企業(yè)安全生產(chǎn)風險抵押金制度當廢

李遐楨

(華北科技學院 ,北京 東燕郊 101601)

為了強化煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)意識，落實安全生產(chǎn)責任，保證煤礦生產(chǎn)安全事故搶險、救災工作的順利進行，《國務院關于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》(國發(fā)[2004]2號)第18條要求建立企業(yè)安全生產(chǎn)風險抵押金制度(以下簡稱風險抵押金)*下文簡稱為風險抵押金。。安全生產(chǎn)風險抵押金具體辦法由國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門會同財政部研究制定。2005年12月14日，中華人民共和國財政部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局聯(lián)合頒布了《煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)風險抵押金管理暫行辦法》(財建[2005]918號)*在此之前的《北京安全生產(chǎn)條例》第52條已經(jīng)對安全生產(chǎn)風險抵押金進行了規(guī)定。，明確要求煤炭企業(yè)依法繳納風險抵押金。2006年7月26日，財政部、國家安全監(jiān)管總局與中國人民銀行聯(lián)合頒布了《企業(yè)安全生產(chǎn)風險抵押金管理暫行辦法》(財建[2006]369號)將風險抵押金的適用范圍進一步擴大到礦山(煤礦除外*《企業(yè)安全生產(chǎn)風險抵押金管理暫行辦法》第20條規(guī)定：“煤礦企業(yè)按照《財政部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局關于印發(fā)〈煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)風險抵押金管理暫行辦法〉的通知》(財建[2005]918號)相關規(guī)定執(zhí)行。”)、交通運輸、建筑施工、危險化學品、煙花爆竹等行業(yè)或領域。其實，這兩部部門規(guī)章除了在風險抵押金繳存數(shù)額有差別外(煤礦企業(yè)最高繳納600萬，而其他企業(yè)最高繳納500萬)，基本上沒有區(qū)別。根據(jù)相關規(guī)定，風險抵押金是指企業(yè)以其法人或合伙人名義將本企業(yè)資金專戶存儲，用于本企業(yè)生產(chǎn)安全事故搶險、救災和善后處理的專項資金。風險抵押金對保障安全生產(chǎn)事故發(fā)生后的搶險、救災和善后處理等工作確實發(fā)揮了重要作用，但學術界對該制度進行研究的論文非常少，截止目前為止，研究這一問題的論文主要有四篇。其中有三篇專門研究煤礦風險抵押金制度，并對風險抵押金持肯定態(tài)度，認為煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)風險抵押金制度是非常必要的，它是經(jīng)濟行政法性質(zhì)的合法干預，能夠?qū)崿F(xiàn)“生命權優(yōu)位”的價值目標等，同時提出應該進一步擴大風險抵押金的征收范圍[1-3]。另一篇則從政府職能角度指出風險抵押金制度不是長治久安之策[4]。而從各地對安全風險抵押金征繳情況看，主要存在兩個方面的問題：一方面，高危企業(yè)對風險抵押金多采取抵制態(tài)度；另一方面，風險抵押金易造成流動資金的積壓，不利于地方經(jīng)濟發(fā)展，地方安檢部門多采取消極執(zhí)法的態(tài)度。所以，我認為，在特定的歷史條件下風險抵押金確實有存在的價值，但從我國現(xiàn)有情況看，我國應當廢止風險抵押金制度。

1 風險抵押金“押”不住危險

我國設立風險抵押金制度的目的在于“強化企業(yè)安全生產(chǎn)意識，落實安全生產(chǎn)責任，保證生產(chǎn)安全事故搶險、救災工作的順利進行”。從立法初衷看，法律設置風險抵押金的目的很好，但從該制度實際運行來看，風險抵押金根本“押”不住企業(yè)安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。

1.1 風險抵押金“不服地方水土”

