所制定的政策；另一方面，也更重要的是，在業(yè)已祛魅的時(shí)代，公眾對(duì)公共政策的認(rèn)同來(lái)源于政策本身所堅(jiān)守的倫理價(jià)值。因此，一項(xiàng)公共政策通?？偸且?yàn)槠渥陨硭N(yùn)含的價(jià)值才被公眾所接受。政策所蘊(yùn)含的被認(rèn)同的價(jià)值是構(gòu)建公共政策合法性的基石。

公共政策應(yīng)然地要蘊(yùn)含何種價(jià)值？就社會(huì)大眾而言，一項(xiàng)政策理應(yīng)堅(jiān)持效率和經(jīng)濟(jì)的原則，但僅此二者并不足夠。因?yàn)橐豁?xiàng)公共政策可能是經(jīng)濟(jì)高效地服務(wù)于少數(shù)人，而不是社會(huì)大眾。因此，在政策合法性考量指標(biāo)中，公平占據(jù)著首要地位。

公平是人們?cè)谔囟ㄉ鐣?huì)歷史條件下，按照既定社會(huì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)以利益分配為核心的人與人之間的社會(huì)關(guān)系做出的合理的規(guī)范要求和價(jià)值評(píng)價(jià)。對(duì)公平的堅(jiān)持是由公共政策的公共性所決定的。公共性是公共政策的本質(zhì)屬性。對(duì)社會(huì)成員而言，公共政策的公共性確保了他們都有資格享受平等的普遍權(quán)利。“公共政策的意思與其字面意思相同，即為‘公共而制定的政策?！惫舱呤菫榻鉀Q公共問(wèn)題而制定的，其直接目標(biāo)是保證公共資源配置公平，以確保社會(huì)安定和公眾滿(mǎn)意?！吧鐣?huì)的公共性訴求不是為了某個(gè)集團(tuán)的利益要求，也不是為了幾個(gè)集團(tuán)的利益需要，而是在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，有其基本的價(jià)值追求和利益的合理表達(dá)，追求的是一種普遍的公正、公平與正義?！迸c其他政策把效率和經(jīng)濟(jì)作為目標(biāo)不同，公共政策的價(jià)值更主要體現(xiàn)在倫理價(jià)值方面，尤其是以公平為指向。公共政策公共性的根本目標(biāo)在于追求公共利益，以維護(hù)社會(huì)公平。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共政策只有堅(jiān)持公平原則，才能整合不同價(jià)值與利益，彰顯政策的公共性。

公平在公共政策合法性考量中占據(jù)首要地位，并不意味著公共政策的合法性就是由公平?jīng)Q定，而只是強(qiáng)調(diào)公平在政策合法性辯護(hù)中起著更為重要的作用。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在“效率優(yōu)先、兼顧公平”的方針指引下，經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，與此同時(shí)，各種社會(huì)不公現(xiàn)象也日漸凸顯?！俺醮畏峙渲匦?，二次分配重公平”曾經(jīng)被廣泛奉為信條，然而也沒(méi)能改變忽視公平的現(xiàn)象。究其根源，在于這個(gè)原則本身存在缺陷。初次分配若忽視公平，而試圖通過(guò)二次分配來(lái)實(shí)現(xiàn)公平必定是事倍功半甚至無(wú)效的。二次分配中公平當(dāng)然重要，但它只能是一個(gè)補(bǔ)救手段。要真正實(shí)現(xiàn)分配公平，在初次分配中就應(yīng)該堅(jiān)持公平和效率統(tǒng)一的原則。

現(xiàn)存我們強(qiáng)調(diào)公共政策的公平價(jià)值取向，并非否定了效率、經(jīng)濟(jì)等對(duì)公共政策的意義，而是在長(zhǎng)期片面倡揚(yáng)效率的當(dāng)下，假使不解決公平問(wèn)題，就將影響到整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和全體公眾的發(fā)展?！霸谖覈?guó)現(xiàn)階段和今后相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期，公平的目標(biāo)不會(huì)也不可能是消滅收入差距，而只能是最大限度地?cái)U(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的受益面和共享度，努力做到幼有所養(yǎng)、壯有所用、老有所依。”當(dāng)然，要求公平分配的絕不僅僅是經(jīng)濟(jì)性收入，還包括所有社會(huì)資源。在特定歷史時(shí)期，公共組織控制的社會(huì)資源總是有限的，如何分配這些有限的資源，事關(guān)全體社會(huì)成員的利益。平均主義和效率至上的政策都被證明是低效的。若一項(xiàng)公共政策既能激發(fā)社會(huì)成員的積極性，又不致使社會(huì)兩極分化，則該政策就是高效的、民眾能接受的。

