農(nóng)村微型金融發(fā)展政策規(guī)制研究

朱識義

(紹興文理學(xué)院 法學(xué)院，浙江 紹興 312000)

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)以金融為核心，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要農(nóng)村金融的發(fā)展。農(nóng)村金融發(fā)展需要相應(yīng)的政策(法律)規(guī)制，必須走法治化的發(fā)展道路。

一 農(nóng)村微型金融發(fā)展的意義

微型金融，依據(jù)世界銀行扶貧咨詢委員會(The Consultative Group to Assist the Poor，CGAP)的解釋，是指旨在為低收入群體提供的小額金融服務(wù)，目的在于幫助低收入群體擺脫貧困。從理論研究的視角而言，微型金融有廣義的微型金融和狹義的微型金融之分。狹義的微型金融是指由專門的微型金融機(jī)構(gòu)向低收入群體所提供的以貸款業(yè)務(wù)為核心的金融服務(wù)。廣義的微型金融是指為支持低收入群體開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、幫助其提高收入、穩(wěn)定消費(fèi)、防控風(fēng)險而提供的一系列金融服務(wù)。農(nóng)村微型金融是指金融機(jī)構(gòu)或者非金融機(jī)構(gòu)以農(nóng)村居民為服務(wù)對象所進(jìn)行的各種金融服務(wù)活動的總稱，包括而不限于小額貸款、合作醫(yī)保、扶貧開發(fā)、資金匯劃等各種金融活動。發(fā)展農(nóng)村微型金融具有非常重要的意義。

第一，發(fā)展農(nóng)村微型金融是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求。從當(dāng)前我國廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)狀來看，制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個極為重要因素是農(nóng)村金融服務(wù)的不足，或者說金融發(fā)展不夠。因此，無論是從理論的視角還是從實(shí)踐的視角，要提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，一個極為迫切的問題就是要提升農(nóng)村的金融發(fā)展水平。沒有農(nóng)村金融發(fā)展水平的提升，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展就不可能更上一個臺階。從農(nóng)村的實(shí)際需要來看，發(fā)展農(nóng)村金融，核心是發(fā)展農(nóng)村微型金融。因?yàn)閷τ谖覈鴱V大農(nóng)村地位來說，最需要發(fā)展經(jīng)濟(jì)的是欠發(fā)達(dá)地區(qū)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的低收入人群迫切需要發(fā)展微型金融來幫助他們擺脫貧困、提升生活水平。

第二，發(fā)展農(nóng)村微型金融是拓寬融資渠道、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)社會主義新農(nóng)村的迫切需求。當(dāng)前，我國總體上已進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。盡管廣大農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)貨幣化規(guī)模、程度在逐年提高，但在缺乏有效擔(dān)保的情況下，無論是城鄉(xiāng)商業(yè)銀行還是農(nóng)村信用社，往往都因信息嚴(yán)重不對稱和缺乏對風(fēng)險的把握而不愿擴(kuò)大對農(nóng)村、農(nóng)民的信貸，從而造成農(nóng)村資金持續(xù)外流、農(nóng)村金融服務(wù)嚴(yán)重短缺，極大制約了農(nóng)村金融和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。因此，建立健全農(nóng)村微型金融制度，對于緩解農(nóng)戶及農(nóng)村中小企業(yè)融資難問題，具有非常重要的作用。

第三，發(fā)展農(nóng)村微型金融是適應(yīng)金融全球化發(fā)展，防范金融風(fēng)險積聚與擴(kuò)散的客觀要求。在金融全球化的背景下，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)對外開放是大勢所趨，也是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的長遠(yuǎn)利益所在。金融全球化在激發(fā)市場活力的同時，也蘊(yùn)藏著深層次的金融風(fēng)險。然而，由于農(nóng)村信貸制度運(yùn)行不佳，不僅增加了對外開放的成本，而且影響了金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)戶的正常貸款風(fēng)險預(yù)測。因此，建立完善的現(xiàn)代農(nóng)村微型金融制度，不僅有利于農(nóng)民信用意識的增強(qiáng)與綜合素質(zhì)的提高，而且有利于防范與化解農(nóng)村金融風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、金融的良性互動與可持續(xù)發(fā)展。

