公共政策認受性研究的內(nèi)容分析

單耀軍

（1．北京大學 教育學院，北京 100871；2．河北大學 教育學院，河北 保定 071002）

公共政策是政治系統(tǒng)的一種輸出，是利益分配的權(quán)威性手段，公共政策的認受性主要是指公共政策是否合乎民意以及社會認同。因此認受性的研究也主要存在兩個層面的理解，首先是對公共政策認受性價值角度的研究，即公共政策被民眾所認可和接受的程度。其次是從公共政策合乎法律的角度的研究，即政策的制定、執(zhí)行過程是否符合現(xiàn)有法律體系要求?，F(xiàn)實中公共政策認受性是社會學、政治學中具有普適性的話語體系，逐漸成為一個涉及內(nèi)容豐富的系統(tǒng)性跨學科課題，涉及政策實體、主體及程序等三個方面。綜觀已有的關(guān)于公共政策認受性的研究，其主要內(nèi)容集中在以下幾個方面。

一、認受性內(nèi)涵的研究

近年來在社會學、政治學、哲學、法學等領(lǐng)域都非常關(guān)注認受性問題研究。“Legitimacy”一詞經(jīng)常被翻譯為認受性、合法性、正當性、合理性，即某種觀念或者行為尊重群眾意愿，為群眾帶來可觀利益，獲得受眾的認可以及意識形態(tài)上的接受與服從?？v觀認受性的發(fā)展歷史，在國內(nèi)學者的理解和研究過程中，經(jīng)常使用合法性一詞，合法性的法，并不等同于法律的法，而是人們心中認可的價值準則，是政治學、社會學范疇的核心概念。但在世界范疇對認受性的研究中，認受性涵蓋甚至超越了合法性內(nèi)涵，因而更多地使用了認受性的內(nèi)涵表述，筆者傾向使用認受性以便更有利于詮釋本研究的意義。

認受性研究從古至今一直是政治學中的核心研究內(nèi)容?？v觀西方近代發(fā)展史，從布丹郡主主權(quán)理論到洛克的社會契約論，從霍布斯的利維坦到孟德斯鳩論法的精神，從盧梭的公共意識理論到菲爾默的君權(quán)神授理論，其政治與哲學研究的主旋律始終是政治制度，并就政治制度的認受性進行深刻的探討?！癓egitimacy”一詞最早出現(xiàn)在古希臘關(guān)于政治思想的著作中。著名哲學家亞里士多德認為，國家政體長久存在并達到長治久安目的的唯一途徑就是尊重各社會階層人士的意愿，使國家政體成為人們意愿展現(xiàn)的平臺。在這一思想的支撐下，亞里士多德強調(diào)政體的核心思想是認受性，認受性集中體現(xiàn)在社會各階層人士對政體發(fā)自心底最真實、最有力量的認同與服從［1］。中世紀的歐洲基督教風靡各國，對人們的思想產(chǎn)生巨大的影響，在宗教的控制下，國家政治權(quán)利核心集中在上帝手中，這為君權(quán)神授理論打下了堅實的基礎(chǔ)。隨著時代的發(fā)展，人們對宗教有新的認知，對神的質(zhì)疑聲也此起彼伏，公眾的內(nèi)心信仰是政體合法性的保證，一旦這種信仰減弱或者消失，統(tǒng)治權(quán)力的認受性也將受到極大挑戰(zhàn)，甚至走向衰亡。近代以來，盧梭的《社會契約論》為人們所接受，他的社會契約論認為，只有實現(xiàn)強力、服從與權(quán)力、義務(wù)的轉(zhuǎn)變，才可以永遠掌握核心權(quán)力［2］。隨著社會的發(fā)展，君權(quán)神授理論逐漸被社會契約理論推翻，而盧梭的《社會契約論》則成為這一新思想的強有力的思想保障，與此同時也開啟了系統(tǒng)性探尋政治合法化問題的大門。

