農(nóng)村法律援助問題研究

李國輝

(廣西大學(xué) 法學(xué)院，廣西 南寧 530004)

一 法律援助的概念

筆者認(rèn)為，法律援助的概念應(yīng)有廣義與狹義之分。狹義上的法律援助是指國家在司法制度運行的各個環(huán)節(jié)和各個層次上，由政府設(shè)立的法律援助機構(gòu)組織法律援助的律師、公證員及其他法律工作者、志愿者等人員為因經(jīng)濟困難及其他因素而難以通過通常意義上的法律救濟手段保障自身基本社會權(quán)利的社會弱者提供法律服務(wù)并減免收費的一項法律保障制度。廣義上的法律援助是指國家在司法制度運行的各個環(huán)節(jié)和各個層次上，由政府設(shè)立的法律援助機構(gòu)組織法律援助的律師、公證員及其他法律工作者、志愿者等人員為保障廣大農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民及因經(jīng)濟困難及其他因素而難以通過通常意義上的法律救濟手段保障自身基本社會權(quán)利的社會弱者提供法律服務(wù)并減免收費的一項法律保障制度?？梢姡瑥V義的法律援助概念中受援對象范圍比狹義的法律援助受援對象范圍要大很多，其中最明顯的是把“廣大農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民”這一社會弱勢群體整體都納入了法律援助受援對象范圍之內(nèi)，而不僅限于因經(jīng)濟困難或者其他因素限制而不能通過通常意義上的法律救濟手段保障自身基本社會權(quán)利的農(nóng)民。但是還應(yīng)當(dāng)注意，在廣義的法律援助的概念中，對沒有經(jīng)濟困難或其他因素限制而能正常進入訴訟程序的農(nóng)民要收取相對較低而合理的法律服務(wù)費用，而對其他有“困難”并且不能通過通常意義上的法律救濟手段保障自身基本社會權(quán)利的弱勢群體應(yīng)當(dāng)免除其法律服務(wù)費用。

由于農(nóng)民的思想文化素質(zhì)、法律素養(yǎng)薄弱，并且其人數(shù)眾多、法律需求量大，而農(nóng)村法律人才極度缺乏，再之，基于農(nóng)村是中國法治的重要組成部分等因素的考慮。本文以廣義上理解的法律援助為出發(fā)點來論述農(nóng)村中法律援助存在的問題及相應(yīng)對策。

二 農(nóng)村法律援助的重要性

中國的問題在一定程度上仍然主要是農(nóng)村的問題。中國社會的現(xiàn)代化的最重要任務(wù)之一就是農(nóng)村社會的現(xiàn)代化。因此，一個真正關(guān)心中國人喜怒哀樂的人就不能不關(guān)心中國最基層社會的人的生活。因而我們更加應(yīng)該看到法律援助在農(nóng)村的重要性。也正是因為如此，本文才著眼于從廣義上理解法律援助，把農(nóng)民這一弱勢群體統(tǒng)一納入法律援助的受援范圍之內(nèi)。

法律援助在保障公民合法權(quán)益、發(fā)展社會公益事業(yè)，實現(xiàn)“公民在法律面前人人平等”原則，健全完善社會保障體系，健全社會主義法制，保障人權(quán)等方面有著極為重要的作用。其在農(nóng)村的重要性則主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.法律援助是貫徹落實黨的各項相關(guān)政策的具體體現(xiàn)。

黨中央、國務(wù)院對法律援助工作十分重視，國家“十五”計劃綱要將“建立法律援助體系”確定為“十五”社會發(fā)展目標(biāo)，黨的十六大明確提出“積極開展法律援助”，并作為建設(shè)社會主義政治文明的重要內(nèi)容。此外，法律援助還符合“三個代表”這一重要思想成果。

2.法律援助有利于我國法制建設(shè)，實現(xiàn)依法治國。

依法治國就是依照法律來治理國家。法律援助正是一項保障社會弱勢群體的合法權(quán)益公益事業(yè)，進而引導(dǎo)人民大眾培養(yǎng)法律意識并且用法律來維護自己的合法權(quán)利。它是我國實現(xiàn)依法治國方略，全面建設(shè)小康社會的重要舉措。

3.法律援助是實現(xiàn)社會公平正義的內(nèi)在要求。

法律援助是社會救助制度在司法領(lǐng)域的體現(xiàn)。在農(nóng)村，由于社會歷史條件的制約，處于弱勢地位的農(nóng)民往往憑借自己的力量無法恰當(dāng)?shù)剡\用法律手段來解決某些糾紛，這就必然要依靠法律援助。這也有利于提高全體公民的文化、道德、法制等方面的素質(zhì)，使人們有渴求公平正義的意識、參與公平正義的能力和依法追求公平正義的行為，從而有利于構(gòu)筑一個公平正義的社會。