公平的缺失是公共政策的達(dá)摩克利斯之劍，時(shí)刻威脅著政策的合法性。公共政策的執(zhí)行能否取得預(yù)期績(jī)效，政策合法性是否充分以及目標(biāo)團(tuán)體是否支持都是關(guān)鍵的影響因素。政策執(zhí)行不是政策制定者的一廂情愿，也不是執(zhí)行者能隨意擺布的，它在很大程度上由目標(biāo)團(tuán)體的態(tài)度決定。事實(shí)上，政策合法性和目標(biāo)團(tuán)體的態(tài)度是相關(guān)的。政策追求目標(biāo)團(tuán)體認(rèn)同的價(jià)值，則在政策執(zhí)行中目標(biāo)團(tuán)體就會(huì)支持、接受政策安排；反之亦然。公共政策從制定、執(zhí)行到評(píng)估、監(jiān)控和終結(jié)是一個(gè)循環(huán)過(guò)程，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)紕漏都將阻礙政策系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。合法性在政策制定和執(zhí)行中占據(jù)極其重要的位置，關(guān)系整個(gè)政策系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)。公平是公共政策蘊(yùn)含的被認(rèn)同的價(jià)值，是評(píng)定公共政策合法性的根本。呈現(xiàn)公平價(jià)值，是公共政策合法性的基石。

二、權(quán)利平等與特殊保護(hù)：公共政策公平之張力

公共政策是為“公共”而制定的政策，“公共性”是公共政策的邏輯起點(diǎn)，也決定了公共政策所要實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)與其他政策有質(zhì)的區(qū)別?！肮舱卟粌H關(guān)心政策的具體目標(biāo)，公共政策有著更宏偉的目標(biāo)，那就是人類(lèi)公共生活的倫理關(guān)懷?！?/p>

公共政策的倫理訴求聚焦于資源配置公平。公平標(biāo)準(zhǔn)是公共政策研究的一個(gè)節(jié)點(diǎn)。古今中外，人們對(duì)公平的標(biāo)準(zhǔn)可謂仁者見(jiàn)仁智者見(jiàn)智，如起點(diǎn)平等、程序平等、結(jié)果平等、機(jī)會(huì)平等，但是這些劃分的標(biāo)準(zhǔn)都存在一個(gè)共同誤區(qū)，就是將公平等同于某一單一尺度的平等。而事實(shí)上，公平與平等分屬于兩個(gè)不同層次，它是對(duì)各種平等尺度的權(quán)衡。對(duì)公平的爭(zhēng)論圍繞著一個(gè)共同的本原性問(wèn)題，即如何在權(quán)利平等和特殊保護(hù)之間尋找合適的張力。

權(quán)利平等顧名思義就是基本權(quán)利在全體社會(huì)成員之間的平等分配和平等保護(hù)。特殊保護(hù)是對(duì)某些特殊群體給予特殊權(quán)利或者特殊保護(hù)。基本權(quán)利平等分配和平等保護(hù)是社會(huì)的基本訴求。雖然其公民的外延和現(xiàn)代社會(huì)有著明顯差異，但早在《羅馬法》中就規(guī)定公民在私法范圍內(nèi)權(quán)利平等的原則。梅因就認(rèn)為，“人類(lèi)根本平等的學(xué)理，毫無(wú)疑問(wèn)是來(lái)自‘自然法的一種推定?！祟?lèi)一律平等是當(dāng)時(shí)法律命題之一，它隨著時(shí)代的進(jìn)步已成為一個(gè)政治上的命題”。然而不管是在西方的中世紀(jì)時(shí)期還是我國(guó)長(zhǎng)期的封建社會(huì)，權(quán)利的特殊保護(hù)都被認(rèn)為是理所當(dāng)然的，只是當(dāng)時(shí)特殊保護(hù)的都是社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體，由此形成了凌駕于大眾之上的特權(quán)階層。

