生態(tài)服務(wù)市場補償?shù)睦碚撎N含與制度構(gòu)建

汪海燕，李卓垚

(1．南京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江蘇南京210036;2．湖北省社會主義學(xué)院，湖北武漢430062)

《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》提出，按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補償?shù)脑瓌t，建立生態(tài)補償機(jī)制。2010年《生態(tài)補償條例》被列入國務(wù)院立法工作計劃，2011年底草案框架稿出臺，但至今無實質(zhì)進(jìn)展。2013年《環(huán)境保護(hù)法修正案》(草案二次審議稿)第24條明確規(guī)定:國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制。近10年來，我國先后啟動實施退耕還林、退牧還草、天然林保護(hù)、京津風(fēng)沙源治理、青海三江源自然保護(hù)區(qū)等具有生態(tài)補償性質(zhì)的重大生態(tài)建設(shè)工程，總投資達(dá)7 000多億元，其中用于各種補助性質(zhì)的支出3 000多億元。但是環(huán)境治理的效果并不理想，生態(tài)惡化的趨勢并未得到有效控制。我國目前尚處于經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)建設(shè)矛盾尖銳對立的階段，能夠用于生態(tài)治理的公共財政投入有限，在資金約束條件下應(yīng)考慮在政府補償之外構(gòu)建市場補償機(jī)制，解決生態(tài)服務(wù)外部性內(nèi)化問題。

一、生態(tài)服務(wù)市場補償?shù)膬?nèi)涵與運行條件

環(huán)境資源問題的經(jīng)濟(jì)根源在于其外部性，包括正外部性與負(fù)外部性，而解決外部性的根本方法就是使成本——收益內(nèi)化。圍繞外部性內(nèi)化的途徑，產(chǎn)生了不同主張。庇古理論認(rèn)為外部性存在意味著市場失靈，應(yīng)由政府通過征稅、補貼等手段加以解決?？扑估碚撜J(rèn)為，外部性內(nèi)化的途徑選擇應(yīng)遵循交易費用最低原則，政府管制只是可能的選擇之一。運用市場機(jī)制，以產(chǎn)權(quán)界定為切入點解決環(huán)境污染問題，無須政府干預(yù)，不僅有助于實現(xiàn)社會福利最大化，減輕政府的財政負(fù)擔(dān)，而且有利于資源與環(huán)境的合理利用和保護(hù)。

生態(tài)服務(wù)的公共品屬性一方面可能導(dǎo)致過度使用，從而出現(xiàn)“公有地的悲劇”;另一方面又可能導(dǎo)致生態(tài)服務(wù)的供給不足。因此，需要運用市場補償機(jī)制實現(xiàn)受益者付費，提供低成本的生態(tài)產(chǎn)品。但是，生態(tài)服務(wù)的公共品屬性導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)難以界定或者界定成本太高，市場機(jī)制的運用必須滿足特定的限制條件。僅在準(zhǔn)公共品領(lǐng)域，即某類生態(tài)服務(wù)并非同時具有效用的不可分割性、受益的非排他性和消費的非競爭性的場合，才可根據(jù)科斯定理，通過初始產(chǎn)權(quán)分配，明確生態(tài)服務(wù)的提供主體和受益主體，并允許雙方通過市場機(jī)制進(jìn)行補償。

根據(jù)“受益者”的不同特點，市場補償機(jī)制分為兩種情況。第一種是一對一交易，適用于受益對象明確且單一的情況下對于單項生態(tài)功能的補償。如:森林具有涵養(yǎng)水源、保持水土的生態(tài)功能，有助于防止泥沙淤積，延長水庫、電站及堤、壩工程的使用壽命，該項生態(tài)功能的受益者明確指向水電水利部門，根據(jù)“誰受益、誰付費”的原則，應(yīng)由水利水電部門對林權(quán)主體承擔(dān)補償責(zé)任。第二種是市場貿(mào)易，典型形式如排污權(quán)交易。排污權(quán)交易以污染物總量控制制度和排污許可證制度為前提，通過排污權(quán)交易，使企業(yè)有權(quán)基于成本——收益計算在購買排污權(quán)和減少排放之間作出選擇。當(dāng)減排成本較高時，企業(yè)可以通過排污權(quán)交易獲得排放權(quán)利;當(dāng)減排成本較低時，企業(yè)可通過排污權(quán)交易獲利。相對于排污收費這一行政管制措施，排污權(quán)交易顯然能更低成本、更有效地激勵企業(yè)的減排行為。