4.法律援助對構(gòu)建社會主義和諧社會有重要意義。

法律援助有利于解決農(nóng)村在當(dāng)前社會發(fā)展中法治供給與需求的矛盾，有利于農(nóng)民培養(yǎng)法律意識，提高法律素養(yǎng)，從而運用法律手段正確解決遇到的各種糾紛。我們尤其要注意法律援助在降低社會群體事件及刑事案件等惡性社會事件發(fā)生率中的重大作用。法律援助因為給農(nóng)民等弱勢群體提供了正確、合法解決糾紛的途徑，這當(dāng)然很大程度上會解決很多糾紛，防止事態(tài)擴大，并有利于社會的和諧。

三 法律援助在農(nóng)村中存在的問題

1.“無法可依”，即缺乏系統(tǒng)、統(tǒng)一的法律規(guī)制。

我國關(guān)于法律援助的法律規(guī)定主要分布于《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國律師法》及《法律援助條例》中。由此可見，我國關(guān)于法律援助的法律規(guī)定雖然不少，但是規(guī)定較為分散，仍然缺乏系統(tǒng)性，如對其性質(zhì)、職能、設(shè)置等各項內(nèi)容、工作制度規(guī)定不詳細(xì)等。這在一定程度上導(dǎo)致法律援助難以在現(xiàn)實中充分實行。此外，由于《法律援助條例》第五條與第十條分別規(guī)定：“直轄市、設(shè)區(qū)的市或者縣級人民政府司法行政部門根據(jù)需要確定本行政區(qū)域的法律援助機構(gòu)”與“省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以對前款規(guī)定以外的法律援助事項作出補充規(guī)定”。因此，我們還可得知各地區(qū)對法律援助的規(guī)定有較大的“自主決定性”。從全國范圍來說，法律援助的規(guī)定既缺乏系統(tǒng)性，又缺乏統(tǒng)一性，從而造成了各地區(qū)法律援助司法實踐具有明顯的差異性，并且容易形成“異地異援助待遇”的尷尬局面，不利于法制與實踐的統(tǒng)一。

2.法律援助資源匱乏，導(dǎo)致供需矛盾緊張。

資源配備是法律援助事業(yè)順利開展的重要保障，主要包括法律援助人員、法律援助經(jīng)費等。在人員配備方面，由于我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致我國大部分法律人才集中于東部發(fā)達地區(qū)的中心城市，而廣大中西部地區(qū)的法律人才則相對較少。農(nóng)村的法律人才那就更加匱乏了。在經(jīng)費配置方面，政府財政撥款是法律援助費用的主要來源，但是法律援助經(jīng)費的投入遠小于其發(fā)展的需要，甚至在一定程度上影響到了法律援助工作的正常運行。

由于中國社會的不斷發(fā)展，當(dāng)前農(nóng)村正處于一個社會變革與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，一些長年累月積聚下來的矛盾不可避免地呈現(xiàn)出來，農(nóng)村對法律援助的需求將會很大。然而，由于當(dāng)前農(nóng)村法律援助的資源匱乏，法律援助人才與資金的緊缺，這無疑加大了法律援助的供需矛盾。

3.法律援助的覆蓋面還不夠大，即受案范圍與受援助對象過于局限。

根據(jù)《法律援助條例》有關(guān)規(guī)定，我國法律援助主要采用三個標(biāo)準(zhǔn)：經(jīng)濟困難或者殘疾人等特殊對象、特殊案情的情況。《法律援助條例》第二章的幾條規(guī)定從受案范圍與受援助對象都對法律援助進行了一定程度上的限制，如：依法請求國家賠償?shù)?，請求給予社會保險待遇或者最低生活保障待遇的，經(jīng)濟困難沒有委托代理人的，可以向法律援助機構(gòu)申請法律援助等。這直接排除了很多在法律上需要幫助的弱勢群體，即部分經(jīng)濟并不富裕但非貧困的農(nóng)民等群體。在一定程度上使很多需要幫助的人們排除在法律援助受援范圍之外，使他們得不到應(yīng)有的幫助，繼而違背了法律援助弱勢群體的初衷。