對(duì)特權(quán)集團(tuán)的特殊保護(hù)當(dāng)然不符合公平的理念。但是是否對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行均等分配、對(duì)社會(huì)成員的基本權(quán)利進(jìn)行同等保護(hù)就能達(dá)致公平呢？

每個(gè)人生來(lái)就處于一個(gè)特定的社會(huì)地位，這一地位的優(yōu)劣直接影響著他的生活前景。可以說(shuō)，作為競(jìng)爭(zhēng)的起點(diǎn)，每個(gè)人的資質(zhì)天賦是不一樣的。正如馬克思所言：“權(quán)利就不應(yīng)當(dāng)是平等的，而應(yīng)當(dāng)是不平等的?！瘪R克思之所以認(rèn)同權(quán)利不平等在于克服平均主義所必然出現(xiàn)的搭便車(chē)心理，激發(fā)人們潛能，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)在為自己爭(zhēng)取更多權(quán)利的同時(shí)推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。但是，若無(wú)視人們天生的或后天不可抗力所形成的能力缺陷，就不可能出現(xiàn)良性的競(jìng)爭(zhēng)，那些非主觀因素造成的弱勢(shì)群體就極有可能淪為社會(huì)的最底層。對(duì)弱勢(shì)群體而言，這是不應(yīng)有的結(jié)果，也是文明社會(huì)所應(yīng)極力避免出現(xiàn)的。

每個(gè)人的狀況都是不一樣的，要求平等對(duì)待每一個(gè)人，就意味著要考慮到個(gè)體的差異性。社會(huì)不可避免地會(huì)產(chǎn)生弱勢(shì)群體，他們由于自然原因或是社會(huì)原因而無(wú)法擁有本應(yīng)擁有的資源，若是對(duì)這些人熟視無(wú)睹，則是極不人道的。因此，必須對(duì)其采取特殊保護(hù)措施，使他們獲得同等尊重和人道生活。

然而，問(wèn)題的關(guān)鍵是，現(xiàn)在所倡導(dǎo)的對(duì)弱勢(shì)群體的特殊保護(hù)是否又會(huì)再次陷入締造特權(quán)階層的窠臼？理性分析看來(lái)，現(xiàn)代社會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體的特殊保護(hù)與封建社會(huì)對(duì)特權(quán)階級(jí)的特殊保護(hù)有著本質(zhì)區(qū)別。首先，前提迥異。封建社會(huì)的特殊保護(hù)是以基本權(quán)利不平等為前提，身份決定了不同人的資源分配權(quán)：現(xiàn)代社會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體的特殊保護(hù)是以基本權(quán)利平等保護(hù)為前提，適當(dāng)?shù)叵蛉鮿?shì)群體傾斜，為他們分享基本權(quán)利提供人道救助。其次，保護(hù)對(duì)象不同。封建社會(huì)保護(hù)的是強(qiáng)勢(shì)的特權(quán)階級(jí)，而現(xiàn)代社會(huì)所要求特殊保護(hù)的是弱勢(shì)群體。再次，保護(hù)結(jié)果差異。封建社會(huì)對(duì)特權(quán)階級(jí)的保護(hù)形成并加劇了社會(huì)兩極分化，而現(xiàn)代社會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)旨在彌補(bǔ)弱勢(shì)群體權(quán)利缺陷，實(shí)現(xiàn)全體社會(huì)成員權(quán)利平等。因此，我們認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體的特殊保護(hù)和權(quán)利平等之間是可通約的，對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)利的特殊保護(hù)只是彌合社會(huì)不同群體之間過(guò)大的差距，保證社會(huì)和諧與穩(wěn)定。易言之，現(xiàn)代社會(huì)的權(quán)利平等與特殊保護(hù)之間并不存在不可調(diào)和的矛盾。

羅爾斯指出，“所有社會(huì)價(jià)值——自由和機(jī)會(huì)、收入和財(cái)富、自尊的基礎(chǔ)——都要平等地分配，除非對(duì)其中的一種價(jià)值或所有價(jià)值的一種不平等分配合乎每一個(gè)人的利益?！绷_爾斯的正義原則為處理權(quán)利平等和特殊保護(hù)的關(guān)系提供了有益借鑒。所有“社會(huì)基本善”都必須在全體社會(huì)成員之間平等分配，保證所有人享有同等的基本權(quán)利。但若有人缺乏享受基本權(quán)利的條件之時(shí)，為其創(chuàng)設(shè)這些條件就顯得尤為必要。