二、我國生態(tài)服務(wù)市場補償機(jī)制的運行現(xiàn)狀

我國目前市場補償機(jī)制主要運用于流域生態(tài)補償領(lǐng)域和排污權(quán)交易。對流域市場補償機(jī)制和排污權(quán)交易運行實踐的經(jīng)驗總結(jié)有助于對我國市場補償機(jī)制的規(guī)范運行提供實踐經(jīng)驗。

(一)流域生態(tài)補償領(lǐng)域市場補償機(jī)制

原國家環(huán)?？偩衷?007年《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》指出:“要推動建立流域水環(huán)境保護(hù)的生態(tài)補償機(jī)制，促進(jìn)合作，推動建立流域生態(tài)保護(hù)共建共享機(jī)制，促進(jìn)流域上下游地區(qū)協(xié)作?！睂嵺`中，較典型的市場補償有兩種形式:一是基于跨界斷面水質(zhì)的流域生態(tài)補償機(jī)制;二是基于水資源短缺的水權(quán)交易模式。

基于跨界斷面水質(zhì)的流域生態(tài)補償機(jī)制是指為了促進(jìn)跨界水質(zhì)達(dá)標(biāo)和流域可持續(xù)發(fā)展，政府根據(jù)流域水污染防治規(guī)劃確定或者上下游政府達(dá)成的跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)協(xié)議，依據(jù)跨界斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)程度以及污染物排放量，核定生態(tài)補償和污染賠償資金，在相關(guān)政府之間達(dá)成的一種環(huán)境財政安排機(jī)制［1］。政府補償責(zé)任的承擔(dān)有兩種方式:一是通過上下游區(qū)域共同的上級政府出面，以行政手段安排補償資金;二是由下游區(qū)域和上級政府共同承擔(dān)補償責(zé)任［2］。受償主體包括流域內(nèi)一切保護(hù)生態(tài)環(huán)境或減少污染排放的組織和個人，一切受環(huán)境污染和生態(tài)破壞影響的組織和個人以及作為地方利益代言人的地方政府。水權(quán)交易模式是在政府的支持和協(xié)調(diào)下，相關(guān)利益主體為解決水資源短缺問題，對各種方案進(jìn)行成本效益分析后，通過平等協(xié)商，依據(jù)水資源的供求及市場價值進(jìn)行的水資源使用權(quán)交易。水權(quán)交易有跨流域交易、跨行業(yè)交易兩種形式。跨流域的水權(quán)交易模式的典型案例是浙江省義烏——東陽水權(quán)交易和慈溪——紹興水權(quán)交易兩宗城市間水資源交易［3］?？缧袠I(yè)水權(quán)交易的典型案例是2003年內(nèi)蒙古自治區(qū)和寧夏回族自治區(qū)水行政主管部門開展的黃河干流水權(quán)轉(zhuǎn)換試點。

在政府主導(dǎo)的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，水環(huán)境惡化的根本責(zé)任在地方政府，實施跨界污染補償就是地方政府環(huán)境責(zé)任的強制回歸。實施流域水污染跨區(qū)域補償機(jī)制，通過跨行政區(qū)斷面水質(zhì)監(jiān)測明確河流污染責(zé)任，并強制地方政府承擔(dān)責(zé)任，有助于實現(xiàn)水污染的外部性內(nèi)部化［4］。