4.由于農(nóng)村的法制狀況及歷史傳統(tǒng)的影響所帶來的問題。

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，雖然經(jīng)過不斷的城鎮(zhèn)化建設(shè)，農(nóng)業(yè)人口仍占有很大的比例。由于社會歷史條件的制約，農(nóng)民的文化素質(zhì)較低，法律意識淡薄，同時由于農(nóng)村宗族意識較強，個人之間的紛爭往往很容易演變?yōu)榧易宓募姞?。此外，再加上目前在農(nóng)村的法制宣傳與教育的力度也遠遠不夠，農(nóng)民對法律的認(rèn)同感與信賴感不強，因此直接導(dǎo)致其不能很好地利用法律來維護自己的權(quán)利而更傾向于使用 “人脈”“上訪”等非正常解決矛盾的方式，甚至在有些矛盾得不到很好地解決的情況下，有的人會走向極端而違法犯罪。這一定程度上影響了我國農(nóng)村的和諧發(fā)展，極大地阻礙了我國的法制建設(shè)。

5.法律援助機制與機構(gòu)有待完善。

由于全國各級法律援助機構(gòu)存在缺乏統(tǒng)一的運作制度、管理機制等問題。同時，法律援助不同級別、不同地區(qū)的機關(guān)之間、法律援助與其他司法相關(guān)部門之間缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制。這些問題嚴(yán)重影響與制約著法律援助工作的開展與發(fā)展，此外，當(dāng)前我國的法律援助機構(gòu)基本上是四級組織框架，即分別在國家司法部、省或自治區(qū)、地市(含副省級)地方、具備條件的旗縣或區(qū)級地方各設(shè)立一級法律援助中心。但是這些法律援助機構(gòu)的最低一級也設(shè)立在旗縣或區(qū)級地方而并沒有真正深入農(nóng)村，加上農(nóng)村的法律援助的宣傳也遠遠不夠，致使農(nóng)村廣大人民對法律援助的知曉率不高、認(rèn)同感不強，因而給農(nóng)民獲得法律援助帶來諸多不便，使法律援助在農(nóng)村收效甚微。

6.服務(wù)質(zhì)量有待提高。

法律援助服務(wù)質(zhì)量是法律援助事業(yè)的生命。由于法律援助資金與人才等資源的短缺、法律援助工作及監(jiān)管機制與機構(gòu)等制度的缺陷，法律援助的質(zhì)量當(dāng)然難以得到保證。因此在社會中，法律援助存在很多“名存實亡”“走過場”等現(xiàn)象，這又反過來影響農(nóng)民對法律援助的信任，阻礙法律援助在農(nóng)村的發(fā)展。

四 完善農(nóng)村法律援助制度的建議

1.完善相關(guān)立法。

目前，沒有統(tǒng)一可行的立法是阻礙法律援助在農(nóng)村發(fā)展的重要因素。因此，要想使法律援助工作能在農(nóng)村順利開展，促進農(nóng)村的法治建設(shè)就必須制定法律援助的專門法，對法律援助的性質(zhì)、職能、機構(gòu)設(shè)置、管理體制、各部門協(xié)調(diào)機制等相關(guān)方面從立法上予以明確，使法律援助在各個環(huán)節(jié)上都具有可操作性，做到 “有法可依”。必要時，還可以把公民獲得法律援助的權(quán)利寫入憲法。此外，在全國施行統(tǒng)一的《法律援助法》的情況下，還可以賦予地方一定的靈活性，即由地方根據(jù)本地實際情況制定相應(yīng)的實施細(xì)則，使法律援助達到全方位、網(wǎng)狀式的法律保障。

2.建立多元化的資金與人事保障機制。

資金保障方面，由于法律援助是國家行為或者政府行為，因而我們?nèi)匀恍枰獔猿謬彝度霝橹鳎⑶腋鶕?jù)現(xiàn)實需要不斷加大國家對法律援助的投入力度，各級政府應(yīng)當(dāng)把法律援助的投入資金作為財政預(yù)算中的專項資金，以保證國家財政對法律援助的強有力支持。此外，還應(yīng)當(dāng)采取各項鼓勵措施，積極動員社會各種力量參與到建設(shè)法律援助事業(yè)中去，增設(shè)多種法律援助捐助渠道，如鼓勵捐款與動員有關(guān)法律從業(yè)者作為志愿者等。隨著社會的不斷進步，人們的法律素養(yǎng)不斷提高，法律意識也不斷增強，在條件允許的情況下，還可以把法律援助納入到公民社會保障制度中去，結(jié)合社會保障其他方面制度，使公民獲得從人身安全、財產(chǎn)安全到法律安全的全方位保障。

