《殘疾人權(quán)利公約》在中國的適用研究
——從“禁止導(dǎo)盲犬上地鐵”說起

王 徽， 李曉郛

(1.華東政法大學(xué) 國際法學(xué)院，上海 200042；2.福建省人民檢察院，福建 福州 350013)

2013年北京地鐵拒絕導(dǎo)盲犬“珍妮”事件一度引發(fā)社會的廣泛關(guān)注。[1]出于不同的立場，有人支持導(dǎo)盲犬進(jìn)入地鐵這樣的公共場合；亦有人持反對意見，理由包括“導(dǎo)盲犬”可能會因人群擁擠而咬傷人等。而依法律人的視角來看，上述案例所折射出的法律問題值得研究和思考，因為它實則反映一國(地區(qū))對人權(quán)的法律保護(hù)程度。進(jìn)而言之，可從兩個層面加以分析：從宏觀的角度看，由于事件涉及殘疾人基本人權(quán)，故有必要探究該領(lǐng)域的國際法；而從微觀的角度看，我們還需要理清國內(nèi)法在該問題上的相關(guān)規(guī)定。

一、國際法的規(guī)定

在過去的幾十年中，國際人權(quán)法取得了顯著發(fā)展。在殘疾人人權(quán)保障方面，除了一些規(guī)范性文件，如《世界人權(quán)宣言》、《關(guān)于殘疾人的世界行動綱領(lǐng)》和《殘疾人機會均等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》等之外，國際社會在國際公約和國際習(xí)慣法的層面也有了長足的發(fā)展。

(一)國際公約層面

2006年12月13日，在第61屆聯(lián)合國大會上，《殘疾人權(quán)利公約》(簡稱《公約》)(ConventionoftheRightsofPersonswithDisabilities)得到通過。值得一提的是，中國全程參與并推動了《公約》的制定與通過。2007年3月30日，在《殘疾人權(quán)利公約》開放簽署儀式上，中國常駐聯(lián)合國代表王光亞在《公約》上簽字。2008年5月3日，《殘疾人權(quán)利公約》正式生效。全國人大常委會遂于2008年6月予以批準(zhǔn)。

《殘疾人權(quán)利公約》的宗旨在于促進(jìn)、保護(hù)和確保所有殘疾人充分和平等地享有一切人權(quán)和基本自由，并促進(jìn)對殘疾人固有尊嚴(yán)的尊重。一方面，這充分體現(xiàn)并發(fā)展了早先國際法的精神與原則；另一方面，《公約》將殘疾人作為特定和重點的保護(hù)對象，較之于以往具有更強的針對性、細(xì)致性和確定性。正因如此，《殘疾人權(quán)利公約》得到了國際社會的廣泛認(rèn)同，截至2014年5月1日，已有158個國家簽署、145個國家和地區(qū)批準(zhǔn)了《公約》。①

就“導(dǎo)盲犬”進(jìn)入公共交通領(lǐng)域而言，《殘疾人權(quán)利公約》在許多條款上，均能找到與之有關(guān)聯(lián)的內(nèi)容。如第9條規(guī)定締約國應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)措施，確保殘疾人在與其他人平等的基礎(chǔ)上，無障礙地進(jìn)出物質(zhì)環(huán)境，使用交通工具等；第14條規(guī)定締約國應(yīng)當(dāng)確保殘疾人在與其他人平等的基礎(chǔ)上，享有自由和人身安全的權(quán)利；第19條規(guī)定締約國有義務(wù)采取有效和適當(dāng)?shù)拇胧?，以便利殘疾人充分享有獨立生活以及充分融入社區(qū)的權(quán)利；第20條規(guī)定締約國應(yīng)當(dāng)采取有效措施，以確保殘疾人盡可能獨立地享有個人行動能力等。

“有約必守”，這既是1969年《維也納條約法公約》第26條的規(guī)定，亦是國際強行法(jus congens)的要求。作為殘疾人生活的重要工具，“導(dǎo)盲犬”的無障礙使用若得不到締約國法律的保障，其無疑難以對外宣稱良好地遵守并實施《殘疾人權(quán)利公約》。