第四，發(fā)展農(nóng)村微型金融是建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度的重要內(nèi)容。改革是推動社會發(fā)展的強(qiáng)大動力，農(nóng)村改革是推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的動力之源。黨的十七屆三中全會《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：“加強(qiáng)監(jiān)管，大力發(fā)展小額信貸，鼓勵發(fā)展適合農(nóng)村特點(diǎn)和需要的各種微型金融服務(wù)?！憋@然，發(fā)展農(nóng)村微型金融，創(chuàng)新現(xiàn)代農(nóng)村微型金融制度，對于擴(kuò)大金融交易規(guī)模、緩解信貸約束，引導(dǎo)社會資金投向農(nóng)村具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二 農(nóng)村微型金融發(fā)展現(xiàn)狀分析

微型金融發(fā)展的歷史最早可以追溯到18世紀(jì)，愛爾蘭民族主義者約納姍·斯威福特發(fā)起的旨在為窮人和普通家庭提供有償信貸的信貸基金制度(Loan Fund System)之時，但由于這種信貸基金的資金來源以政府和資助者的資助為主，來源有限，這種模式因此沒有取得理想的效果。20世紀(jì)80年代以后，基于可繼續(xù)發(fā)展的經(jīng)營理念，以孟加拉國格萊珉銀行(Garment Bank)為代表，主張采用鄉(xiāng)村銀行模式來發(fā)展微型金融。由于這一模式注重可繼續(xù)發(fā)展的經(jīng)營理念，取得了較為理想的效果，后來為其他國家發(fā)展微型金融所仿效。我國發(fā)展微型金融的歷史時期雖然不長，但發(fā)展勢頭迅猛。20世紀(jì)90年代末，由中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行主導(dǎo)的“政策性小額信貸扶貧”項(xiàng)目開始實(shí)施，標(biāo)志著我國正式開始發(fā)展微型金融。2002年，農(nóng)村信用社開始實(shí)施較大規(guī)模的小額信貸項(xiàng)目，當(dāng)年的小額信用貸款高達(dá)967億元。2005 年，中國人民銀行在5個省市開始推廣小額信貸公司試點(diǎn)。2008年10月，中國人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合頒布了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的意見》，決定在中部六省和東北三省選取部分基礎(chǔ)好的縣(市)區(qū)，進(jìn)行以加快推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式為核心的金融制度創(chuàng)新試點(diǎn)。2010年，這一試點(diǎn)工作在全國范圍內(nèi)推廣。為推進(jìn)農(nóng)村微型金融的進(jìn)一步發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)在全國范圍內(nèi)積極推行以“公司+基地+農(nóng)戶”或者“公司+專業(yè)組織+農(nóng)戶”等方式的金融信貸的服務(wù)創(chuàng)新。從金融機(jī)構(gòu)組織形式來說，已經(jīng)初步形成了城市商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村信用社、郵政儲蓄銀行、小額貸款公司、資金互助社、社區(qū)發(fā)展基金等共同參與的微型金融組織體系。包括農(nóng)村微型金融在內(nèi)的我國微型金融雖然發(fā)展形勢良好，但是，從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際需要來看，農(nóng)村微型金融發(fā)展還存在一些亟需解決的問題。