人事保障方面，在國家及社會加大資金投入的情況下也要積極吸引優(yōu)秀法律人才到法律援助工作中來，并加強對農(nóng)村基層法律服務(wù)人員的培訓(xùn)，提升法律援助工作者的法律素質(zhì)與工作能力。同時也應(yīng)當(dāng)鼓勵律師參加到法律援助工作中去，讓他們積極履行有關(guān)法律規(guī)定的法律援助的義務(wù)，發(fā)揮其主力軍的作用。此外，還應(yīng)當(dāng)充分利用高校法學(xué)專業(yè)學(xué)生這一重要的后備力量，鼓勵高校成立法律援助服務(wù)中心并積極開展法律援助服務(wù)活動。

3.加大法律援助的覆蓋面。

筆者之前已經(jīng)論述：農(nóng)村仍屬于中國法治的薄弱環(huán)節(jié)，農(nóng)民仍是這個社會的弱勢群體，為不斷提高農(nóng)民的權(quán)利意識，提升其法律素養(yǎng)，促進農(nóng)村的法治建設(shè)。因此法律援助的對象應(yīng)該包括整個農(nóng)民群體，而只是根據(jù)農(nóng)民的經(jīng)濟條件等因素來決定是否減免其法律援助的必要費用。從法律援助的受案范圍上看，由于農(nóng)村的經(jīng)濟與法制狀況與城市有很大的差異，因而在農(nóng)村中發(fā)生的糾紛種類也有其特殊性。隨著我國城市化的不斷推進，城市的面積不斷擴大，越來越多的農(nóng)村土地被征用，因此農(nóng)村的土地因征地而發(fā)生的糾紛越來越多。此外，隨著社會的發(fā)展，農(nóng)民法律意識的不斷增強，村委會選舉不公、村務(wù)不公開、子女贍養(yǎng)、家庭暴力、離婚以及人身損害賠償?shù)纫l(fā)法律糾紛事件也日益增多。因此法律援助受案范圍的限制性規(guī)定應(yīng)當(dāng)被取消。這樣才能與時俱進，符合社會的發(fā)展。

4.加大法律宣傳，提升法律援助機構(gòu)在農(nóng)村中的認(rèn)可度。

評價法律援助制度是否是成熟與高效益，公眾的知曉率是一個最基礎(chǔ)的指標(biāo)。只有接觸了才會了解，只有了解了才可能運用，只有運用并見證了法律給大家?guī)淼牧己眯Ч?，才能更好地宣傳法律，才能有利于培養(yǎng)農(nóng)民的法律意識，增強法律援助在農(nóng)民群眾中的影響力。因此，有必要加大“普法”的宣傳力度，并且積極開展“送法下鄉(xiāng)”等活動，引導(dǎo)農(nóng)民群眾增強法律意識并依法維權(quán)，進而推動農(nóng)村的法制建設(shè)。

5.加強各部門的聯(lián)動機制并設(shè)立“司法所”來完善法律援助制度。

法律援助是一項系統(tǒng)而又復(fù)雜的工程。它并不是某一機構(gòu)能憑借一己之力能夠單獨完成的。因而要加強法律援助不同級別、不同地區(qū)機關(guān)之間、法律援助與其他相關(guān)部門之間協(xié)調(diào)與合作，完善各部門、各單位的銜接機制，從而積極有效地保障公民的合法權(quán)益，提高辦案效率、降低辦案成本，使人民真正從中獲得好處。

在法律援助的機構(gòu)設(shè)置上，我國采取的是中央、省、市、縣四級設(shè)立方式，然而由于這些機構(gòu)與遠在農(nóng)村的農(nóng)民有一定的距離并且導(dǎo)致農(nóng)民對這些機構(gòu)并沒有清楚的認(rèn)識，致使很多農(nóng)民雖然有維權(quán)意識，但仍然不知向何處申訴或如何申訴。因此我們應(yīng)當(dāng)在已有法律援助機制的基礎(chǔ)上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立司法所，派遣專門人員負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村的法律援助工作，使法律援助深入農(nóng)村，把法律援助帶到農(nóng)村的每個角落。

6.建立法律援助的質(zhì)量監(jiān)督體系。

農(nóng)村法律援助質(zhì)量的好壞直接影響農(nóng)民對法律援助的信任度。因而要確立一定的監(jiān)督機制，對法律援助的管理工作及法律援助工作的質(zhì)量進行監(jiān)督。尤其是在法律援助工作中的案件應(yīng)當(dāng)采取“門診式”一一處理，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，而不需要單純追求數(shù)量。此外，還可以開通某些渠道聽取和反應(yīng)群眾的意見，以不斷完善法律援助的制度及提高法律援助的質(zhì)量。

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