(二)國際習(xí)慣法

盡管在效力和執(zhí)行上可能不及國際公約，但國際習(xí)慣法也是國內(nèi)立法、執(zhí)法和司法需要考慮的因素。例如，雖然《世界人權(quán)宣言》不是一項國際人權(quán)公約，但普遍認(rèn)為其中的某些條款已經(jīng)取得國際習(xí)慣法的地位。但究竟哪些內(nèi)容已經(jīng)成為國際習(xí)慣法規(guī)則，目前仍有爭議和待定之處。[2]

筆者認(rèn)為，保障殘疾人的權(quán)益，包括讓導(dǎo)盲犬能夠陪伴其左右進(jìn)出公共場合，同樣體現(xiàn)了國際習(xí)慣法對于一國的要求，特別是在“平等對待”和“不歧視”上。就算該觀點目前尚有爭議，但隨著人類文明的發(fā)展，它會越發(fā)明晰。結(jié)合國際法的著名案例“北海大陸架案”，當(dāng)判斷國際習(xí)慣法之形成時，需要考慮兩個因素。它們分別是“通例之產(chǎn)生”及“法律確信”。②

1. “通例之產(chǎn)生”

通例，即通常的做法，其來自于國際社會成員在相當(dāng)長的時期內(nèi)反復(fù)多次和前后一致的實踐。具體需要結(jié)合“時間”、“數(shù)量”、“實踐的同一性”加以判斷。

就“時間”看，殘疾人人權(quán)保障是一個經(jīng)過了長期發(fā)展的領(lǐng)域。國際法層面，早在1945年《聯(lián)合國憲章》及之后的1948年《世界人權(quán)宣言》中，便已經(jīng)體現(xiàn)相關(guān)精神,如平等對待、不歧視等。《聯(lián)合國憲章》宣告的各項原則確認(rèn)了人類大家庭所有成員的固有尊嚴(yán)和價值以及平等和不可剝奪的權(quán)利，是世界自由、正義與和平的基礎(chǔ)。作為人類大家庭的成員，殘疾人毋庸置疑地享有人權(quán)，并應(yīng)享有平等、不歧視的待遇。

此外，針對殘疾人權(quán)利的全球性關(guān)注還可見于聯(lián)合國經(jīng)濟及社會理事會于1975年5月6日“關(guān)于預(yù)防傷殘和傷殘復(fù)健”的第1921( LV III)號決議以及聯(lián)合國大會于1975年12月9日第3447(XXX)號決議宣布的《殘疾人權(quán)利宣言》。[3]

就“實踐數(shù)量”來看，對于殘疾人權(quán)利之保障也已得到滿足。因為，作為人權(quán)的基本內(nèi)容，整個國際社會均積極參與和實踐。無論從國內(nèi)立法角度看，還是從國際公約的參與程度看，保障殘疾人人權(quán)的實踐數(shù)量都是足夠廣泛的，甚至可以說保障殘疾人人權(quán)已經(jīng)成為了一項“一般法律原則”。再從《殘疾人權(quán)利公約》的締約國數(shù)量看，也能較好地佐證國際社會對此的一致認(rèn)可。

從“同一性”的角度看，保障殘疾人人權(quán)也符合了持續(xù)一致的要求。整個國際社會，特別是具有代表性的大國，均采取了積極的措施，以推動這一領(lǐng)域的發(fā)展，且呈現(xiàn)不斷前進(jìn)，持續(xù)一致的客觀事實。即在與一國發(fā)展水平相適應(yīng)的基礎(chǔ)之上，不斷加大對殘疾人人權(quán)保障的投入力度。目前尚未聽說倒退的做法，例如“取消盲道”、“取消無障礙措施”等。

綜上來看，保障殘疾人人權(quán)，并踐行其內(nèi)涵下的各項內(nèi)容，已經(jīng)符合“通例”之產(chǎn)生要求。

2. 法律確信

“法律確信”指的是國際的重復(fù)行為是出于法律義務(wù)感，這解釋了國家為何會依通例而為。[4]證明這一要件并非易事，但結(jié)合國際公約、國內(nèi)法的內(nèi)容加以判斷是一個重要的方面。從國內(nèi)法的角度看，制定《殘疾人保障法》、《反歧視法》等法律的國家已不在少數(shù)，且數(shù)量可觀。國內(nèi)法是一國國家意志的體現(xiàn)，各國廣泛的立法實踐，無疑是一個用以證明存在法律確信的有利證據(jù)。

