資源民族主義的基本定義與表現(xiàn)形式(2014)

馬 也(.國土資源部信息中心，北京 008；.國土資源部國土資源戰(zhàn)略研究重點實驗室，北京 008)

新世紀(jì)以來，資源大國紛紛調(diào)整政策，不斷強(qiáng)化對資源的控制，盛行于20世紀(jì)60年代的資源民族主義正以新的形式強(qiáng)勁復(fù)興[1]。2014年初的“印尼事件”并非孤立，只是當(dāng)前迅速蔓延的全球“資源民族主義”縮影[2]。在2011年至2013年的《全球礦業(yè)展望》中，資源民族主義分別被表述為“資源民族主義消極因素影響下……”，“資源民族主義成為全球礦業(yè)面臨的最大挑戰(zhàn)……”，“資源民族主義因素未消……”[3-5]。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，沒有對其概念進(jìn)行定義。加之輔以其他文獻(xiàn)，對此類研究也很少見，但見諸于報端的概念使用卻很多。筆者認(rèn)為研究基本定義、表現(xiàn)形式是分析和評價其全球狀況的重要基礎(chǔ)，沒有前兩者的研究，其他評價很難立的住。

1 基本定義

國內(nèi)外提出“資源民族主義”概念的時間較早，但研究不深[注]秦嶺指出：“進(jìn)入五十年代，世界上殖民地國家相繼獨立，以此為轉(zhuǎn)機(jī)，發(fā)展中國家資源擁有國的資源民族主義呼聲迅速高漲。并且開始了變革不合理的國際資源經(jīng)濟(jì)秩序的行動?！鼻貛X.世界礦產(chǎn)資源的供需概況[J].國外地質(zhì)勘探技術(shù)，1987(4)：51-52；首藤信彥指出：“過去多國籍企業(yè)面臨的最大危機(jī)是1960年以拉丁美洲為首伴隨民族主義高漲的國有化風(fēng)暴。1950年初在伊朗以毛薩得庫政權(quán)的資源民族主義開始，對英國伊朗尼昂公司實行了國有化?！笔滋傩艔?多國籍企業(yè)的危機(jī)情報管理[J].情報雜志，1988(3)：63-64.。近年，各方對資源民族主義有了不同程度定義[注]Edward L.Morse,“A New Political Economy of Oil?”,Journal of International Affairs,Fall 1999;53，1；ABI/INFORM Global p.4.pdf.(表1)，在三個層面有一致認(rèn)知(表2)。

首先，資源權(quán)益是國家所有，利用這種天然的資源管轄權(quán)是正當(dāng)合理的，具有法理依據(jù)。同時，并可強(qiáng)化其國家主義的主權(quán)屬性；其次，資源民族主義的利用方法主要是控制或支配資源，特別是以外商礦業(yè)投資自由度為主的干預(yù)行為，極大推動了資源收益最大化；最后，資源民族主義一定會服務(wù)于某些政治目標(biāo)，且其與政治變化具有高度關(guān)聯(lián)性，最終實現(xiàn)無法通過國際資源市場實現(xiàn)的特定的國家發(fā)展目標(biāo)。

筆者認(rèn)為：資源民族主義是指，基于國家對自然資源的合法管轄，通過控制和支配資源，以及市場干預(yù)行為，實現(xiàn)為政治服務(wù)和國家特定發(fā)展等目標(biāo)。

