政治理論視野下的廉潔政府研究*

田湘波

(湖南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410082)

政治理論視野下的廉潔政府研究*

田湘波

(湖南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410082)

廉潔政府的一般本質(zhì)是：政府權(quán)力主體不濫用公共權(quán)力侵害公利以謀取私利的一種社會關(guān)系。它有四個基本要素：政府權(quán)力主體、不濫用公共權(quán)力、維護(hù)與實現(xiàn)公利、社會關(guān)系。現(xiàn)代政治學(xué)理論中與廉政建設(shè)有關(guān)的政治學(xué)理論主要是善治理論和廉政體系理論。國家廉政體系由三部分構(gòu)成：目標(biāo)系統(tǒng)、制度系統(tǒng)和價值系統(tǒng)等。明確廉潔政府的構(gòu)成要素在廉潔政府構(gòu)建中作用主要表現(xiàn)在：明確廉潔政府建設(shè)的方向、步驟和重點。

廉潔政治；廉潔政府；腐??；善治；國家廉政體系

要建設(shè)廉潔政府,就要懂得:什么樣的政府是廉潔的,要用什么樣的標(biāo)準(zhǔn)去衡量政府是廉潔的,廉潔政府的構(gòu)成要素是什么。只有明確了廉潔政府的衡量標(biāo)準(zhǔn)和構(gòu)成要素，廉潔政府建設(shè)才有目標(biāo)，才有努力的方向。同時，廉潔政府的內(nèi)容又是動態(tài)的，不同時代有不同的內(nèi)容。與廉潔政府相關(guān)的一個詞是廉潔政治，廉潔政治是一個中性詞。在中國，提出“廉潔政治” 這一口號的歷史已經(jīng)有一百多年，但真正研究這一問題的學(xué)者卻很少。孫中山要反對清政府，打出的口號是建立“廉潔政治”，國共合作反對北京政府，打出的口號是“廉潔政治”，中國共產(chǎn)黨反對南京國民政府，打出的口號是“廉潔政治”，甚至大漢奸汪精衛(wèi)建立偽南京國民政府時打出的旗號也是“廉潔政治”。但是，只有中國共產(chǎn)黨在革命根據(jù)地建立政權(quán)時才實現(xiàn)了真正的“廉潔政治”這一目標(biāo)。之后，中國共產(chǎn)黨在1949年上臺執(zhí)政時許諾，要建立一個更少腐敗、更多公正和平等的新中國。[1]如何兌現(xiàn)這個承諾,對執(zhí)政黨來說是一個極大的挑戰(zhàn)。

一 廉潔政府的構(gòu)成要素

由于“政治”這一詞眾說紛紜，從而導(dǎo)致對“廉潔政治”這一概念的理解也增加了難度。政治是指在一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，人們圍繞著特定利益，借助于社會公共權(quán)力來規(guī)定和實現(xiàn)特定權(quán)利的一種社會關(guān)系。[2](P8-9)從政治這一定義出發(fā)，我們可以得出“廉潔政治”的定義，即政治權(quán)力主體在行使政治權(quán)力的過程中，圍繞著公共利益，不濫用公共權(quán)力，規(guī)定和實現(xiàn)特定權(quán)利的一種社會關(guān)系。廉潔政治包括廉潔政府，廉潔政府是廉潔政治的主要構(gòu)成部分。廉潔政府包括四個基本要素：

其一，廉潔政府的主體是政府及其工作人員。政府有廣義與狹義之分，狹義的政府是指第一部門，即立法、行政和司法三部門。廣義的政府除了包括上述三個部門之外，還包括與政府有關(guān)的權(quán)力主體，如政黨、政治社團(tuán)及其領(lǐng)導(dǎo)者，甚至包括國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者。廉潔政府的主體是廣義的政府主體，主要是指立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、執(zhí)政黨、政治家和各級政府組成人員、統(tǒng)治者、國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者等。