第一，農(nóng)村微型金融發(fā)展目標(biāo)定位出現(xiàn)偏差。微型金融的目標(biāo)定位是低收入群體，為低收入群體提供信貸等金融服務(wù)。發(fā)展農(nóng)村微型金融的目的是為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動提供服務(wù)，其目標(biāo)在于改善農(nóng)民生活狀況、幫助其擺脫貧困。農(nóng)村微型金融要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)定位，主要的手段在于提高信貸等金融服務(wù)水平。從農(nóng)村微型金融發(fā)展的目標(biāo)來看，農(nóng)村微型金融不僅需要將農(nóng)民的存款用于農(nóng)村信貸，而且還需要吸收外來存款用于農(nóng)村信貸，以確保農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動等有相應(yīng)的資金支撐。從農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際需要來說，希望得到的是長期的低息甚至無息的貸款，這就要求農(nóng)村微型金融奉行福利主義政策。但是，從金融機(jī)構(gòu)自身降低金融運(yùn)營成本、降低金融風(fēng)險的需求來說，金融機(jī)構(gòu)的資金往往會流向信貸利率高、金融風(fēng)險小的產(chǎn)業(yè)或者行業(yè)。換言之，對于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)而言，為降低資金的經(jīng)營風(fēng)險，往往希望把自己從農(nóng)村地區(qū)、從農(nóng)民手中吸收來的存款發(fā)放到非農(nóng)業(yè)、非農(nóng)民的手中。由此導(dǎo)致的結(jié)果是，農(nóng)村微型金融不僅不能實(shí)現(xiàn)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展吸引資金，反而會將農(nóng)村已有的資金引向外部，從而消弱了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?。“農(nóng)村信用社歷經(jīng)多次改革，不僅沒有體現(xiàn)真正的農(nóng)民合作性質(zhì)，這導(dǎo)致了農(nóng)村需要的公共產(chǎn)品供給得不到金融支持，甚至出現(xiàn)了許多金融空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)，給農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民生活帶來了極大的困難”。[1]此外，從農(nóng)村微型金融服務(wù)目標(biāo)定位的旨向來看，微型金融組織的布點(diǎn)應(yīng)當(dāng)以農(nóng)村、農(nóng)民需求為依據(jù)，微型金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)盡量設(shè)置在鄉(xiāng)村，且應(yīng)當(dāng)“點(diǎn)多線廣”式建立金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。但是，出于金融安全、員工生活等多方面因素考慮，現(xiàn)有機(jī)構(gòu)多設(shè)置在縣城，遠(yuǎn)離服務(wù)對象，與發(fā)展農(nóng)村微型金融的初衷相悖。

第二，農(nóng)村微型金融發(fā)展的政策法律制度體系不健全。迄今為止，現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)村微型金融的規(guī)定多為金融管理部門的規(guī)章或者地方性法規(guī)，還沒有一部全國性的法律對農(nóng)村微型金融進(jìn)行規(guī)范。法律制度的欠缺，一方面導(dǎo)致農(nóng)村微型金融運(yùn)行風(fēng)險加大，另一方面導(dǎo)致農(nóng)村微型金融發(fā)展乏力。農(nóng)村微型金融在缺乏高層次法律規(guī)范的前提下，主要依賴于政策規(guī)制。政策對農(nóng)村微型金融的規(guī)制，主要體現(xiàn)在資金來源、運(yùn)營監(jiān)管和支持保障等幾個方面。從農(nóng)村微型金融發(fā)展的實(shí)際需要來看，現(xiàn)行政策還存在一些不足。其一，由于缺乏必要的政策支持，農(nóng)村微型金融的資金來源有限。農(nóng)村微型金融的資金來源有限受自身規(guī)模偏小、網(wǎng)點(diǎn)不足、社會認(rèn)可度不高等多種因素制約。這些因素一方面需要農(nóng)村微型金融組織自身努力，但另一方面也需要政策支持。例如，作為“非金融機(jī)構(gòu)”的小額貸款公司，其雖然可以從銀行等金融機(jī)構(gòu)融入資金，但卻存在不得超過資本凈額50%的規(guī)定，制度性地阻礙了資金的融入。其三，農(nóng)村微型金融的監(jiān)管政策存在不協(xié)調(diào)的問題。例如，銀監(jiān)會于2006年12月20日發(fā)布了《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)人政策更好支持社會主義農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，意在為農(nóng)村金融發(fā)展提供政策支持，但是，分析該意見的具體條文，卻并沒有關(guān)于小額貸款機(jī)構(gòu)的法律地位、性質(zhì)、管理等方面的明確規(guī)定，或者雖然有所規(guī)定但與人民銀行的相關(guān)規(guī)定存在不兼容的問題。其三，有關(guān)農(nóng)村微型金融組織發(fā)展的優(yōu)惠政策不明確。農(nóng)村微型金融在金融體系中明顯處于弱勢地位，與其他金融組織相比，其更需要政府在財(cái)政扶持、稅收優(yōu)惠、業(yè)務(wù)管理等方面給予必要的政策支持，否則就無法與實(shí)力雄厚的其他金融組織相競爭。但遺憾的是，現(xiàn)行有關(guān)政策不僅不給予農(nóng)村微型金融支持，反而在某些方面還阻礙其發(fā)展壯大。

