德國(guó)配電網(wǎng)所有制的糾結(jié)與反復(fù)

_王乾坤

德國(guó)人很務(wù)實(shí)，他們?cè)诓粩嗟乇容^和選擇。要真正贏得市場(chǎng)，讓消費(fèi)者滿(mǎn)意，恐怕“效率”和“服務(wù)質(zhì)量”才是王道。

德國(guó)是歐洲第一大、世界第四大經(jīng)濟(jì)體，自然也是電力消費(fèi)大國(guó)。事實(shí)上，盡管德國(guó)是發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家，電力工業(yè)已經(jīng)較為成熟，但其電網(wǎng)體制一直處于變革與探索過(guò)程中。近期，德國(guó)部分城市興起了一股將市政電網(wǎng)收歸公有的浪潮，這究竟是一股什么樣的浪潮？其背后的推動(dòng)力是什么？是否代表著某種趨勢(shì)？

四大能源集團(tuán)的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)

要與世界其他國(guó)家的國(guó)有企業(yè)私有化相比，德國(guó)一向被認(rèn)為是在這條路上走得最遠(yuǎn)的國(guó)家。上世紀(jì)90年代是德國(guó)私有化的一個(gè)激進(jìn)年代。1998年，德國(guó)通過(guò)新的《能源經(jīng)濟(jì)法》，開(kāi)始電力市場(chǎng)改革。改革以后，德國(guó)輸電網(wǎng)分別由巴登-符騰堡能源（EnBW）、萊茵-威斯特法倫（RWE）、意昂（E.ON）和大瀑布（Vattenfall）四大能源集團(tuán)擁有，每個(gè)集團(tuán)同時(shí)擁有發(fā)電、配電和供電業(yè)務(wù)。

德國(guó)發(fā)電市場(chǎng)完全放開(kāi)，投資主體多元化，但四大能源集團(tuán)占有54%的裝機(jī)容量和71%的發(fā)電量。從所有制看，雖然四大能源集團(tuán)均為私營(yíng)企業(yè)，但政府在EnBW、RWE和Vattenfall中均占有一定比例的股份，只有E.ON完全是私有股份。

按照歐盟電力市場(chǎng)化改革要求，E.ON將其輸電網(wǎng)出售給了荷蘭電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商TenneT，Vattenfall將旗下的50Hertz輸電公司出售給了比利時(shí)輸電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商Elia。原屬RWE的輸電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商Amprion按照獨(dú)立輸電系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商的模式進(jìn)行了改革，并將大部分股份對(duì)外出售，原母公司僅保留25.1%的少數(shù)股權(quán)。TransnetBW是EnBW的子公司，巴登-符騰堡州通過(guò)回購(gòu)股份方式取得控股權(quán)。

德國(guó)共有近900家配電網(wǎng)公司，其中近800家服務(wù)客戶(hù)少于10個(gè)，前20家公司所占市場(chǎng)份額達(dá)到55%。四大能源集團(tuán)所屬的配電網(wǎng)公司占到總數(shù)的75%左右，可以說(shuō)，德國(guó)城市配電網(wǎng)大部分為私營(yíng)企業(yè)甚至國(guó)外企業(yè)所有。而城市配電網(wǎng)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，市政府公開(kāi)對(duì)外招標(biāo)，中標(biāo)者可獲得配電網(wǎng)20年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。上一輪特許權(quán)招標(biāo)是在上世紀(jì)90年代，即將到期。

城市電網(wǎng)公有化浪潮

在上世紀(jì)90年代的私有化浪潮中，很多城市都將特許權(quán)經(jīng)營(yíng)合同給予了私營(yíng)企業(yè)或者國(guó)外企業(yè)。2011～2015年，德國(guó)約有1000個(gè)電力、燃?xì)夂凸崽卦S權(quán)經(jīng)營(yíng)合同到期，新一輪電網(wǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)也將公開(kāi)招標(biāo)。在此背景下，一些城市掀起了“重新國(guó)有化”（德語(yǔ)：Rekommunalisierung）運(yùn)動(dòng)，正在以全民公投的形式，推動(dòng)市政府成立公有制的市政電力公司（Stadtwerke），參與即將開(kāi)始的新一輪特許權(quán)經(jīng)營(yíng)招標(biāo)。斯圖加特、康斯坦茨、圖靈根等城市電網(wǎng)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)國(guó)有化，近期，漢堡、柏林兩個(gè)城市的“電網(wǎng)公有化”公投最引人注意。