其二，廉潔政府的構(gòu)成手段是不濫用政府權(quán)力。政府權(quán)力主體在行使公共權(quán)力的過程中要遵守特定社會的公權(quán)力運行制度。公權(quán)力運行制度是政府權(quán)力產(chǎn)生與運行的軌道與方法，包括正式制度和政治道德、政治價值觀及廉潔風(fēng)俗習(xí)慣等非正式制度。在廉潔政府之下，公共權(quán)力的運用是公平公正的，是保障公民權(quán)利的。政府是政治權(quán)力的主要部分，許多公權(quán)力運行制度又是政府自己制定的，所以，在廉潔政府之下，政府權(quán)力更是保障公民權(quán)利的。

其三，廉潔政府的目的是維護(hù)和實現(xiàn)公共利益。政府的核心內(nèi)容是國家權(quán)力。政府權(quán)力必須為維護(hù)和實現(xiàn)公共利益服務(wù)，而不能為維護(hù)和實現(xiàn)個人或小集團(tuán)的私利服務(wù)。否則，這種政府及其權(quán)力就是腐敗的。

其四，廉潔政府的實質(zhì)內(nèi)容是一種社會關(guān)系。這里的社會關(guān)系主要包括：一是人們的利益關(guān)系，掌握公權(quán)力者在行使公權(quán)力的過程中，要遵守公權(quán)力的運行制度，實現(xiàn)公共利益，不為不正當(dāng)?shù)乃嚼终既嗣窭妫欢侨藗兊臋?quán)力關(guān)系，即人們在公共生活中的一種力量對比和相互作用關(guān)系，公共權(quán)力是服務(wù)于人民的，而不是欺壓人民的；三是人們的政治權(quán)利關(guān)系，它體現(xiàn)著人們在政治生活中的地位和分配關(guān)系，在廉潔政府下，人民是國家的主人，公共權(quán)力是維護(hù)公民權(quán)利的。

總之，廉潔政府有四個基本要素：政府權(quán)力主體、不濫用公共權(quán)力、維護(hù)與實現(xiàn)公利、社會關(guān)系。因此我們也可得出廉潔政府的本質(zhì)，即政府權(quán)力主體在行使公權(quán)力過程中不濫用公權(quán)力侵犯公共利益以獲取私人利益的一種社會關(guān)系。

廉潔政府與廉政政治有區(qū)別也有聯(lián)系。從廉潔政治的主體來看，廉潔政治有廣義和狹義之分。狹義的廉潔政治是指立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的廉潔狀態(tài)，狹義的廉潔政治實際上是指廉潔政府這個意義。政府是社會中一分子，政府的廉潔離不開社會的廉潔，所以，廣義的廉潔政治不僅包括公共權(quán)力部門的廉潔，而且包括企業(yè)的廉潔、事業(yè)單位及社會團(tuán)體的廉潔(政黨是社會政治團(tuán)體中的一種形式，所以社會團(tuán)體的廉潔也包括政黨的廉潔)。非公有的企事業(yè)單位及社會團(tuán)體的廉潔也是廣義廉潔政治的范疇。不過，廉潔政治主要是指政府的廉潔。

二 善治理論和廉政體系理論對廉潔政府的詮釋

現(xiàn)代政治學(xué)理論很多,但與廉政建設(shè)有關(guān)的政治學(xué)理論主要是善治理論和國家廉政體系理論。

治理理論是有關(guān)治理和善治的理論及其實施途徑的總稱，也稱治理與善治理論。[3]治理理論是最近20年在西方產(chǎn)生的一種理論。它最初產(chǎn)生于福利國家，由于福利國家出現(xiàn)了困境，加上福利國家的人民享受了從“搖籃”到“墳?zāi)埂钡母＠?，所以，普通公民也?yīng)承擔(dān)管理公共事務(wù)的責(zé)任，于是治理理論應(yīng)運而生。治理的良好狀態(tài)就是善治，因此，善治又稱良治。雖然善治理論是福利國家困境的一種反映，但這種理論還是與西方那種主權(quán)在民的思想一脈相承的。