《企業(yè)安全生產(chǎn)風險抵押金管理暫行辦法》第5條第1款第1項規(guī)定，風險抵押金由企業(yè)按時足額存儲。風險抵押金實行專戶管理。企業(yè)到經(jīng)省級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門及同級財政部門指定的風險抵押金代理銀行開設風險抵押金專戶，并于核定通知送達后1個月內(nèi)，將風險抵押金一次性存入代理銀行風險抵押金專戶。企業(yè)發(fā)生生產(chǎn)安全事故后產(chǎn)生的搶險、救災及善后處理費用，全部由企業(yè)負擔，原則上應當由企業(yè)先行支付，確實需要動用風險抵押金專戶資金的，經(jīng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門及同級財政部門批準，由代理銀行具體辦理有關手續(xù)。只有在企業(yè)依法關閉、破產(chǎn)或者轉入其他行業(yè)時，由企業(yè)提出申請，并經(jīng)過省、市、縣級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門及同級財政部門核準后，風險抵押金方可返還。

按照《企業(yè)安全生產(chǎn)風險抵押金管理暫行辦法》的規(guī)定，高危企業(yè)需要繳納30萬至500萬不等的金錢，該數(shù)額已經(jīng)遠遠超過有限責任公司的注冊資本額，甚至達到了股份有限公司的最低注冊資本額。很多投資者面對高額的風險抵押金，只能退出高危行業(yè)。高位行業(yè)很多都是技術密集型產(chǎn)業(yè)，資本的退出可能意味著科技創(chuàng)新能力的降低，有礙高危產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。即使高危企業(yè)嚴格執(zhí)行風險抵押金制度，但將造成大量資金被“凍結”，嚴重占壓了流動資金，增加資金壓力，有的中小企業(yè)甚至面臨資金鏈斷裂。例如，有數(shù)據(jù)統(tǒng)計，湖南省現(xiàn)有符合繳存風險抵押金的高危行業(yè)企業(yè)近萬家，按規(guī)定應繳存風險抵押金近 20 多億元。如果全部繳存，將占用和浪費巨大的流動資金[5]。特別是在當前國際金融危機對我國實體經(jīng)濟產(chǎn)生不利影響的情況下，繳存風險抵押金對資金鏈已非常緊張的企業(yè)來說，無疑加劇了資金壓力，各地出于發(fā)展經(jīng)濟的實際考慮，在收取風險抵押金時多采取消極態(tài)度。另外，《企業(yè)安全生產(chǎn)風險抵押金管理暫行辦法》對企業(yè)拒絕繳納風險抵押金也沒有明確的處罰措施，風險抵押金成了企業(yè)自愿繳納的款項。所以，全國各地高危行業(yè)繳納風險金的比例一直不高。例如，“據(jù)估算，長沙市如果足額繳納，則風險抵押金多達 14 億元。2008 年以前，長沙市三大高危行業(yè)實收風險抵押金 2223萬元，只達到應繳存金額的 1.4%?！盵5]湖北安監(jiān)局副局長劉向東也表示，風險抵押金推行幾年來，繳存率不足 1/3，80%的中小企業(yè)不能繳納，甚至拒絕繳存。因此，風險抵押金已經(jīng)是一個名存實亡的制度，根本起不到制度設計時的初衷。當一項從法律上講仍然有效，但遭到執(zhí)法者、被執(zhí)法者普遍抵制的時候，該法已經(jīng)不再是“良法”而成了“惡法”，需要及時廢止這種惡法。