權(quán)利平等和特殊保護(hù)是權(quán)利普遍性和特殊性的體現(xiàn)。作為社會(huì)一分子，每個(gè)人都應(yīng)該享有平等的基本權(quán)利，然而這種平等常常只是形式上的平等。就個(gè)人不同的稟賦和機(jī)遇而言，即使是給予了同等機(jī)會(huì)，也難以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的公平，因?yàn)樾问焦健耙环矫婵赡軙?huì)使一部分人通過(guò)自由競(jìng)爭(zhēng)而實(shí)現(xiàn)與他人在現(xiàn)實(shí)意義上的平等，但另一方面也使另一部分人因?yàn)樽陨眢w力、智能、受教育程度等各種因素的影響而產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)上的不平等狀況，甚至導(dǎo)致強(qiáng)者與弱者、富裕與貧窮的兩極分化”。對(duì)弱勢(shì)群體的特殊保護(hù)正是著眼于保障人的實(shí)質(zhì)公平，因?yàn)榫腿鮿?shì)群體而言，他們更關(guān)注的是政策安排能最終帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的改善。公平理應(yīng)是使相同境況的人獲得相同對(duì)待，而不同的人區(qū)別對(duì)待。當(dāng)然，這不是結(jié)果平等。結(jié)果平等要求全體社會(huì)成員都得到等量資源，實(shí)現(xiàn)結(jié)果一致。這是一種極端的公平觀。“任何旨在實(shí)現(xiàn)結(jié)果平等的社會(huì)工程都將導(dǎo)致權(quán)力的集中和國(guó)家的干預(yù)，這種集中和干預(yù)對(duì)個(gè)人的自由和權(quán)利的平等構(gòu)成極大的威脅，還將招致對(duì)個(gè)人成功機(jī)會(huì)和財(cái)產(chǎn)的剝奪，從而妨礙到個(gè)人的自立和自強(qiáng)?！比伺c人之間的適當(dāng)差異是社會(huì)前進(jìn)的重要推動(dòng)力?！安黄降仁且环N不幸，但是不平等是不可解決的，任何平等的分配最終都將導(dǎo)致不平等：不平等并不意味著不公正，而平等也不是在任何情況下都是公正的；人們希望糾正不平等，但對(duì)不平等的糾正不能得到合理的證明?！币虼?，雖然結(jié)果平等對(duì)弱勢(shì)群體而言可能是較為有利的，但是不能因?yàn)楸Ｗo(hù)了少數(shù)人的利益而損害其他社會(huì)成員的權(quán)益。

公共政策的“公共性”是產(chǎn)生公平價(jià)值張力的源泉。公共政策的“公共性”首先表現(xiàn)為一種合法性。當(dāng)一項(xiàng)公共政策無(wú)力解決兩極分化問(wèn)題，反倒使社會(huì)成員差距更加擴(kuò)大時(shí)，它可能會(huì)得到少數(shù)獲益者的支持，但很難獲得社會(huì)大多數(shù)人的認(rèn)同。在傳統(tǒng)社會(huì)，個(gè)人地位被置于集體之下，因此，政策公平性考量很少觸及個(gè)體利益?，F(xiàn)代社會(huì)逐漸達(dá)成了一種共識(shí)，個(gè)體利益和整體利益之間是緊密聯(lián)系的，漠視個(gè)人利益的最終結(jié)局將是整體利益的渙散。我們很難要求少數(shù)個(gè)體總是犧牲自己正當(dāng)權(quán)益以增加其他多數(shù)人的權(quán)利，不是因?yàn)槿藗兊牡赖禄?，而是這種要求本身就不合理。每個(gè)人存活于世，理應(yīng)享有同等權(quán)利，受到同等關(guān)愛(ài)。保證每個(gè)個(gè)體的人道生活是政策公平的底線(xiàn)要求，也是公共政策“公共性”的應(yīng)有之意。