從實踐來看，流域補償既有上中下游區(qū)域調(diào)水的補償，又有上中下游生態(tài)環(huán)境效益補償;既有下游滯洪區(qū)退田還湖的補償，又有流域水電開發(fā)生態(tài)補償?shù)?。但目前這些有益的嘗試多限于省內(nèi)，利用省級政府部門的協(xié)調(diào)實現(xiàn)交易模式的展開，跨省的流域補償還不多見，且普遍缺乏統(tǒng)一的法律依據(jù)，缺乏統(tǒng)一的談判機(jī)制、運行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和管理機(jī)制。可見，市場化補償機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)遵循從點到面、先易后難、逐步推進(jìn)的原則，首先選擇責(zé)權(quán)利比較明確、相關(guān)責(zé)任主體意愿強烈、技術(shù)基礎(chǔ)比較好的領(lǐng)域開展試點，從而建立起常規(guī)化的生態(tài)補償法規(guī)和技術(shù)支撐體系。

(二)排污權(quán)交易

目前，排污權(quán)交易地方實踐豐富，江蘇省、浙江省、湖北省和河北省均通過地方性法規(guī)確立了排污權(quán)交易的地位和執(zhí)行力。但是，實踐中的排污權(quán)交易并未成為內(nèi)化環(huán)境治理成本、緩解環(huán)境危機(jī)的有效途徑。截至2012年底，京津滬三大環(huán)境交易所都沒有大氣污染物排放交易指標(biāo)，而大多數(shù)地級市交易量很小，市場潛力不大。作為江蘇省第一家環(huán)境權(quán)益交易機(jī)構(gòu)，蘇州環(huán)境能源交易中心2012年底成立至今也是“零交易”。

從國家立法層面考察，排污權(quán)交易目前只作為一項環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段在國家的環(huán)境保護(hù)政策中有所體現(xiàn)，而環(huán)境保護(hù)法律中還沒有確立排污權(quán)交易制度，企業(yè)的排污權(quán)也尚未得到法律的確認(rèn)。目前提出可以試點探索排污權(quán)交易制度的規(guī)范性文件，只有2005年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護(hù)的決定》、2007年國務(wù)院發(fā)布的《節(jié)能減排工作綜合性方案》和《國家“十一五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，以及2009年的中央政府工作報告，而正式系統(tǒng)的法規(guī)淵源闕如。對于新的政策工具，一般首先在地方開展試點，從中發(fā)現(xiàn)問題并汲取有益的經(jīng)驗。但并非所有的問題都可以通過地方管理解決，跨區(qū)域的環(huán)境問題就無法通過孤立的地方行為解決，地方性法規(guī)確立的排污權(quán)交易制度無法形成全國統(tǒng)一的市場。例如，目前環(huán)太湖流域水污染物排污權(quán)交易僅依據(jù)地方性法規(guī)進(jìn)行，而太湖流域是一個整體，地方性法規(guī)無法及于整個太湖流域，其法律效力存在著地域上和層級上的局限性。

行政干預(yù)色彩過濃是目前排污權(quán)交易遇冷的主要原因。目前的排污權(quán)交易實例，大都是在政府的努力促成下進(jìn)行的，市場的作用微弱，基本等同于“命令控制”型的環(huán)境治理模式，通過“拉郎配”的方式完成的交易，使得企業(yè)缺乏進(jìn)行排污權(quán)交易的主動性和積極性。例如，按照湖北省的相關(guān)規(guī)定，雖然排污權(quán)交易的買賣由排污權(quán)轉(zhuǎn)讓方和需求方之間直接進(jìn)行，但是相關(guān)交易須經(jīng)當(dāng)?shù)丨h(huán)保行政主管部門預(yù)審并報市環(huán)保行政主管部門確認(rèn)，導(dǎo)致排污權(quán)交易過程難以擺脫政府部門的強力干預(yù)。由于受傳統(tǒng)觀念和地方保護(hù)主義的影響，地方政府往往視限制排污為限制生產(chǎn)，出于對本地經(jīng)濟(jì)利益的考慮，默許企業(yè)增加排污量，甚至強行介入交易過程，尤其是跨區(qū)域的排污權(quán)交易，禁止排污指標(biāo)的外轉(zhuǎn)，嚴(yán)重影響排污權(quán)交易的公平。