1.2 風險抵押金制度不能分散危險

危險是一種客觀存在的意外事故所致?lián)p失的發(fā)生具有不確定性的未來狀態(tài)。生產(chǎn)過程中存在危險，科學技術的進步雖然能盡可能防止危險的發(fā)生，但科學技術進步又會產(chǎn)生新型的高位行業(yè)。危險作為一種客觀事實，其造成的損害也是客觀的。針對可能發(fā)生的危險造成損害的救濟問題，人類經(jīng)歷了一個由自我預防、聯(lián)合預防到分散損失的發(fā)展過程。自我預防是一種非常原始的應對風險的手段，它主要是指有可能因危險造成損失的人通過事先存款等方式來儲備資金，以備后患，這種預防方式不能實現(xiàn)風險的移轉和分散，并不是一種理想的選擇。聯(lián)合預防則是指面臨同樣危險的一類人組成一個聯(lián)合體，共同應對因可能發(fā)生的危險造成的損失，它實際上是一種互助，這種應對危險的手段能夠部分地實現(xiàn)風險地移轉，比自我預防要先進很多。危險移轉則是面臨危險威脅的人以契約方式將可能發(fā)生的損失轉嫁給第三人，從而規(guī)避因危險之發(fā)生造成的損害，保險就是最典型的形式。從我國《企業(yè)安全生產(chǎn)風險抵押金管理暫行辦法》的相關規(guī)定來看，企業(yè)繳納的風險抵押金仍屬于企業(yè)所有，只能用于事故救援和善后處理，當企業(yè)發(fā)生安全生產(chǎn)事故后，搶險、救災以及善后賠償?shù)戎С鲆纫詥挝坏默F(xiàn)有財產(chǎn)來承擔，企業(yè)現(xiàn)有財產(chǎn)不足以承擔責任，且確有必要動用風險抵押金專戶資金的，經(jīng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門及同級財政部門批準，代理銀行才能允許企業(yè)動用繳存的風險抵押金。企業(yè)可以動用的風險抵押金以實際繳存的數(shù)額為限，國家沒有相應的配套資金，本企業(yè)只能使用自己繳存的風險抵押金，不能使用其他企業(yè)繳存的風險抵押金。所以，風險抵押金只能 1∶1 用于本企業(yè)，不能放大，不能統(tǒng)籌，事故的損失補償仍然由企業(yè)自己承擔，風險抵押金并沒有真正令企業(yè)轉嫁風險，也沒有真正建立風險分攤機制。

結合企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營期間的規(guī)模大小和行業(yè)特點，綜合考慮產(chǎn)量、從業(yè)人數(shù)、銷售收入等因素，高危企業(yè)具體存儲風險抵押金數(shù)額如下：(1)小型企業(yè)存儲金額不低于人民幣30萬元(不含30萬元)；(2)中型企業(yè)存儲金額不低于人民幣100萬元(不含100萬元)；(3)大型企業(yè)存儲金額不低于人民幣150萬元(不含150萬元)；(4)特大型企業(yè)存儲金額不低于人民幣200萬元(不含200萬元)。風險抵押金存儲原則上不超過500萬元。但高危行業(yè)一旦發(fā)生安全生產(chǎn)事故，搶險、救災以及善后支出的數(shù)額豈止500萬，有的將造成上億損失，例如新近發(fā)生的青島輸油管線爆炸事故，截止2013年11月28日，已造成55人死亡，9人失蹤，145人受傷住院，其中危重10人，大量財產(chǎn)被毀，原油污染了土壤和海面，據(jù)初步估計，這次爆炸造成的經(jīng)濟損失將高達數(shù)億，區(qū)區(qū)500萬在數(shù)億元的損失面前是杯水車薪。所以，繳存的風險抵押金不能完全滿足損失賠償，一旦發(fā)生群死群傷事故，企業(yè)難逃“因災返貧、一災倒閉”的厄運，員工的合法權益得不到保障，也會給政府財政帶來壓力。因此風險抵押金不能實現(xiàn)風險轉移，它沒有分散風險的功能，對企業(yè)防范風險意義不大。

2 企業(yè)通過向職工收取“全員安全風險抵押金”攤派風險抵押金

與企業(yè)風險抵押金相對應的，有些企業(yè)向員工收取風險抵押金。如果企業(yè)向全體員工收取風險抵押金的，則為全員風險抵押金。全員風險抵押金是指生產(chǎn)經(jīng)營單位在生產(chǎn)經(jīng)營過程中，為實施安全目標管理責任制，依據(jù)不同崗位員工承擔的安全生產(chǎn)風險的大小，設定不同的量化考核指標，定期進行綜合考評并兌現(xiàn)獎懲[6]。