另外，有些學(xué)者指出，盡管有相同的認(rèn)知，但各國在采取具體政策時差異其實也很大。也有學(xué)者指出，資源民族主義具有一定的周期性。

2 表現(xiàn)形式

資源民族主義是礦產(chǎn)勘查投資的重要風(fēng)險，表現(xiàn)在很多方面[注]劉益康認(rèn)為，資源民族主義的主要表現(xiàn)有：強(qiáng)調(diào)資源產(chǎn)業(yè)的國有化，修改礦業(yè)法規(guī)，提出政府占干股，提高國有企業(yè)參股比例，提高資源稅率和權(quán)利金，推翻前政府已達(dá)成的協(xié)議，重新談判，甚至威脅將外資投資成果收歸國有。且這些表現(xiàn)都是為抬高國外資本進(jìn)入本國資源產(chǎn)業(yè)的門檻[28]。本文選取了世界主要礦產(chǎn)資源國家(地區(qū))作為研究對象，基本涵蓋了絕大多數(shù)資源生產(chǎn)國與消費國，既有發(fā)達(dá)國家，也有發(fā)展中國家[注]亞洲18個(朝鮮、蒙古、阿富汗、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦、土耳其、伊朗、印度、緬甸、老撾、菲律賓、泰國、印尼、柬埔寨、越南、馬來西亞)，歐洲3個(俄羅斯、波蘭、烏克蘭)，美洲16個(格陵蘭、加拿大安大略省/不列顛哥倫比亞省/魁北克省/馬尼托巴省、美國加利福尼亞州/內(nèi)華達(dá)州、墨西哥、哥倫比亞、委內(nèi)瑞拉、厄瓜多爾、秘魯、玻利維亞、智利、阿根廷、巴西)，非洲28個(阿爾及利亞、摩洛哥、馬里、尼日爾、幾內(nèi)亞、塞拉利昂、利比里亞、科特迪瓦、加納、尼日利亞、喀麥隆、加蓬、蘇丹、厄立特里亞、埃塞俄比亞、剛果(布)、剛果(金)、烏干達(dá)、坦桑尼亞、安哥拉、博茨瓦納、馬拉維、莫桑比克、津巴布韋、納米比亞、贊比亞、南非、馬達(dá)加斯加)，大洋洲6個(澳大利亞昆士蘭州/北方領(lǐng)土地區(qū)/西澳大利亞州/南澳大利亞州/新南威爾士州、巴布亞新幾內(nèi)亞)。。對資源民族主義中較為重要的外商礦業(yè)投資自由度指標(biāo)進(jìn)行了研究[29]。它們分別是：政府對外商投資本國資源行業(yè)的限制；政府對外商是否在當(dāng)?shù)匾睙捈庸ぜ笆欠裨试S原礦石出口的規(guī)定；政府在礦法中明確規(guī)定的政府直接參與和控制資源勘查開發(fā)行為；本國員工所占比例；政府對外商所獲利潤能否匯回投資國的限制。

2.1 外商投資礦業(yè)政策

行業(yè)方面，46%的國家沒有外商投資行業(yè)政策，即所有對內(nèi)資開放的行業(yè)都對外商開放；48%的國家有針對外資的行業(yè)區(qū)別政策，其中87%的國家礦業(yè)屬于鼓勵行業(yè)，13%的國家礦業(yè)不屬于鼓勵行業(yè)；6%的國家對外商投資有行業(yè)區(qū)別政策，且有較多領(lǐng)域不允許外商介入。其中俄羅斯包括礦業(yè)在內(nèi)的13類42種限制外資；墨西哥有45種保留及特殊行業(yè)限制外資；利比里亞26種行業(yè)只允許本國人經(jīng)營；厄立特里亞部分領(lǐng)域需要兩國協(xié)議；坦桑尼亞礦業(yè)投資區(qū)域分控制區(qū)、保留區(qū)、只能由本國公民投資區(qū)；印尼限制放射性礦產(chǎn)和油氣；尼日利亞石油天然氣由尼公司控股。

礦業(yè)方面，17%的國家對礦種有限制，即本國戰(zhàn)略性的礦產(chǎn)或本國優(yōu)勢礦產(chǎn)不允許外商擁有采礦權(quán)；8%的國家對投資規(guī)模或礦業(yè)權(quán)類型有限制；46%的國家不允許外資在采礦項目中持有多數(shù)股份，且近年這種趨勢正在加強(qiáng)。其中30%的國家規(guī)定本國企業(yè)持股最少51%和50%(泰國、伊朗、阿爾及利亞、贊比亞、馬拉維、柬埔寨最少51%，玻利維亞、烏茲別克斯坦、蒙古最少50%)，其他有具體比例要求的還有菲律賓本國公民擁有至少60%的股份及表決權(quán)；坦桑尼亞設(shè)立礦業(yè)企業(yè)時要求本國公民擁有25%的股權(quán)；剛果(金)小型采礦證需要本國公民持股至少25%。