三、域外生態(tài)服務(wù)市場補償?shù)慕?jīng)驗借鑒

國際上對于“生態(tài)補償”比較通用的是“生態(tài)服務(wù)付費”或“生態(tài)效益付費”的概念。付費的主體指向所有的受益人，包括個體、企業(yè)和政府。目前國外已有25個國家對生態(tài)效益補償引入市場機(jī)制，使得生態(tài)效益價值能夠通過市場實現(xiàn)，而不必限于政府補償。國際經(jīng)驗表明，市場途徑適用于受益主體少且易于確定、生態(tài)服務(wù)功能易于量化和標(biāo)準(zhǔn)化的場合，運行最為成功的市場補償主要體現(xiàn)為限額交易計劃和產(chǎn)品認(rèn)證制度。

(一)限額交易計劃

以巴西為例，法律規(guī)定亞馬孫河流域內(nèi)的土地所有者必須保證其擁有的土地的森林覆蓋率在80%以上，在保障上述標(biāo)準(zhǔn)的前提下，政府允許森林采伐權(quán)在不同土地所有者間交易。不符合上述標(biāo)準(zhǔn)的林農(nóng)，可以向那些將森林覆蓋率保持在80%以上的農(nóng)戶購買森林采伐權(quán)，使整個地區(qū)的森林覆蓋率保持在 80%以上［5］。

森林碳匯交易是目前國際市場上較為普遍的限額交易計劃。森林碳匯涉及的具體領(lǐng)域包括三個方面:一是《京都議定書》框架下第一承諾期唯一合格的CDM森林碳匯項目，即造林、再造林活動;二是《巴厘行動計劃》中確定下來的林業(yè)應(yīng)對氣候變化的主要措施，即防止毀林和森林退化;三是《哥本哈根協(xié)議》確立的REDD+機(jī)制的重要內(nèi)容，即森林的可持續(xù)經(jīng)營管理?！毒┒甲h定書》規(guī)定了41個發(fā)達(dá)國家承擔(dān)控制導(dǎo)致全球氣候變暖的溫室氣體排放的法定義務(wù)，并允許其通過森林碳匯交易履行溫室氣體減排義務(wù)。

(二)產(chǎn)品認(rèn)證制度

產(chǎn)品認(rèn)證制度起源于20世紀(jì)初的英國，目前已成為國際上通行的、用于產(chǎn)品安全、質(zhì)量、環(huán)保等特性評價、監(jiān)督和管理的有效手段。歐盟于1992年出臺了生態(tài)標(biāo)簽體系，以推動歐盟各類消費品的生產(chǎn)廠家進(jìn)一步提高生態(tài)保護(hù)，同時提示消費者，該產(chǎn)品符合歐盟規(guī)定的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，是歐盟認(rèn)可并鼓勵消費者購買的“綠色產(chǎn)品”，引導(dǎo)消費者對生態(tài)標(biāo)識產(chǎn)品進(jìn)行付費，作為生產(chǎn)者生態(tài)保護(hù)投入的回報。如果生產(chǎn)商希望獲得歐盟生態(tài)標(biāo)簽，必須向歐盟各成員國指定管理機(jī)構(gòu)提出申請，完成規(guī)定的測試程序并提交規(guī)定的測試數(shù)據(jù)，證明產(chǎn)品達(dá)到了生態(tài)標(biāo)簽的授予標(biāo)準(zhǔn)。

國外市場補償機(jī)制成功運行的實踐表明，生態(tài)效益補償應(yīng)當(dāng)?shù)玫饺鐣闹С?。無論是紐約市流域管理計劃的制定和實施，還是哥倫比亞考卡河流域灌溉者協(xié)會支付調(diào)節(jié)河流徑流費用一案，公民的環(huán)境意識都在其中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。其次，政府應(yīng)積極發(fā)揮監(jiān)管職能。瑞典的相關(guān)管理機(jī)構(gòu)可實施懲罰權(quán)，對于故意或過失違反生態(tài)補償?shù)男袨椋梢蕴幰粤P金或者六個月以下的監(jiān)禁。政府管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以通過頒發(fā)命令，規(guī)定允許或者禁止從事某些活動，若行為人仍然繼續(xù)違反法令，則監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以采取強制措施，有助于保障生態(tài)效益市場補償機(jī)制的有效運行。