再從國際公約的角度看，無論是早先的《聯(lián)合國憲章》、《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》、《公民及政治權(quán)利國際公約》等，還是現(xiàn)在的《殘疾人權(quán)利公約》，從簽署和批準(zhǔn)公約的國家數(shù)量可知，國際社會對殘疾人人權(quán)保護(hù)的參與度很高。不僅如此，鑒于主要經(jīng)濟、人口大國均簽署和批準(zhǔn)了《殘疾人權(quán)利公約》，其全球影響力亦不容忽視。由此可得，在殘疾人的人權(quán)保護(hù)方面，“法律確信”要件也已確立，且正不斷得到加強。

綜上來看，筆者認(rèn)為，保障殘疾人人權(quán)已經(jīng)符合國際習(xí)慣法的成立要件。所以從國際習(xí)慣法的角度看，結(jié)合條約之義務(wù)，國家就更有義務(wù)采取行動，切實落實殘疾人權(quán)利之保障。而就其項下的導(dǎo)盲犬之保障而言，自然也應(yīng)包含其中。

二、國際通行做法

出于履行并遵守國際法的義務(wù)，目前國際上采取立法等措施，明確支持導(dǎo)盲犬進(jìn)入公共場所、公共交通工具，從而切實保障殘疾人權(quán)利的締約國(地區(qū))不在少數(shù)。其中比較典型的國家和地區(qū)如下：

(一)美國

美國《聯(lián)邦政府殘疾人法案》(AmericanswithDisabilitiesAct)對保障導(dǎo)盲犬進(jìn)入公共場合做了明確的規(guī)定。③不僅如此，其它聯(lián)邦法律，如《航空承運人準(zhǔn)入法案》(TheAirCarrierAccessAct)和《公平住房修正法案》(FairHousingAmendmentsAct)中，同樣有為“服務(wù)類動物”(Service animals)的活動創(chuàng)造法律上的便利。

以《聯(lián)邦政府殘疾人法案》為例，一方面其對于“服務(wù)類動物”下了較為寬泛的定義?！胺?wù)類動物”指的是經(jīng)過特殊訓(xùn)練，能夠為殘疾人提供服務(wù)的動物，包括導(dǎo)盲犬等；另一方面，法案的Sec.36.302(c)要求各州從政策、實踐和程序等方面加以轉(zhuǎn)換和調(diào)整，從而確?！胺?wù)類動物”能夠進(jìn)入公共場合。④再從州法的層面看，拒絕導(dǎo)盲犬進(jìn)入公共場合者，州法律可對其施以處罰。例如在紐約州，上述行為一旦構(gòu)成故意歧視，該行為人將可能面臨250美元以下的罰金和/或15天的有期徒刑。⑤

除此之外，依《聯(lián)邦政府殘疾人法案》，“服務(wù)類動物”還被賦予進(jìn)入商業(yè)區(qū)域的權(quán)利，只要行為“妥當(dāng)且不會構(gòu)成對于商業(yè)活動的嚴(yán)重影響”即可。⑥對于導(dǎo)盲犬而言，其需要穿著特殊的馬夾或者佩戴特殊的身份標(biāo)簽，不過這并非《聯(lián)邦政府殘疾人法案》的一項強制要求。

(二)英聯(lián)邦國家

英國《平等法案》(equalityact2010)也為導(dǎo)盲犬這樣的“服務(wù)類動物”提供了活動上的法律依據(jù)。除允許導(dǎo)盲犬進(jìn)入公共交通以外，英國還做了進(jìn)一步的延伸規(guī)定。從該法案第12部分的法律條款可得知，服務(wù)者有義務(wù)給予攜帶導(dǎo)盲犬的殘疾人士以便利。例如，出租車、公交車等。凡無故拒載殘疾人及導(dǎo)盲犬者，依法將被施以罰款。[5]