2.1 企業(yè)向員工收取風險抵押金有轉嫁風險抵押金的嫌疑

《企業(yè)安全生產(chǎn)風險抵押金管理暫行辦法》第5條第1款第1項規(guī)定：“企業(yè)不得以任何形式向職工攤派風險抵押金。”該項雖然明確禁止將企業(yè)繳納的風險抵押金向員工進行攤派，但如果我們“百度”一下，就會很輕易地發(fā)現(xiàn)用人單位向勞動者收取風險抵押金的實例比比皆是，甚至有企業(yè)通過制度的形式明確全員安全風險抵押金，大多數(shù)煤礦企業(yè)都采取了全員風險抵押金，職工要按照級別、崗位等向企業(yè)繳納幾百元不等的風險抵押金。例如，陜煤銅川礦業(yè)公司王石凹煤礦就直接從勞動者工資中扣取100～300元不等的全員風險抵押金，如果本年度沒有發(fā)生安全違規(guī)事件，將全額退還風險抵押金并獲得紅利。這些高危企業(yè)向員工收取的“風險抵押金”難道不是企業(yè)扯著“安全生產(chǎn)”的大旗，拉著“科學管理”的虎皮向員工攤派風險抵押金的行為嗎？

2.2 嚴禁企業(yè)向員工收取風險抵押金

學術界對全員風險抵押金是否違法存在爭論。有人指出，關于全員風險抵押金制度，企業(yè)要堅持“誰主管、誰負責”、“誰在崗、誰負責”及“全員參與、安全共保、風險共擔”的原則，將安全目標分解落實到具體工作中，落實到每一個人，只有這樣才能保證安全責任的有效傳遞，從而使安全風險抵押金制度發(fā)揮應有的作用[7]。收取風險抵押金是企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中加強安全生產(chǎn)管理的具體手段，它的特點是強調(diào)全員主動參與事故預防，其主要目的在于強化從業(yè)人員的安全意識和責任意識，確保企業(yè)生產(chǎn)安全。從本質(zhì)上講，全員風險抵押金制度是一種風險考核激勵獎懲機制，是企業(yè)安全效益與員工經(jīng)濟收益的雙向互動，該制度與用人單位單方面向勞動者強制收取相關錢(物)的行為是兩類完全不同的問題。所以，企業(yè)單位推行全員安全風險抵押金的做法，并未違反有關法律法規(guī)的強制性規(guī)定[6]。但也有人指出，在勞動合同履行過程中，特別是在建筑行業(yè)的承包經(jīng)營中，常有單位向在職員工收取抵押性錢款的行為。鑒于單位與員工間的勞動關系，很難認定員工向單位繳納抵押性錢款的行為系出于自愿。這種行為實質(zhì)是單位將自己的商業(yè)經(jīng)營風險轉嫁由勞動者擔負，除法律明確規(guī)定的情形外，企業(yè)向勞動者收取抵押性錢款的行為一律無效，均應返還[8]。在全員風險抵押金是否符合勞動法尚有爭議的時候，2010年7月《國務院關于進一步加強企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》(國發(fā)[2010]23號)中明確提出，“高危行業(yè)企業(yè)探索實行全員安全風險抵押金制度”。我個人認為，企業(yè)無權向員工收取風險抵押金，主要理由如下：