三 農(nóng)村微型金融發(fā)展政策規(guī)制建議

為服務(wù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，農(nóng)村微型金融發(fā)展應(yīng)當(dāng)以保障農(nóng)民生存發(fā)展權(quán)作為自己的政策規(guī)制理念。生存權(quán)是最基本的人權(quán)，對于個人來說，如果生存權(quán)都得不到保障，根本就談不上國家和社會的發(fā)展。對于生活處于貧困的人口來說，生存和發(fā)展不僅需要自身的努力，同時更需要國家的扶持。國家對貧困人口的扶持，可以采用多種方式，但是資金支持是個非常重要的因素。正是基于傳統(tǒng)金融一直將貧困人群排除在其服務(wù)范圍之內(nèi)，才有發(fā)展微型金融的需要。不容否認(rèn)，雖然我國有部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，但有相當(dāng)一部分農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還處于欠發(fā)達(dá)水平。在這些欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地位發(fā)展微型金融，目的就在于為農(nóng)民提供低廉的金融服務(wù)，以保障欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠得到必要的資金支持。因此，對于農(nóng)村微型金融組織來說，應(yīng)當(dāng)將自身的發(fā)展定位在扶貧開發(fā)、消滅貧困、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提升上。申言之，農(nóng)村微型金融發(fā)展政策規(guī)制的主要目的在于解決“三農(nóng)”問題，以最大限度地保障農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，提升農(nóng)民自身發(fā)展的能力。以這一理念作為指導(dǎo)，本文擬對農(nóng)村微型金融發(fā)展政策規(guī)制提出如下對策建議：

第一，提升規(guī)范農(nóng)村微型金融的立法層次。農(nóng)村微型金融在金融體系中與商業(yè)銀行、政策性銀行等處于同等地位，應(yīng)受同一層次的法律規(guī)范。但是，目前的現(xiàn)狀是，商業(yè)銀行、政策性銀行實(shí)施的金融活動，有相應(yīng)的國家層面的法律進(jìn)行規(guī)范，而農(nóng)村微型金融則多為政策性、部門規(guī)章或者地方性法規(guī)。這種局面不僅與《立法法》關(guān)于“涉及國家基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)基本制度的事項(xiàng)應(yīng)該制定法律”的規(guī)定不符，而且也極不利于農(nóng)村微型金融的發(fā)展。因?yàn)檗r(nóng)村微型金融組織與商業(yè)銀行在服務(wù)對象以及經(jīng)營活動的營利性等方面存在重大區(qū)別，不能完全依據(jù)商業(yè)銀行的相關(guān)法律進(jìn)行規(guī)范。因此，從提升農(nóng)村微型金融的法律地位、增強(qiáng)農(nóng)村微型金融發(fā)展后勁的角度考慮，應(yīng)在法律層面由全國人大常委會立法，為農(nóng)村微型金融確定相應(yīng)的規(guī)制體系和保障制度。從制度功能層面分析，農(nóng)村微型金融以服務(wù)“三農(nóng)”，保障農(nóng)民生產(chǎn)權(quán)、發(fā)展權(quán)為價值目標(biāo)。國家在確定農(nóng)村微型金融發(fā)展的政策法律規(guī)范時，可以充分考慮如何平衡農(nóng)村微型金融的商業(yè)性、公益性和社會性三者之間的關(guān)系，以保證農(nóng)村微型金融不偏離制度設(shè)計(jì)初衷的價值目標(biāo)。農(nóng)村微型金融的公益性、社會性價值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要國家強(qiáng)制性的政策法律保障。