隨著歷史的進步社會的推移，現(xiàn)當代思想家從理論層次對認受性進行了深刻的探討。被譽為認受性理論奠基者的馬克斯·韋伯以新時期的社會環(huán)境為基礎(chǔ)，從更深層次解讀了認受性。馬克斯·韋伯認為，認受性是一種信仰或政治秩序與服從［3］。不同統(tǒng)治類型有其獨特的統(tǒng)治基礎(chǔ)，合法型統(tǒng)治的基礎(chǔ)是群眾對統(tǒng)治者的信任和認同，統(tǒng)治者制定的規(guī)程、建立的權(quán)力與義務(wù)的關(guān)系皆以認受性為基礎(chǔ)，統(tǒng)治者在法的規(guī)定下履行自身職責；傳統(tǒng)型政治以統(tǒng)治者的權(quán)威性為基礎(chǔ)，其使用范圍較小，對人的精神世界是束縛嚴苛；魅力型統(tǒng)治以個人的英雄主義為基礎(chǔ)，在魅力型統(tǒng)治下，人們對具有非凡魅力以及他所堅持的信仰保持一種熱情，并以他為榜樣，在意識形態(tài)領(lǐng)域統(tǒng)一于他。針對認受性的認知，弗蘭克·帕金與馬克斯·韋伯一脈形成，在知識傳遞中增添個人知識結(jié)晶。馬克斯·韋伯認為統(tǒng)治要建立以群眾為中心，并尊重群眾的意見與權(quán)力［4］。哈貝馬斯認為，只有被公眾認可的政治秩序才有認受性可言。在不同歷史發(fā)展時期，被公眾所認可的政治秩序存在一定的差異，但這種差異始終與社會政治權(quán)力的認受性緊密相連［5］。亨廷頓從抽象思維領(lǐng)域出發(fā)，他認為認受性是模糊的、抽象的、難以把握的［6］。認受性對統(tǒng)治雙方有完全不同的作用，對統(tǒng)治者而言，認受性是權(quán)力的象征；對被統(tǒng)治者而言，認受性是義務(wù)的表現(xiàn)。后人夸克對亨廷頓進行更為深層次的闡述，夸克提出認受性與權(quán)力密不可分，重視認受性即是對權(quán)力的重視［7］。

認受性具有悠久的發(fā)展歷史，在其漫長的過程中對其認知及相關(guān)理論逐步呈現(xiàn)出對認受性的共同認識。在對認受性定義中，普遍出現(xiàn)諸如“支持”“贊同”“信仰”“服從”等一系列具有心理傾向性的詞語，對“認受性”的理解也逐步趨于相同。在對認受性的理解中，可以將其中的“認”解釋為認可，其中的“受”解釋為接受，針對認受性問題的研究設(shè)計范疇廣，其與觀眾對政治體系的理解與認可有直接聯(lián)系，在學術(shù)研究中其同時屬于心理學與社會學領(lǐng)域。由邁克爾·羅斯金在其著作《政治科學》中對與認受性相關(guān)的明顯心理傾向也有一定解釋，邁克爾·羅斯金在書中提到，在新時期認受性有不同的發(fā)展，其不再僅僅局限在對政治體系合法權(quán)利領(lǐng)域，而更加側(cè)重于對受眾意識形態(tài)的控制與引導［8］。意識形態(tài)對人的行為有直接影響，因此，現(xiàn)代的認受性重視研究人的心理意識，并對人的心理意識有直接或間接影響，這種對心理意識的影響恰恰是現(xiàn)代政治體系所追求的權(quán)利合法性。

從上述言論中我們可以得知，認受性在長期的發(fā)展史中被摻雜了濃重的主觀性，其強調(diào)公眾的主體性，重視公眾意識與公眾對政治體系的認識和忠誠度。認受性與公眾對政治體系的服從與忠誠緊密聯(lián)系的觀念是現(xiàn)代社會對合法性的普遍認識。在對認受性的調(diào)研和理解中不難看出，追根溯源，認受性的本質(zhì)集中體現(xiàn)在“認同”這明顯帶有心理傾向性的詞語上。可見，要想理解合法性的本質(zhì)并對其進行深刻的理解就必須用理性的思維正確認識“認同內(nèi)容”“認同程度”“認同對象”等相關(guān)詞匯。

二、認受性的存在依據(jù)研究

我國學者對以往認受性理論的學習，也做出了一系列深度細致的研究，研究中經(jīng)常將“Legitimacy”即“認受性”解讀為“合法性”。

公共政策認受性研究者在廣義層面上，主要沿襲了哈貝馬斯的理論，認為公共政策認受性在一定程度上與政治系統(tǒng)認受性有共同性，這對進一步從宏觀層面研究公共政策合法性提供了更廣闊的空間。狹義公共政策認受性要求公共政策合乎法律制定流程以及公眾的意愿，公共政策符合政治傳統(tǒng)和法律精神。在實際生活中，如果公共政策相關(guān)條例與法律精神發(fā)生背離，那么該條例就不具備合法性，其認受性基礎(chǔ)也將受到質(zhì)疑。有研究者從政策主體、程序、內(nèi)容分析三個方面是否符合既定的有關(guān)法律條文，對大學生就業(yè)政策認受性進行了研究［9］。