漢堡市決定競(jìng)標(biāo)城市電網(wǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。為了增加財(cái)政收入，漢堡市對(duì)很多公共業(yè)務(wù)都進(jìn)行了私有化，出售了很多資產(chǎn)。2001年，漢堡市政府根據(jù)公共事業(yè)企業(yè)的重要性程度，將企業(yè)分為四個(gè)類(lèi)別。對(duì)于第一類(lèi)企業(yè)，市政府必須絕對(duì)控股；對(duì)于第四類(lèi)企業(yè)，市政府必須完全退出；對(duì)于第二類(lèi)企業(yè)，政府持股25%～50%；對(duì)于第三類(lèi)企業(yè)，政府持股25%以下。

對(duì)于漢堡電網(wǎng)，德國(guó)社會(huì)民主黨要求至少25.1%的股份為國(guó)有，而基民盟和綠黨認(rèn)為收歸公有在財(cái)務(wù)上是可行的，建議100%控股，至少要絕對(duì)控股。2012年4月，漢堡市政府批準(zhǔn)收購(gòu)燃?xì)饩W(wǎng)（E.ON）、熱力網(wǎng)（Vattenfall）、配電網(wǎng)（Vattenfall）各25.1%的股份，政府為此支付了5.435億歐元，每年可以分到的紅利為收購(gòu)價(jià)的4%。

但是，民眾并未止于25.1%的股權(quán)，在收集到11.6萬(wàn)個(gè)簽名之后，關(guān)于將漢堡電網(wǎng)收歸國(guó)有的建議正式形成了全民公投的提案。2013年9月22日，在舉行2013年聯(lián)邦議會(huì)選舉的同時(shí)，漢堡舉行了全民公投，50.9%的市民支持政府100%回購(gòu)電力和燃?xì)馀渚W(wǎng)。在2014年重新招標(biāo)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的時(shí)候，市政府將參與競(jìng)標(biāo)，對(duì)手將是Vattenfall和E.ON。

柏林市“收歸公有”的公投未獲通過(guò)。柏林電網(wǎng)目前由Vattenfall的子公司——柏林電網(wǎng)公司經(jīng)營(yíng)管理，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同至2014年年底到期。按照相關(guān)法律，2014年3月底前，有意向競(jìng)標(biāo)柏林電網(wǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的公司需要提交申請(qǐng)，7月份組織評(píng)審，議會(huì)將在秋天最終決定下一個(gè)柏林電網(wǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的歸屬（獲得柏林電網(wǎng)20年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)）。目前，柏林電網(wǎng)公司盈利狀況良好，2012年電網(wǎng)業(yè)務(wù)稅前利潤(rùn)達(dá)到7000萬(wàn)～8000萬(wàn)歐元。

在供水業(yè)務(wù)“收歸國(guó)有”的同時(shí)，柏林也試圖將電網(wǎng)業(yè)務(wù)“收歸國(guó)有”。據(jù)《柏林日?qǐng)?bào)》開(kāi)展的一項(xiàng)民調(diào)顯示，62%的柏林市民同意將柏林電網(wǎng)重新收歸公有。在受訪(fǎng)的1005人中，55%的人認(rèn)為柏林電網(wǎng)在收歸公有后，能夠比Vattenfall更好、更可靠地供應(yīng)電力，50%的人認(rèn)為收歸國(guó)有后，電價(jià)會(huì)更便宜些。

2013年6月，柏林電網(wǎng)公有化的提議獲得了形成全民公投提議所需要的簽名數(shù)量。10月，就在舉行全民公投的幾天前，柏林議會(huì)決定在柏林供水公司下成立市政公用事業(yè)公司。11月3日，柏林市舉行了能源供應(yīng)“收歸公有”的全民公投，但沒(méi)有獲得公投通過(guò)所需要的票數(shù)，贊成票數(shù)僅占24.1%，而公投通過(guò)至少需要達(dá)到25%的得票率。因此，柏林電網(wǎng)公有化計(jì)劃就此擱淺。

誰(shuí)在推動(dòng)電網(wǎng)公有

德國(guó)社會(huì)有觀點(diǎn)認(rèn)為，在“市場(chǎng)或國(guó)家”這個(gè)問(wèn)題上，國(guó)家越是向后退，在其合法性上的爭(zhēng)論也就越大。他們可能會(huì)問(wèn)，為什么國(guó)家征收了這么多的稅費(fèi)，而真正要做的事情卻越來(lái)越少呢？越來(lái)越多的市民都在呼吁，不應(yīng)再繼續(xù)“國(guó)退民進(jìn)”。特別在能源銷(xiāo)售與生產(chǎn)領(lǐng)域，國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)更加強(qiáng)大的角色，重新“收歸公有”成為當(dāng)下的熱點(diǎn)詞匯，這一觀點(diǎn)的擁護(hù)者已經(jīng)不局限于德國(guó)左翼陣營(yíng)。

越來(lái)越多的人開(kāi)始意識(shí)到，對(duì)公共福利十分重要的企業(yè)，掌控權(quán)必須掌握在全體市民手中。同時(shí)，民眾越來(lái)越要求公開(kāi)透明和參與權(quán)，四分之三的柏林人更希望他們的電力重新由國(guó)家提供。