“治理”概念最早是由世界銀行于上世紀(jì)末提出的,在此后20多年中逐漸被發(fā)展為很時髦又適用的理論,并把這種理論運用于許多國家的公共管理改革中。近年來,聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)、國際學(xué)術(shù)組織、各主權(quán)國家等都在研究、宣傳和實踐著治理理論。[4]

“治理”的內(nèi)涵是指在一定范圍內(nèi)運用權(quán)威維持公共秩序，以增進(jìn)公共利益的一種管理方式。“治理”與“統(tǒng)治”有別。雖然治理要靠權(quán)威，但這個權(quán)威并非一定是政府這個公共部門，治理是政府與社會團(tuán)體的合作、政府與非政府組織的合作、公共部門與私人部門的合作、強(qiáng)制與非強(qiáng)制的合作。所以，治理是一個比政府更寬泛的概念。此外，治理還是一個上下互動溝通的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商等多種平等方式實施對公共事務(wù)的共同管理。治理的最終目標(biāo)是實現(xiàn)善治，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。[5]

實現(xiàn)善治需要一定的條件或基本構(gòu)成要素：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)性、有效性、參與、穩(wěn)定、廉潔和公正。[6]*關(guān)于善治的要素還有爭論。一位法國銀行家認(rèn)為善治包括四個要素：即法治、有效的行政管理、政治領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任制和政治透明性。([法]瑪麗—克勞德·斯莫茨：《治理在國際關(guān)系中的正確運用》，俞可平：《治理與善治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年，第269頁。)國際經(jīng)濟(jì)協(xié)會認(rèn)為善治應(yīng)該體現(xiàn)自主性、參與性、責(zé)任性、透明性和可預(yù)測性;英國海外發(fā)展局則認(rèn)為善治應(yīng)該包括四個要素:統(tǒng)治的合法性、明確的政治責(zé)任、專業(yè)的行政能力和尊重法律及人權(quán)(李惠等:中國政企治理問題報告》，中國發(fā)展出版社2003年，第16—17頁)。俞可平有時認(rèn)為善治有6大要素：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)性、有效性等。(見其論文：《治理和善治：一種新的政治分析框架》，《南京社會科學(xué)》2001年第9期，第40—43頁)有時，俞可平認(rèn)為善治有10大要素，即除了上述6大要素之外，還加上參與、穩(wěn)定、廉潔和公正等。俞可平對中國的民主治理的評價用了14個一級指標(biāo)，即：法治、公民的政治參與、多樣化、政治透明度、人權(quán)與公民權(quán)、監(jiān)督、黨內(nèi)民主與多黨合作、基層民主、民間組織、合法性、責(zé)任制、回應(yīng)、效率、穩(wěn)定等(俞可平：《增量民主與善治——對民主與治理的一種中國式理解》，見其著作《增量民主與善治——轉(zhuǎn)變中的中國政治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年，第161—165頁)，他認(rèn)為，官員的廉潔是責(zé)任制一個組成部分。還有學(xué)者認(rèn)為，衡量善治的標(biāo)準(zhǔn)重點是：合法性、法治、穩(wěn)定性、公正、公信度、有效性、透明性和公眾參與等，其中公信度又包括廉潔性和回應(yīng)性(蔡守秋：《善用環(huán)境法學(xué)實現(xiàn)善治——治理理論的主要概念及其含義》，《人民論壇》2011年第2期，第62—65頁)。其中的廉潔主要是指政府公共部門及其領(lǐng)導(dǎo)者的廉潔。廉潔主要是指政府公共部門及其組成人員不濫用公共權(quán)力謀私。嚴(yán)重的腐敗不僅對政府產(chǎn)生影響，也對執(zhí)政黨、社會穩(wěn)定、民主精神及一國的國際形象產(chǎn)生影響；而且腐敗對經(jīng)濟(jì)的危害是非常明顯的，它主要表現(xiàn)在導(dǎo)致直接經(jīng)濟(jì)損失、影響投資、損害市場機(jī)制的有效運行、導(dǎo)致收入分配不公、增加交易費用、產(chǎn)生大量“黑色經(jīng)濟(jì)”及引起資金外逃等方面。此外，腐敗的社會危害還表現(xiàn)在妨礙社會公平、降低道德水平、阻礙法治建設(shè)、沖突社會心理穩(wěn)定和形成權(quán)力拜物教等方面。善治離不開公民，也離不開政府，而且首先是離不開政府。如果政府不廉潔，就實現(xiàn)不了善治的10個條件，就談不上善治。