第二，完善農(nóng)村微型金融發(fā)展的監(jiān)管與財(cái)政政策制度。農(nóng)村微型金融健康有序可持續(xù)發(fā)展，必須有相應(yīng)的政策法律制度保障。農(nóng)村微型金融發(fā)展首先需要加強(qiáng)監(jiān)管。由于法律對農(nóng)村微型金融的法律地位并沒有明確，導(dǎo)致有關(guān)部門在監(jiān)管問題上多采用商業(yè)銀行的監(jiān)管模式，不符合農(nóng)村微型金融發(fā)展的實(shí)際需求。因此，應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行農(nóng)村微型金融監(jiān)管制度進(jìn)行修改，科學(xué)合理地確定農(nóng)村微型金融監(jiān)管模式，使農(nóng)村微型金融在風(fēng)險防范、存款準(zhǔn)備金、信貸業(yè)務(wù)準(zhǔn)入、金融消費(fèi)者保護(hù)、不良貸款率、利率浮動范圍、稅務(wù)會計(jì)處理、金融犯罪預(yù)防等方面都能夠受到嚴(yán)格控制。其次，應(yīng)當(dāng)加大對農(nóng)村微型金融的財(cái)政扶持力度。財(cái)政對農(nóng)村微型金融扶持主要包括六個方面的內(nèi)容：一是建立農(nóng)村微型金融扶持基金，為農(nóng)村微型金融發(fā)展提供基礎(chǔ)性的資金支持，以確保農(nóng)村微型金融不因資金瓶頸而不可持續(xù)發(fā)展。二是建立農(nóng)村微型金融風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制，對農(nóng)村微型金融組織因履行公益性金融活動而遭受的經(jīng)營風(fēng)險給予適當(dāng)補(bǔ)償。三是建立農(nóng)村微型金融發(fā)展激勵機(jī)制，對農(nóng)村微型金融組織積極開展公益性金融活動者給予一定的獎勵。四是實(shí)行差別化的稅收優(yōu)惠政策，有針對性地扶持具有良好發(fā)展?jié)摿Φ霓r(nóng)村微型金融組織。五是建立小額貸款擔(dān)保機(jī)制，降低農(nóng)村微型金融經(jīng)營風(fēng)險。六是發(fā)展小額保險，促進(jìn)保險與信貸結(jié)合，有效發(fā)揮保險的風(fēng)險防范作用。[2]

第三，完善農(nóng)村微型金融組織的制度建設(shè)。農(nóng)村微型金融發(fā)展，不僅需要有利的外部制度環(huán)境，同時還需要建立、健全自身的組織制度體系。目前，我國農(nóng)村微型金融機(jī)構(gòu)體系還比較單一，因此，農(nóng)村微型金融組織的制度體系建設(shè)首先需要創(chuàng)新農(nóng)村微型金融組織，建立多元化的農(nóng)村微型金融體系，以滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展多元化金融服務(wù)的需要。其次，農(nóng)村微型金融發(fā)展要引入市場機(jī)制。農(nóng)村微型金融組織與商業(yè)銀行等金融組織相比具有公益性，是一種惠農(nóng)性的制度安排。農(nóng)村微型金融的這一制度安排決定了其無法與商業(yè)銀行等金融組織在同一層面開展市場競爭，但是，農(nóng)村微型金融組織體系內(nèi)部并不排除市場競爭機(jī)制的作用，也并不排除社會資金投入農(nóng)村微型金融活動的競爭性。因此，發(fā)展農(nóng)村微型金融要充分發(fā)揮好市場機(jī)制的作用。一方面，要盡可能提升農(nóng)村微型金融對外資、民營資本、社會資本的吸引力，另一方面，要引導(dǎo)農(nóng)村微型金融組織開展有序競爭，激發(fā)農(nóng)村微型金融自身的活力。[3]最后，農(nóng)村微型金融組織要建立健全自身的治理體系。農(nóng)村微型金融發(fā)展依賴于具體的從業(yè)人員，從業(yè)人員素質(zhì)的高低直接決定農(nóng)村微型金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行的成效。農(nóng)村微型金融機(jī)構(gòu)多在設(shè)置在遠(yuǎn)離城市的鄉(xiāng)村，人才吸引力有限。因此，農(nóng)村微型金融組織必須重視人才培訓(xùn)，提升從業(yè)人員的素質(zhì)。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，對小微企業(yè)從業(yè)人員進(jìn)行適應(yīng)性業(yè)務(wù)培訓(xùn)是推動微型金融健康發(fā)展的關(guān)鍵。[4]農(nóng)村微型金融發(fā)展除了必須提升從業(yè)人員素質(zhì)外，還必須重視自身內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)制度設(shè)計(jì)。農(nóng)村微型金融組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)，具備條件的，應(yīng)當(dāng)參照商業(yè)銀行、有限責(zé)任公司治理結(jié)構(gòu)的制度理念進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。

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[3] 李長健，肖 珊.農(nóng)民權(quán)益保護(hù)視野下我國農(nóng)村微型金融發(fā)展研究[J].桂海論叢，2011(1):73-76.

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