2.2 礦產(chǎn)品冶煉加工及出口

本次研究中51%的國家對在當(dāng)?shù)匾睙捈庸び邢嚓P(guān)規(guī)定。其中，19%的國家強(qiáng)制要求在本國冶煉加工，14%的國家是一定比例或者協(xié)議商定，67%的國家推薦在本國冶煉加工。從規(guī)定看，柔性辦法多，剛性辦法少。同時，更多國家提高了在本地冶煉加工企業(yè)的環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)。在原礦出口方面，63%的國家對此有相關(guān)規(guī)定。其中43%的國家實施行政許可，20%的國家實施礦種限制，還有繳納稅費等其他限制措施。

表1 各方對資源民族主義所下的定義

表2 各方所下定義的初步分類

數(shù)據(jù)來源：筆者整理。

2.3 政府參與和控制

本次研究中34%的國家礦業(yè)法和相關(guān)法規(guī)中有明確規(guī)定的政府直接參與和控制礦業(yè)股份行為。其中79%的國家通過存在干股或選擇參與權(quán)、一定百分比的干股和認(rèn)購股、經(jīng)濟(jì)利益強(qiáng)制股、半國有化等行為實施較強(qiáng)控制，21%的國家通過事實參與和一定影響等行為實施較弱控制。這些國家主要是非洲13個(博茨瓦納、利比里亞、安哥拉、厄立特里亞、加納、科特迪瓦、馬里、喀麥隆、幾內(nèi)亞、蘇丹、納米比亞、津巴布韋、莫桑比克)，亞洲4個(緬甸、菲律賓、老撾、蒙古)，美洲1個(玻利維亞)，大洋洲1個(巴布亞新幾內(nèi)亞)和歐洲1個(俄羅斯)。

較強(qiáng)控制國家中，政府直接參與和控制的股份平均達(dá)21%，并且有些國家既有干股，也有選擇參與權(quán)。其中緬甸擁有干股是20%～30%、加納10%、科特迪瓦10%、巴布亞新幾內(nèi)亞22.5%；幾內(nèi)亞金剛石和寶石是15%；厄立特里亞最高股權(quán)30%，且既有10%干股，也有20%選擇參與權(quán)；馬里擁有10%的優(yōu)先股；博茨瓦納最多15%選擇參與權(quán)；利比里亞至少10%，最多15%；玻利維亞至少51%；安哥拉至少10%；喀麥隆最多10%；蒙古對戰(zhàn)略礦產(chǎn)最高50%；俄羅斯繳納財政預(yù)算20%。不確定比例的控制行為有：老撾有權(quán)委派代表進(jìn)入管理層；哈薩克通過“哈薩克斯坦含量”控制礦業(yè)權(quán)；蘇丹擁有干股和認(rèn)購股；菲律賓和老撾擁有經(jīng)濟(jì)利益強(qiáng)制股；納米比亞通過國有勘探開采公司直接參與鈾礦、銅礦、金剛石開發(fā)；厄瓜多爾推行資源國有化。

較弱控制國家中，政府參與和控制行為有增強(qiáng)趨勢。津巴布韋2006年修法提案中涉及政府獲得51%以上股權(quán)，其中涉及戰(zhàn)略性礦產(chǎn)、貴金屬和寶石25%為干股，但最終收回提案。2012年4月津礦業(yè)部長表示將盡快向議會提交礦法修訂案，2013年5月表示未來5年有可能實施新礦法，9月20日津新總統(tǒng)和新議會都表示將首先討論該提案。評論人士指出，草案已準(zhǔn)備了6年或更長時間，但從來沒有被提交議會，說明取代現(xiàn)有礦法的議題正在被深度考慮；莫桑比克只在個別公司有5%～10%的股權(quán)。