四、我國生態(tài)服務(wù)市場補償制度的完善建議

市場機(jī)制的有效運行需要法律保障并排除政府的過分干預(yù)，因此應(yīng)構(gòu)建完備的市場補償規(guī)范體系，具體包括以下內(nèi)容。

首先，明確交易主體，即確立生態(tài)公共品市場交易的買賣雙方。由于觀念上的障礙，人們對生態(tài)服務(wù)的需求并非基于生態(tài)服務(wù)的效用和消費者偏好所產(chǎn)生，往往是規(guī)則約束的結(jié)果或者是基于人們的環(huán)保意識的覺醒。因此，需要通過制度構(gòu)建確立生態(tài)服務(wù)市場的買方。根據(jù)市場補償適用領(lǐng)域的特點，生態(tài)服務(wù)的買方主要有兩類:一類是自愿購買主體，通過宣傳和引導(dǎo)，鼓勵各商業(yè)團(tuán)體或個人消費者出于慈善、公益的目的，自愿進(jìn)行交易;另外一類是法定購買主體，政府部門應(yīng)首先為生態(tài)系統(tǒng)退化或一定范圍內(nèi)允許的破壞量設(shè)定一個界限，處于這些規(guī)定管理之下的機(jī)構(gòu)或個人可以直接選擇通過遵守這些規(guī)定來履行自己的義務(wù)，也可以通過市場交易，通過交易對方的生態(tài)保護(hù)活動來平衡損失。

其次，確定交易客體，即確定可交易的生態(tài)服務(wù)。生態(tài)服務(wù)實質(zhì)上是一種抽象的概念，必須通過特定的計量工具將其明確化和具體化，同時應(yīng)通過立法明確相關(guān)主體對生態(tài)服務(wù)的財產(chǎn)權(quán)屬性，方可進(jìn)行市場交易。

再次，構(gòu)建市場機(jī)制有效運行的配套措施。生態(tài)服務(wù)市場是一個準(zhǔn)市場，本身就體現(xiàn)著政府的環(huán)保要求，市場機(jī)制的有效運行需要政府積極干預(yù)，降低由于政策變動等而導(dǎo)致的風(fēng)險，需要建立保障市場機(jī)制有效運行的配套措施。具體包括:建立在買賣雙方間發(fā)揮信息溝通作用的中介組織;設(shè)立支付平臺降低生態(tài)環(huán)境服務(wù)的交易成本，提高資金從受益者到供給者的轉(zhuǎn)移效率。

最后，借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，引進(jìn)生態(tài)標(biāo)志作為生態(tài)服務(wù)付費的間接支付方式，促使消費者在市場上愿意以較高價格購買認(rèn)證的以環(huán)境友好方式生產(chǎn)的產(chǎn)品。產(chǎn)品認(rèn)證制度的關(guān)鍵是建立能贏得消費者信賴的認(rèn)證體系，并進(jìn)行生態(tài)環(huán)境友好型產(chǎn)品的市場推廣，加強對社會的宣傳和引導(dǎo)。

［1］環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)環(huán)境部主任張惠遠(yuǎn)專訪．流域水質(zhì)生態(tài)補償在實踐中前行［J］．環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2011(3)．

［2］王昱，丁四保，王榮成．區(qū)域生態(tài)補償?shù)睦碚撆c實踐需求及其制度障礙［J］．中國人口資源環(huán)境，2010(7)．

［3］萬軍，張惠遠(yuǎn)，王金南，等．中國生態(tài)補償政策評估與框架初探［J］．環(huán)境科學(xué)研究，2005(2)．

［4］劉世強．我國流域生態(tài)補償實踐綜述［J］．求實，2011(3)．

［5］李平，高原．發(fā)達(dá)國家生態(tài)效益補償經(jīng)驗借鑒［J］．環(huán)境保護(hù)，2011(4)．