合法性是社會的產(chǎn)物，其依賴于社會不能單獨存在。在合法性的發(fā)展中，合法性與被統(tǒng)治者社會價值、法律意識、公民的權(quán)利與義務(wù)、認同感和忠誠度緊密聯(lián)系，對其中任何一點的疏忽都終將導致合法性無法發(fā)揮其正確的效用。張愛軍從以下幾個方面對合法性做出了解釋，即統(tǒng)治者的認可是合法性存在的基礎(chǔ)，合法性與社會價值觀保持高度一致，法律的作用和本質(zhì)與合法性密切相關(guān)，有效性緊密聯(lián)系合法性，公民權(quán)利與義務(wù)包含于合法性。

認受性的根源是統(tǒng)治者為達到使公眾服從的目的而采用的相關(guān)手段，進而實現(xiàn)受眾在精神與行為上的認同與服從。趙海立認為政治體系的合法性在很大程度上取決于其合法律性、合道德性、合利益性三個方面，實現(xiàn)三方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一并發(fā)揮其合力對政治體系有著積極作用，這三者相輔相成，共同成為合法性的支柱，并健全了政治體系。在政治體系的實際運行中，合利益性強調(diào)合法性的本質(zhì)，合法律性與合道德性從兩個方面保證合法性本質(zhì)在實際中有效實施，即公民在道德感的約束下自律，以保障自身的利益。

針對合法性的基礎(chǔ)，學者白鋼通過合法性與其他社會因素的聯(lián)系做出了解釋。其一，合法性與法律。合法性是政權(quán)建立的基礎(chǔ)，是合乎法律規(guī)定的政治活動。然而，合法性的范疇遠大于法律，政權(quán)的建立以法律為基礎(chǔ)而不是必然前提，當政治制度偏離法律規(guī)定時，法律內(nèi)部出現(xiàn)計劃，社會秩序?qū)⑹艿较麡O影響。其二，合法性與政治角色。公眾對政治系統(tǒng)信服和忠誠的主要原因是：公眾服從于權(quán)力角色本身而不是權(quán)力擔任者的個人魅力與品性。其三，合法性與有效性。合法性是對政治體系價值的判讀，有效性是對其作用的判讀。政治體系的合法性在于對于公眾意愿的尊重和愿望的滿足，可見即使傳統(tǒng)的統(tǒng)治方式也可能體現(xiàn)合法性，但是由于其對社會發(fā)展的背離，在政治統(tǒng)治后期往往出現(xiàn)腐敗，合法性也蕩然無存。

通過對認受性基礎(chǔ)的描述可以看出，認受性的基礎(chǔ)主要表現(xiàn)在被統(tǒng)治者即公民的認同與有效性之間的關(guān)系、社會價值分析以及合法律性、合道德性、合利益性幾個方面。

三、認受性危機原因及應(yīng)對策略研究

如果將認受性理解為公眾對政治的心理認同和服從，那么認受性危機從本源上來講就是認同危機，在執(zhí)行來自系統(tǒng)的命令時，認受性會在一定程度上喪失公眾支持度［10］。認受性的危機來自意識形態(tài)上的危機，與合法性問題有很大不同。合法性的證明問題必然導致認受性問題，但是根據(jù)其問題的程度，認受性問題不一定會成為認受性危機。

從結(jié)構(gòu)組成角度研究認受性危機［11］：一、系統(tǒng)內(nèi)部認同危機。其中包括公眾就國家政治體系出現(xiàn)認同危機，公共的民族自豪感、自信心嚴重受挫，公眾對政府的服從和忠誠度大幅度下降。二、過程認同危機。其主要包括利益綜合性、利益表達、利益被代表的程度、政策制定中的正義性。三、政策認同危機。其主要包括公眾對所實施政策的不滿與抵觸心理。四、政治文化認同危機。其主要包括政治文化的發(fā)展與各層次群眾意識的差異、政治文化與個體公民意識的錯位。思想意識對人的行為有直接的指導作用，因而政治文化與公民文化的差異必然導致沖突與矛盾。認受性危機是多種社會因素共同作用的結(jié)果，其中包括社會經(jīng)濟、文化、制度、階級、民族等社會方方面面。認受性危機存在意識形態(tài)領(lǐng)域，來自于無法觀察的抽象思維領(lǐng)域，其通過政治體系來表現(xiàn)出來。認受性危機的衡量可以從以下三個方面衡量：第一方面，以政體體系的結(jié)構(gòu)為視角，通過對政治體系結(jié)構(gòu)的完整程度、系統(tǒng)的秩序性與運行狀態(tài)進行有效考評，以此衡量合法性危機是否存在。第二方面，針對認受性危機程度可以從公眾對政治的態(tài)度中獲悉，其中包括公眾的政治參與程度、公眾對政策的滿意程度、政策執(zhí)行的順利程度、公眾執(zhí)行政策的積極性等。第三方面，認受性危機也體現(xiàn)在公眾與政治體系的溝通過程。政治體系內(nèi)部有自我調(diào)節(jié)機制，自我調(diào)節(jié)是體系適應(yīng)社會的飛速發(fā)展和時代的變遷，在社會要求的壓力下，系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)機制必須時刻完善自身結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為，政治體系必須審時度勢，確立正確的行動目標，還要選擇應(yīng)對認受性危機的適當途徑和方式。