綜上所述，要實現(xiàn)善治，就要求政府首先具備合法性政府、透明性政府、責(zé)任性政府、法治政府、回應(yīng)性政府、有效性政府、開放性政府、公正性政府等條件，而且要求政府是廉潔性政府，所以說，要達(dá)到善治，就必須先達(dá)到善政，善政是通往善治的必由之路。善政就是“好政府”，就是廉潔政府，沒有善政，根本說不上善治。達(dá)到了“善政”，才能向更高的目標(biāo)——“善治”——轉(zhuǎn)變。自從國家產(chǎn)生之后，善政是人類所追求的理想。善政由以下4個要素構(gòu)成:法治、廉官、高效、良好公共服務(wù)。[7]*何增科認(rèn)為善治的本質(zhì)特征是政府與公民合作管理公共生活，他說，一個以實行善治為目標(biāo)的政府，應(yīng)該是個開放(公民參與)、透明、法治、廉潔、高效的政府(何增科：《以善治為目標(biāo)完善防治腐敗體制》，《中國監(jiān)察》2003年第2 期，第44—45頁)。何增科實質(zhì)上說的是善政有五個特征：開放、透明、法治、廉潔、高效。所以說，廉潔政府也是善政的最起碼條件。

一個國家若腐敗，說明公共管理混亂。腐敗和治理高度相關(guān)，在治理較差的地方，往往存在更多的腐敗動機(jī)和腐敗活動的空間，而腐敗又往往通過扭曲決策及其實施情況在某種程度上損害了治理。因此，推動善治有助于反腐敗，而反腐敗也有助于善治。[8]所以，善治在治理腐敗方面的功能是：彌補(bǔ)政府在治理腐敗方面的局限，發(fā)揮公民在這方面的積極作用；促進(jìn)法治和廉政建設(shè)。我們可以說：要達(dá)到善治的目標(biāo)，廉潔政府是必然之義。

有了治理和善治理論之后，透明國際于上世紀(jì)末在此基礎(chǔ)上提出了國家廉政體系理論。治理腐敗，不只是政府的責(zé)任，不只是要求政府廉潔，還需要企業(yè)和第三部門的參與和廉潔。透明國際首任領(lǐng)導(dǎo)者杰瑞米·波普在《制約腐敗——建構(gòu)國家廉政體系》一書中，詳細(xì)闡述了國家廉政體系的概念，并提出了國家廉政體系的理論框架。

國家廉政體系理論得到了透明國際的大力推廣。透明國際在各國的分部紛紛參照國家廉政體系理論框架對本國的廉政體系進(jìn)行了分析和評估，澳大利亞、加拿大、新加坡和中國等國家的廉政理論研究者都出版了關(guān)于本國國家廉政體系研究的著作。

國家廉政體系分三部分：目標(biāo)系統(tǒng)、制度系統(tǒng)和價值系統(tǒng)等。[9]國家廉政體系目標(biāo)系統(tǒng)的總追求是實現(xiàn)廉潔，具體追求是好生活質(zhì)量、法治和可持續(xù)發(fā)展。也就是說，只有實現(xiàn)了廉潔這個總目標(biāo)，才有好生活質(zhì)量，才有法治，才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。所以，從國家廉政體系的目標(biāo)來看，實現(xiàn)政府廉潔是實現(xiàn)國家廉潔的重要組成部分。

國家廉政體系的制度系統(tǒng)由12個制度支柱構(gòu)成，這些制度柱子基本上都是屬于廣義的政府機(jī)關(guān)。要國家廉潔，必須要求這些政府機(jī)關(guān)首先廉潔，沒有政府的廉潔，就沒有整個國家的廉潔。