1994年8月，原勞動部辦公廳發(fā)布的《對“關于國有企業(yè)和集體所有制企業(yè)能否參照執(zhí)行勞部發(fā)[1994]1號文件中有關規(guī)定的請示”的復函》(勞辦發(fā)[1994]256號)中規(guī)定，國有企業(yè)和集體所有制企業(yè)不得向職工收取貨幣、實物等作為“入廠押金”或“風險金”。對擅自收取抵押金(品)的，勞動行政部門應責令企業(yè)立即退還給職工本人。1995年8月，原勞動部下發(fā)了《關于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國勞動法>若干問題的意見》再次重申了以上原則。該《意見》第24條規(guī)定，用人單位在與勞動者訂立勞動合同時，不得以任何形式向勞動者收取定金、保證金(物)或抵押金(物)。對違反以上規(guī)定的，應按勞動部、公安部、中華全國總工會下發(fā)的《關于加強外商投資企業(yè)和私營企業(yè)勞動管理切實保障職工合法權益的通知》(勞部發(fā)[1994]118號)和勞動部辦公廳《對“關于國有企業(yè)和集體所有制企業(yè)能否參照執(zhí)行勞部發(fā)[1994]118號文件中的有關規(guī)定的請示”的復函》(勞辦發(fā)[1994]256號)的規(guī)定，由公安部門和勞動行政部門責令用人單位立即退還給勞動者本人。2008年的《勞動合同法》第9條也規(guī)定：“用人單位招用勞動者，不得扣押勞動者的居民身份證和其他證件，不得要求勞動者提供擔?；蛘咭云渌x向勞動者收取財物。”所以，從這些規(guī)定來看，用人單位向員工收取抵押金的行為是違法的，無效；用人單位在招錄員工時，也不得與勞動者約定風險抵押金。

主張“全員風險抵押金有效說”的依據(jù)則主要是原勞動部《對“關于用人單位要求在職職工繳納抵押性錢款或股金的做法應否制止的請示”的復函》(勞辦發(fā)[1995]150號)。為便于說明問題，特將本復函全文摘錄如下：

吉林省勞動廳：

你廳《關于用人單位要求在職職工繳納抵押性錢款或股金的做法應否制止的請示》( 吉勞函字〔1995〕20號)收悉。經(jīng)研究，現(xiàn)函復如下：

為規(guī)范用人單位與勞動者依法建立勞動關系的行為，勞動部、公安部、全國總工會《 關于加強外商投資企業(yè)和私營企業(yè)勞動管理切實保障職工合法權益的通知》(勞部發(fā)〔1994〕118號)和勞動部辦公廳《對〈關于國有企業(yè)和集體所有制企業(yè)能否參照執(zhí)行 勞部發(fā)〔1994〕118號文件中有關規(guī)定的請示〉的復函》(勞辦發(fā)〔1994〕256號)對制止國有、集體、外商投資和私營企業(yè)在建立勞動關系時向職工收取抵押金(品)的問題作了明確規(guī)定。同樣，對用人單位向職工收取的“勞動合同保證金”、“勞動保護物品及生產(chǎn)工具使用(承包)抵押金”等行為也應予以制止，至于一些用人單位與職工建立勞動關系后，根據(jù)本單位經(jīng)營管理實際需要，按照職工本人自愿原則向職工收取“風險抵押金”及要求職工全員入股等企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理行為，不屬上述規(guī)定調(diào)整范圍。但是，用人單位不能以解除勞動關系等為由強制職工繳納風險抵押金及要求職工入股(實行內(nèi)部經(jīng)營承包的企業(yè)經(jīng)營管理人員、實行公司制企業(yè)的董事會成員除外)。否則，由此引發(fā)的勞動爭議，按照《中華人民共和國企業(yè)勞動爭議處理條例》規(guī)定處理。

根據(jù)本復函，企業(yè)向員工收取風險抵押金時，要充分尊重公司員工的意思自由，由員工自主決定是否繳納風險抵押金，企業(yè)更不得以解除勞動關系為要挾迫使員工繳納風險抵押金。否則，企業(yè)屬于違法收取風險抵押金，行為無效。員工繳納風險抵押金的行為是一種單務行為，難有員工自愿繳納風險抵押金的情形。因此，人民法院在審理該類案件時認為“該類收取風險抵押金的行為無效”。*舒世良訴北京城建五建設工程有限公司風險抵押金案。一審：(2009)朝民初字第19648號；二審：(2009)二中民終字第18718號。