從政治發(fā)展理論視角研究認受性危機［12］，也是政策科學研究的重要論題。無論是規(guī)范性理論還是經(jīng)驗性理論都不同程度地對“認受性危機”予以深刻的關(guān)注。公共政策認受性危機無外乎兩種類型，一種是“實在的認受性危機”，另一種是“潛在的認受性危機”。公共政策認受性危機包含政策主體認受性危機、政策內(nèi)容認受性危機和政策過程認受性危機三維向度。三者相互聯(lián)系、相互影響，其中任何一維的危機都可能會影響公共政策的認受性，引發(fā)政策的認受性喪失。

從政治的縱向發(fā)展為研究視角，面對社會的快速發(fā)展，政治體系不可避免地會存在一定程度的認受性危機，雖然這種危機不可杜絕，但其必須要緊隨時代的腳步不斷更新，為政治活動有序開展奠定扎實的基礎(chǔ)。在分析第三波民主浪潮時期的認受性危機時，借鑒亨廷頓的理論精華成果，面對新時期的認受性危機，權(quán)威統(tǒng)治者要保持冷靜的頭腦，并從以下五個方面采取積極措施。第一，在思想意識方面統(tǒng)治者要明確否認認受性的衰退并希望權(quán)力能照例執(zhí)行。第二，統(tǒng)治者要發(fā)揮政府的強制性功能，強制群眾服務(wù)自身的統(tǒng)治，以維護原有的政治體系。第三，外部發(fā)起沖突，內(nèi)部強調(diào)民族主義，在雙重力量對比下恢復政治體系的認受性。第四，粉飾權(quán)力運行，為政權(quán)包裝成認受性的外表。第五，權(quán)力核心人物明智選擇結(jié)束權(quán)威統(tǒng)治，尊重歷史的變遷，改革政治體系使其進入民族體制。

四、公共政策認受性研究的展望

雖然我國對公共政策認受性的研究起步較晚，但對公共政策認受性研究呈現(xiàn)出多元化的研究態(tài)勢，無論是從廣義層面還是狹義層面研究公共政策認受性，都是將西方認受性理論引入我國，并進行了不同層面上的細致研究，開辟了我國認受性理論研究新領(lǐng)域，取得了一定的研究成果，為國內(nèi)公共政策認受性的研究打下了良好的基礎(chǔ)。公共政策認受性的研究也經(jīng)歷著由理論研究向?qū)嵶C研究的過渡。但是一些問題不容忽視，主要體現(xiàn)在：一般性理論研究論述較多，而深入剖析和具體論證較少；對于西方理論介紹過多，結(jié)合國內(nèi)實際的實證分析研究太少；對現(xiàn)存的理論及方法歸納總結(jié)較多，理論創(chuàng)新研究較少，特別需要指出的是在實踐層面的研究沒有實質(zhì)性進展。

在對公共政策認受性研究現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，今后應(yīng)該更加關(guān)注以下幾個方面的研究。

一，目前研究多集中在公共政策的主體、內(nèi)容和程序等方面對其認受性進行研究分析，應(yīng)從辯證哲學思維角度，結(jié)合公共政策價值選擇的公正性、正當性、有益性，從認受性的本義入手對公共政策認受性進行研究。

二，對公共政策認受性的研究，雖為今后研究提供了相關(guān)研究基礎(chǔ)，但無論是從廣義層面還是狹義層面進行研究都具有其局限性，存在研究角度單一，今后研究應(yīng)更加注重公共政策認受性整體性。應(yīng)該從選擇研究視角和研究藍本繼續(xù)擴展對公共政策認受性研究的視域，探究新的研究視角。

三，公共政策認受性的研究應(yīng)更加關(guān)注當今的社會與文化背景。關(guān)于公共政策認受性的研究無論是從政府本身還是公眾視角都應(yīng)結(jié)合所處的社會大環(huán)境。特定的社會和文化背景都會影響對公共政策認受性的研究，公共政策認受性包含著太多觀念判斷和價值選擇。

四，還應(yīng)增加對認受性核心價值即合理性與合法性相結(jié)合內(nèi)容的研究，不僅可以為公共政策發(fā)展提供強有力的理論保障，也為公共政策認受性研究提供了一個新的研究維度，進而為公共政策的制定提供來自認受性理論領(lǐng)域的有力支撐。

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