國家廉政體系的價值系統(tǒng)是：正直誠實、公正廉潔、法治和勤儉等。

國家廉政體系這三個組成部分是相互聯(lián)系的。價值系統(tǒng)是建立制度系統(tǒng)和目標(biāo)系統(tǒng)的基石，要實現(xiàn)國家廉潔這個目標(biāo)，要實現(xiàn)政府的廉潔，要實現(xiàn)公民社會的廉潔，要實現(xiàn)私人部門的廉潔，就要有廉潔的社會意識，就要有廉潔的價值追求。

國家廉政體系的價值體系不但是衡量國家廉政體系質(zhì)量和效益的核心支柱，同時也是主導(dǎo)國家廉政體系發(fā)展的內(nèi)在靈魂。只有當(dāng)公職人員及所有公民意識深處奠定了廉潔等價值基礎(chǔ)的情況下，才可能使國家廉政體系有扎實的基礎(chǔ)并產(chǎn)生一種內(nèi)在動力。[10](P18)國家廉政體系中的制度系統(tǒng)是一種正式制度系統(tǒng)，而價值系統(tǒng)是一種非正式制度系統(tǒng)，只有當(dāng)前者與后者相一致時，國家廉政體系才能很好地起效，才能實現(xiàn)政府的廉潔、企業(yè)和公民社會的廉潔，才能實現(xiàn)整個國家的廉潔。

三 明確廉潔政府的構(gòu)成要素在廉潔政府構(gòu)建中的作用

廉潔是現(xiàn)代國家體制的基本特征之一(其他特征還有民主、法治、公正、高效和開放)[11]，廉潔政治是人們普遍向往和追求的一種國家質(zhì)量狀態(tài)，廉潔高效的政府是“國家最好的名片”，沒有比貪污腐敗的政府官員更能敗壞國家的形象。[12]俄羅斯前首富霍多爾科夫斯基認(rèn)為，全球最大的威脅是腐敗，而不是核武器。他說，如果世界不阻止全球性腐敗這頭怪獸，腐敗將阻止人類的發(fā)展。[13]所以，建設(shè)廉潔政治和控制腐敗已成為國際社會關(guān)注的主要問題之一。[14](P1)構(gòu)建廉潔政府是政府管理和改革的重要目標(biāo)之一。在廉潔政府構(gòu)建的實踐中，只有明確其目標(biāo)要求，才能有的放矢。從廉潔政府的四個基本要素出發(fā)，可以得出廉潔政府建設(shè)的目標(biāo)要求：政府機(jī)關(guān)及其公職人員必須廉潔奉公；公共權(quán)力得到有效監(jiān)督和制約；執(zhí)政黨要帶頭廉潔奉公；企業(yè)遵紀(jì)守法，公平競爭發(fā)展；事業(yè)單位和民間組織廉潔；公共利益得到有效維護(hù)；公民權(quán)利得到有效保護(hù)；有一個廉潔的文化環(huán)境?？傊?，達(dá)到了上述8個方面的目標(biāo)要求，廉潔政府就基本實現(xiàn)了。

明確廉潔政府的構(gòu)成要素在廉潔政府構(gòu)建中有什么作用呢？它的作用主要表現(xiàn)在以下三個方面：

首先，只有明確了廉潔政府的構(gòu)成要素，才能使廉潔政府建設(shè)有明確的方向。自從產(chǎn)生了公共權(quán)力，人類就開始研究腐敗問題，對腐敗問題的研究歷史悠久?？梢哉f，一部政治思想史，就是一部探討腐敗的學(xué)術(shù)發(fā)展史。但是，從古到今中外學(xué)者們一般只研究如何預(yù)防和懲治腐敗問題，很少研究腐敗的反面——廉潔——的本質(zhì)要素、標(biāo)準(zhǔn)及目標(biāo)要求等方面，所以，時至今日，我們在如何構(gòu)建廉潔政府問題上仍然是茫然的。