3 風險抵押金逐漸被安全生產(chǎn)責任保險取代

與風險抵押金不能分散轉移風險相比，安全生產(chǎn)責任保險制度(簡稱安責險)具有自身優(yōu)勢。比較而言，安責險的保障金額高于相應的風險抵押金的數(shù)額，安責險更利于提高對企業(yè)生產(chǎn)事故的賠償能力。例如，有人進行如下測算：假設企業(yè)人員 100 人，若按每人死亡傷殘賠償限額 20 萬元計，企業(yè)每年只需繳納保費 2.8 萬元，絕對總賠償限額可達 2000 萬元[9]?？梢姡藏熾U在搶險、救災、事故善后處理等方面具有優(yōu)越性。

2006年，國家安監(jiān)總局和保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關于大力推進安全生產(chǎn)領域責任保險健全安全生產(chǎn)保障體系的意見》(下稱《意見》)，要求建立“政府推動、市場運作”的責任保險制度，采掘業(yè)、建筑業(yè)等高危行業(yè)將被首先試點。2009年召開的“全國推進安全生產(chǎn)責任保險座談會”要求，在推進安責險的試點中要處理好安全生產(chǎn)責任險與風險抵押金的關系。安監(jiān)總局提出：安全生產(chǎn)風險抵押金是保險的一種初級形式，在推進安責險時，原則上企業(yè)可以在購買安責險與繳納風險抵押金中二選一。已繳納風險抵押金的企業(yè)可以在自愿的情況下，將風險抵押金轉換成安責險。未繳納風險抵押金的企業(yè)，如果購買了安責險，可不再繳納風險抵押金。2012年國家安監(jiān)總局起草的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法(修正案)(征求意見稿)》對生產(chǎn)經(jīng)營單位的相關保險制度進行了完善，在規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位必須依法參加工傷保險的基礎上，要求危險物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存單位以及礦山、建筑施工單位應當參加安全生產(chǎn)責任保險。從現(xiàn)有法律看，安責險與風險抵押金并存；從執(zhí)法部門的意見看，充分尊重法律，但鼓勵高危企業(yè)以安責險代替風險抵押金。

出于對現(xiàn)行立法的尊重，各省市在修訂本地安全生產(chǎn)條例或者出臺安全責任保險實施辦法時，選擇了與中央保持高度一致的做法，也規(guī)定“安責險”與“風險抵押金”二選一。例如，2012年新修訂實施的《上海市安全生產(chǎn)條例》第35條規(guī)定，“本市鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營單位投保安全生產(chǎn)相關責任保險。同時要求礦山、建筑施工、危險物品生產(chǎn)經(jīng)營、道路交通運輸、金屬冶煉、船舶修造、裝卸等行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營單位應當依照國家和本市的有關規(guī)定實行安全生產(chǎn)風險抵押金制度?！睘榱吮苊舛咧g的沖突，該條例同時規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位投保安全生產(chǎn)相關責任保險的，經(jīng)報送安全生產(chǎn)監(jiān)管部門審核同意，可以免于存儲安全生產(chǎn)風險抵押金。而南京市則從 2011年1月1日起，實施《南京市安全生產(chǎn)責任保險實施辦法》，高風險的危化品等企業(yè)可以通過投保商業(yè)險來替代原來的風險抵押金。為鼓勵投保安責險，山東省安監(jiān)局也規(guī)定，參加安責險的生產(chǎn)經(jīng)營單位可以“減交”或“免交”風險抵押金。

“安責險”與“風險抵押金”之間的關系，雖然從中央到地方看法保持一致。然而，從法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方條例等立法層面上，風險抵押金與安全生產(chǎn)責任保險之間的關系并沒有理清。但從實際效果看，風險抵押金增加了企業(yè)尤其是中小企業(yè)的負擔，出于經(jīng)濟成本考慮，企業(yè)肯定會越來越多地選擇“安責險”。也就是說，國家推出“安責險”后，風險抵押金的歷史任務基本上終結了，安全生產(chǎn)法律、法規(guī)中關于風險抵押金的相關規(guī)定是不是也到了該進行徹底清算的時候了？

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