2.4 本國員工比例

本次研究中幾乎所有國家對外籍員工均有限制，其中30%的國家限制程度屬于嚴(yán)格，27%的國家限制程度屬于相對嚴(yán)格。

嚴(yán)格等級國家中，企業(yè)所雇傭員工平均71%須為東道國人。其中哈薩克要求本國高級員工至少70%，中層至少90%；吉爾吉斯本國員工至少70%；塔吉克本國員工至少70%；科特迪瓦本國員工至少80%；墨西哥、老撾、蒙古外籍員工最多10%，秘魯、喀麥隆是20%、玻利維亞是15%；剛果(金)管理層最多5%外籍員工，其他最多10%；巴西本國員工不低于2/3；俄羅斯超過100 人的企業(yè)50%以上須是本國員工；智利和厄瓜多爾25人以下的企業(yè)可以全是外籍，25人以上的85%須是本國員工；委內(nèi)瑞拉10人或以上至少90%須是本國員工；土耳其外籍與本國員工的比例至少是1∶6、阿爾及利亞是1∶5、博茨瓦納是1∶3、摩洛哥是3∶7；莫桑比克根據(jù)公司規(guī)模外籍比例分別為大型5%、中型8%、小型10%。

相對嚴(yán)格等級國家中，限制行為包括用工指標(biāo)、刊登廣告、外勞稅等，限制程度減小但不應(yīng)忽視。其中，柬埔寨企業(yè)須在年底前向勞工部申請下一年指標(biāo)，所雇外籍員工不超過總?cè)藬?shù)的10%；蘇丹只有經(jīng)過刊登招工廣告未能雇傭到符合要求的本國員工才可雇傭外籍；印尼使用外籍員工每年須交納1200美元/人的外勞稅。

2.5 外商利潤匯回政策

本次研究中63%的國家完稅后可以自由匯回。在剩下37%的相對不自由匯回國家中，繳納相關(guān)稅費或配額限制是重點(有8個國家)；指定銀行匯出，有匯回檔次要求，到權(quán)威機(jī)構(gòu)登記才有資質(zhì)匯回是次重點(各3個國家)；履行相關(guān)義務(wù)、央行批準(zhǔn)、對匯回時間點限制(各1個國家)再次之。

其中，需要繳納紅利稅、預(yù)扣稅、匯出/回/款稅等稅費平均值達(dá)14.5%。具體為安哥拉30%、剛果(金)20%、津巴布韋20%、阿爾及利亞15%、博茨瓦納15%、泰國10%、墨西哥5%、厄瓜多爾1%；需要在國內(nèi)指定銀行匯回的國家有緬甸、蒙古、秘魯；不同檔次匯回要求的國家有巴布亞新幾內(nèi)亞(2檔)、智利(2檔)、巴西(3檔)；到權(quán)威機(jī)構(gòu)登記才有資質(zhì)匯回的國家有馬拉維(2條規(guī)定)、委內(nèi)瑞拉(4條規(guī)定)、尼日利亞。

3 結(jié)論

綜上所述，資源民族主義是指，基于國家對自然資源的合法管轄，通過控制和支配資源，以及市場干預(yù)行為，實現(xiàn)為政治服務(wù)和國家特定發(fā)展等目標(biāo)。其表現(xiàn)形式仍將以外商礦業(yè)投資自由度為主。同時會以基本定義為基礎(chǔ)，強(qiáng)化外商礦業(yè)投資中的國家主義屬性。當(dāng)前，資源民族主義全球狀況評價亟待深入研究，特別是在兩個方面：第一，資源民族主義實施的具體政策差異化研究；第二，資源民族主義周期性規(guī)律與政治、經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)性研究。

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