在廉潔政府構(gòu)建過程中，只有明確方向，才能有前進(jìn)動力。不僅要明確腐敗政府的本質(zhì)要素是什么，而且要明確廉潔政府的本質(zhì)要素和目標(biāo)要求是什么。只有明確了廉潔政府建設(shè)的目標(biāo)，才有為實現(xiàn)這個目標(biāo)所需要的動力。

其次，只有明確了廉潔政府的構(gòu)成要素，才能使廉潔政府建設(shè)有明確的步驟。腐敗是“政治之癌”，只要存在公共權(quán)力，就會有腐敗可能，所以，要根除腐敗是不可能之事。腐敗只有輕重之別，而不存在有無之分。就是最廉潔的國家也會有輕微的腐敗。從人類發(fā)展史可以看出，治理政府腐敗和達(dá)到政府廉潔之目標(biāo)是非常艱難之事。自從人類進(jìn)入文明時代以來就一直與腐敗作斗爭，但是，迄今為止，達(dá)到廉潔政府目標(biāo)的也只是西歐、北歐、北美、大洋洲和東亞等少數(shù)國家和地區(qū)。而且，這些廉潔國家和地區(qū)也不是一開始就是廉潔的，它們也曾有過腐敗的歷史，它們也是一步一步實現(xiàn)這個廉潔政府目標(biāo)的。另外，新加坡學(xué)者認(rèn)為，世界上治理腐敗比較成功的模式也只有三種：美國模式、新加坡模式和1949年至1966年的毛澤東模式。治理腐敗成功經(jīng)驗少也說明了廉潔政府建設(shè)的難度。

既然治理政府腐敗這么艱難，那么，我們就要有清晰的方案，不能心中無數(shù)。明確了廉潔政府的構(gòu)成要素和目標(biāo)要求，我們在廉潔政府構(gòu)建中，才能心中有數(shù)，就會有明確的程序和步伐。

最后，只有明確了廉潔政府的構(gòu)成要素，才能抓住廉潔政府建設(shè)中的重點。廉治政府建設(shè)千頭萬緒，如果不明確廉潔政府的構(gòu)成要素和目標(biāo)要求，就抓不住主要矛盾和矛盾的主要方面。世界上達(dá)到廉潔政府目標(biāo)的國家較少而治理腐敗失敗的國家多，其原因也就是在構(gòu)建廉潔政府過程中沒有抓住廉潔政府建設(shè)中的重點。明確了廉潔政府的構(gòu)成要素和目標(biāo)要求，我們就會明白下列問題是重點：政府機(jī)關(guān)及其公職人員和執(zhí)政黨必須廉潔奉公、公共權(quán)力得到有效監(jiān)督和制約而不濫用公共權(quán)力、公共利益得到有效維護(hù)、公民權(quán)利得到有效保護(hù)等。我們可以說，上述重點問題得到有效解決，其他腐敗問題就容易解決，廉潔政府目標(biāo)就能實現(xiàn)。反之，廉潔政府目標(biāo)就是可想而不可為之事。

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StudyingonCleanGovernmentfromthePerspectiveofPoliticalTheory

TIAN Xiang-bo

(College of Law, Hunan University, Changsha 410082, China)

The general nature of clean government is that: Government powers do not abuse public interest to seek personal gain. It has four basic elements: government power subject, public power, protect and realize the public interests, social relations. Political theory related to the construction of modern political theory is the national integrity system theory and the theory of good governance. National integrity system consists of three parts: target, system and value. Specific elements of clean government mainly displays in the direction of construction of clear and honest government.

clean politics; clean government; corruption; good governance; national integrity system

2013-03-10

國家社會科學(xué)基金項目(11BZZ022)

田湘波(1965—),男,湖南沅陵人,湖南大學(xué)法學(xué)院副教授,博士生導(dǎo)師，博士.研究方向：比較政治制度及比較廉政制度.

D630.9

A

1008—1763(2014)01—0134—04