當(dāng)初對(duì)配電網(wǎng)進(jìn)行私有化，目的就是為了提高效率，降低電價(jià)，實(shí)現(xiàn)更高品質(zhì)、更有針對(duì)性的電力供應(yīng)服務(wù)，但愿景并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。據(jù)福布斯網(wǎng)站報(bào)道，面向歐洲23國(guó)首都的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)顯示，德國(guó)首都柏林的稅后電價(jià)為全歐最高。作為私營(yíng)企業(yè)，私有電網(wǎng)公司的一切經(jīng)營(yíng)行為都是以營(yíng)利為目的，而且其收益是得到保障的，基本上可以說(shuō)是“旱澇保收”，因此德國(guó)能源轉(zhuǎn)型的成本以電價(jià)附加的形式最終全部轉(zhuǎn)嫁給了電力客戶(hù)。在部分德國(guó)人看來(lái)，如果想長(zhǎng)期保持電價(jià)穩(wěn)定，將電網(wǎng)重新公有化或許是一個(gè)選擇。

特許經(jīng)營(yíng)權(quán)到期使得“國(guó)有化”浪潮具備了“天時(shí)”，而私營(yíng)配電網(wǎng)企業(yè)想要出售資產(chǎn)則是“人和”。畢馬威咨詢(xún)公司認(rèn)為，德國(guó)城市電網(wǎng)國(guó)有化這一趨勢(shì)在本質(zhì)上并不是由政治因素所驅(qū)動(dòng)，在很大程度上是因?yàn)樗饺送顿Y者當(dāng)前有出售資產(chǎn)的愿望。他們之所以想出售電力資產(chǎn)，是因?yàn)橄鄬?duì)于其他一些國(guó)家來(lái)說(shuō)，德國(guó)對(duì)電力和燃?xì)夤芫W(wǎng)的監(jiān)管導(dǎo)致電網(wǎng)和輸氣管網(wǎng)資產(chǎn)收益率不高。此外，收歸國(guó)有所需資金的銀行信貸利息很低，這使得收購(gòu)具有經(jīng)濟(jì)可行性。只要運(yùn)營(yíng)不出現(xiàn)虧損，就可以通過(guò)股息為收購(gòu)融資，這樣在收購(gòu)配電網(wǎng)資產(chǎn)的初期，不會(huì)對(duì)政府造成財(cái)務(wù)上的負(fù)擔(dān)。

為回購(gòu)柏林電網(wǎng)，柏林市政府需要支付20億歐元，而目前柏林負(fù)債約620億歐元，每年需要向銀行支付20多億歐元。柏林的大學(xué)、醫(yī)院、警察署等都需要大量投入，而興建大型機(jī)場(chǎng)的決定又將大大增加市政府的財(cái)政壓力，柏林已經(jīng)沒(méi)有能力承受更多債務(wù)。如果電網(wǎng)回購(gòu)成功，城鐵、燃?xì)夤芫W(wǎng)等收歸國(guó)有可能會(huì)被提上議事日程，這些需要花費(fèi)至少50億歐元，柏林將永遠(yuǎn)成為德國(guó)負(fù)債最高的城市。

此外，不少人懷疑公有制企業(yè)運(yùn)營(yíng)電網(wǎng)的能力。對(duì)于柏林市民來(lái)講，他們只關(guān)心柏林電網(wǎng)的供電可靠性，在意是否得到優(yōu)質(zhì)的電力服務(wù)。相反，由于缺乏足夠經(jīng)驗(yàn)、缺少有能力的工作團(tuán)隊(duì)，以及投資能力不足，公有制的市政電力公司運(yùn)營(yíng)電網(wǎng)的能力或許還比不上大瀑布公司。

國(guó)有化真的成為德國(guó)配電網(wǎng)發(fā)展趨勢(shì)了嗎？答案是“是也不是”。說(shuō)是，是因?yàn)樽?007年以來(lái)，已經(jīng)大約有200個(gè)電網(wǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同由私人企業(yè)轉(zhuǎn)為公有企業(yè)，而沒(méi)有任何一個(gè)變?yōu)樗饺怂?；說(shuō)不是，是因?yàn)橄鄬?duì)于15000個(gè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同來(lái)說(shuō)，這個(gè)數(shù)字并不大，甚至很小。這些年來(lái)，德國(guó)配電網(wǎng)所有制如此糾結(jié)、反復(fù)，歸根到底是因?yàn)榈聡?guó)人也很務(wù)實(shí)，他們?cè)诓粩嗟乇容^和選擇。要真正贏得市場(chǎng)，讓消費(fèi)者滿(mǎn)意，恐怕“效率”和“服務(wù)質(zhì)量”才是王道。