對(duì)弱勢(shì)群體特殊保護(hù)的合理性在于，就整個(gè)社會(huì)而言，其成員是處于“鏈?zhǔn)铰?lián)系”中的。事實(shí)上的較高天賦者無(wú)法脫離天賦較低者而獲益，故較低天賦者有權(quán)從合作體系中獲益。每個(gè)人的福利都依賴(lài)于一個(gè)社會(huì)合作體系，離開(kāi)這個(gè)合作體系，任何人都無(wú)法實(shí)現(xiàn)其滿(mǎn)意生活的目標(biāo)。提高社會(huì)整體福利，“首先要最大限度地增加狀況最差的代表人的福利；其次，為了最差代表的平等福利，要最大限度地增加次最差代表的福利；如此類(lèi)推直到最后：為了所有前面的n-1代表的平等福利，最大限度地增加狀況最好的代表的福利”、“當(dāng)最不利者獲益時(shí)，處在中間狀況的其他人也將獲益?！币蚨瑢?duì)弱勢(shì)群體的特殊保護(hù)，并不是要“劫富濟(jì)貧”，而是要在有利于社會(huì)之最不利成員的最大利益的前提下，使每一個(gè)社會(huì)成員都能夠得到實(shí)際利益。

三、特殊保護(hù)弱勢(shì)群體：公共政策彰顯公平的合理出路

對(duì)弱勢(shì)群體的特殊保護(hù)是以形式不平等來(lái)實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平的。公共政策出于對(duì)弱勢(shì)群體的特殊保護(hù)而對(duì)權(quán)利進(jìn)行差別性的規(guī)定，是公平的應(yīng)有之義。反之，倘若公共政策只保證了形式公平而要求資源平均分配，不對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行必要的政策傾斜，則是非正義的。因?yàn)閺?qiáng)勢(shì)群體有足夠能力來(lái)維護(hù)自己利益，而弱勢(shì)群體更多地只能訴諸公共政策的安排。

雖然特殊保護(hù)給弱勢(shì)群體帶來(lái)了福利，縮小了不同群體之間的發(fā)展差距，但是并沒(méi)有消除人們對(duì)它的質(zhì)疑。反對(duì)人士認(rèn)為，特殊保護(hù)弱勢(shì)群體對(duì)其他社會(huì)成員而言產(chǎn)生了新的不公平，是對(duì)大多數(shù)其他成員的歧視?？陀^而言，弱勢(shì)群體雖然享有與其他社會(huì)成員同等機(jī)會(huì)，但即使他們與其他社會(huì)成員一道參與社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，也會(huì)由于其先天不足或后天發(fā)展缺陷使得他們根本不可能與其他社會(huì)成員處于同一起跑線(xiàn)上，在競(jìng)爭(zhēng)中獲勝的希望就更加渺茫?！霸谀承┣闆r下，一個(gè)將很多人置于不利地位的政策，因?yàn)樗股鐣?huì)作為一個(gè)整體的境況變好，所以它是合理的?！睉?yīng)該說(shuō)，對(duì)弱勢(shì)群體的特別保護(hù)為公共政策制定者提供了一個(gè)思路，它要求政策制定者對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行補(bǔ)償性的保護(hù)，在社會(huì)資源分配方面給予弱勢(shì)群體適當(dāng)?shù)貎A斜，以使社會(huì)全體更加平等?！熬S護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平不是一個(gè)抽象的口號(hào)，必須具備現(xiàn)實(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和切實(shí)可行的政策措施。”政策具有分配和再分配社會(huì)資源的功能，為避免對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)產(chǎn)生新的不公平，公共政策制定者要對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行明確界定，同時(shí)，傾斜的幅度也要限定在社會(huì)可接受范圍之內(nèi)。

弱勢(shì)群體是由于先天障礙或者后天缺乏政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)機(jī)會(huì)，而在社會(huì)上處于不利地位的人群。從形成原因上看，弱勢(shì)群體主要由生理性因素和社會(huì)性因素催生。生理性弱勢(shì)群體是由個(gè)體的生理原因造成的，如受年齡、性別、疾病等非個(gè)人所能決定的因素影響所形成的女性、老年人、未成年人和殘疾人群體。社會(huì)性弱勢(shì)群體是由社會(huì)轉(zhuǎn)型以及政策不公平等社會(huì)因素造成的。如在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響下，長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民成為弱勢(shì)群體的主體。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不僅僅是經(jīng)濟(jì)格局的二元化。城鄉(xiāng)有別的政治政策（如全國(guó)人大代表選舉中的“1/4條款”）、教育政策、勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障政策以及僵化的戶(hù)籍制度都催生和加劇了農(nóng)民的弱勢(shì)地位。隨著改革的推進(jìn)，由于配套的政策不完善，使得城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體的規(guī)模不斷擴(kuò)大，無(wú)力程度和潛在的影響都在加深?！俺擎?zhèn)弱勢(shì)群體指城鎮(zhèn)人口中在經(jīng)濟(jì)收入、政治權(quán)利、社會(huì)生活的機(jī)會(huì)方面處于貧困狀態(tài)的人群?！彼瓤梢灾冈诔鞘猩畹乃腥鮿?shì)群體，包括進(jìn)城務(wù)工人員，也可以指擁有城市戶(hù)籍的弱勢(shì)群體。因此，從廣義上看，城鎮(zhèn)的弱勢(shì)群體就包括城鎮(zhèn)的下崗和失業(yè)人員、老年人、低收入群體和進(jìn)城務(wù)工人員。無(wú)論是因生理原因還是社會(huì)因素而成為弱勢(shì)的群體。他們除了收入低，還普遍存在發(fā)展前途慘淡以及享受公共服務(wù)不平等、社會(huì)地位低、政治無(wú)力感等特征。對(duì)他們而言，如果不訴諸政策的支持，其生存狀況和發(fā)展前途很難得到實(shí)質(zhì)性的改善。

改革具有調(diào)整利益格局的功能，但是改革并不必然造就規(guī)模更大的弱勢(shì)群體，其中的關(guān)鍵在于如何通過(guò)公共政策的指引實(shí)現(xiàn)改革成果的共享。腐敗是影響社會(huì)公平的重要因素。公共政策制定者往往執(zhí)掌著強(qiáng)大的權(quán)力，公共權(quán)力可以造福全社會(huì)，也可能異化為以權(quán)謀私的工具，當(dāng)權(quán)力未得到正確之行使時(shí)，必然會(huì)傷害廣大社會(huì)成員的利益。因此，要完善政治體制和經(jīng)濟(jì)體制，形成良好的政治文明氛圍和健全的市場(chǎng)機(jī)制，為社會(huì)公平締造體制保障。同時(shí)，在現(xiàn)代社會(huì)，價(jià)值多元化已然成為一種客觀現(xiàn)象。公平是人內(nèi)心的權(quán)衡體驗(yàn)，要達(dá)致公平，尊重多樣的價(jià)值觀是必需的，反對(duì)唯一價(jià)值，鼓勵(lì)不同價(jià)值需求的公民，特別是缺乏話(huà)語(yǔ)權(quán)的弱勢(shì)群體共同參與政策過(guò)程，確保政策盡可能反映最廣泛社會(huì)成員的需求。

對(duì)弱勢(shì)群體特殊保護(hù)的難題在于應(yīng)給予何種程度的傾斜才是合理的，即既能改善弱勢(shì)群體的狀況，又不至于造成新的不公平。歐洲福利國(guó)家通過(guò)征收高額稅收向社會(huì)提供高水平、廣覆蓋的保障，其結(jié)果不僅加劇了工薪階層的負(fù)擔(dān)，而且催生了一批依賴(lài)國(guó)家福利而存活的懶人。這樣的政策傾斜很難說(shuō)是公平的，其合法性自然也備受爭(zhēng)議。這就是說(shuō)在考量公共政策要在何種程度上補(bǔ)償弱勢(shì)群體時(shí)，需同時(shí)考慮弱勢(shì)群體和其他社會(huì)群體的利益，政策不能因向弱勢(shì)群體傾斜而犧牲其他社會(huì)群體的利益。因此，政策的傾斜要同時(shí)滿(mǎn)足這幾個(gè)原則：第一，適度原則。政策傾斜之所以要適度，是因?yàn)檫@種傾斜很容易產(chǎn)生新的不公平，也就是因過(guò)分照顧弱勢(shì)群體而傷害到社會(huì)其他成員的合法利益。第二，針對(duì)性原則。政策傾斜必須明確針對(duì)弱勢(shì)群體，針對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)利薄弱方面，而不是用傾斜的政策為非弱勢(shì)群體增加福利，也不是照顧弱勢(shì)群體非薄弱的權(quán)利。第三，主體性原則。政策傾斜不是目的，而是旨在通過(guò)政策的傾斜提高弱勢(shì)群體的生存和發(fā)展能力，最終使弱勢(shì)群體擺脫弱勢(shì)地位。

（責(zé)任編輯 胡靜）