除該法以外，為禁止對殘疾人的歧視，早先英國還制定有包括《殘疾歧視法案》(DisabilityDiscriminationAct2005)等在內(nèi)的一系列法律。例如，在《殘疾歧視法案》下，公交司機不得拒絕搭載導(dǎo)盲犬。2006年，穆斯林司機阿卜杜勒·拉希德違反了《殘疾歧視法案》，拒絕接受1名攜帶導(dǎo)盲犬的盲人乘客。最終他被判處罰款200英鎊，并被責(zé)令支付1 200英鎊用以補償盲人乘客馬里波恩。[6]

其它的英聯(lián)邦國家，如澳大利亞、加拿大、新西蘭等也都有類似的規(guī)定。例如，在澳大利亞《反歧視殘疾法案》(Anti-DiscriminationAct1991)及《伴侶動物法令》(CompanionAnimalAct)中，殘疾人及導(dǎo)盲犬(有時亦系伴侶動物)的行動得到法律上的保護(hù)，即工作犬可以進(jìn)入商店、餐廳、酒店、飛機、公共汽車等任何公共場所。

(三)日本

日本對殘疾人權(quán)利也給予了充分的保障。日本《障礙者基本法》和《殘疾者輔助犬法》對工作犬做出了細(xì)致的規(guī)定。日本法律規(guī)定，凡年滿18歲的完全失明者，國家免費提供導(dǎo)盲犬、引路犬，便于其出行。視障者可以牽著工作犬自由出入交通工具、商場、餐廳、醫(yī)院等公共場所。[7]由上述規(guī)定可見，日本不僅將“工作犬”視作是對于殘疾人士基本權(quán)利的保障工具，還將其視作是一項政府提供的福利。

(四)中國港臺地區(qū)

在導(dǎo)盲犬的活動上，我國港臺地區(qū)同樣給予了法律上的保障。根據(jù)香港《殘疾歧視條例》，任何人如果拒絕視障人士協(xié)同導(dǎo)盲犬進(jìn)入公共場所，或拒絕向他提供服務(wù)或設(shè)施，即屬違法；在我國臺灣地區(qū)，《身心障礙者權(quán)益保護(hù)法》第60條明確規(guī)定：“依法適格的導(dǎo)盲犬可以自由進(jìn)出公共場所、大眾運輸工具等”。此外，該法還更進(jìn)一步規(guī)定公共場合不得對導(dǎo)盲犬的進(jìn)入附加額外條件，如收費等。最后，該法還禁止他人以觸摸、喂食等方式干擾導(dǎo)盲犬的正常工作。[8]

綜合上述國家和地區(qū)的法律，它們均無一例外允許殘疾人可以攜帶導(dǎo)盲犬出入所有公共場所和乘坐各種公共交通工具，而拒絕盲人攜帶導(dǎo)盲犬出入者，要為此承擔(dān)法律責(zé)任。[9]

三、我國的國內(nèi)法規(guī)定及解決

中國在批準(zhǔn)《公約》后陸續(xù)修改并制定了相關(guān)的法律規(guī)范，其中包括涉及導(dǎo)盲犬的條款。例如，2008年修改后的《殘疾人保障法》第58條規(guī)定：“盲人攜帶導(dǎo)盲犬出入公共場所，應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)規(guī)定?！?而于2012年8月1日正式施行的《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》第16條也規(guī)定：“視力殘疾人攜帶導(dǎo)盲犬出入公共場所，應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)規(guī)定，公共場所的工作人員應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定提供無障礙服務(wù)?！?/p>

由此可見，在我國“禁止盲人帶導(dǎo)盲犬乘坐地鐵”是一種違法行為。但透過現(xiàn)象看本質(zhì)，之所以全國仍存在“禁止盲人帶導(dǎo)盲犬乘坐地鐵”的現(xiàn)象，同以下幾點原因是分不開的。

(—)法律條款缺乏統(tǒng)一的實施細(xì)則

由上文可見，《殘疾人保障法》和《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》雖涉及導(dǎo)盲犬出入公共場所的規(guī)定，但一個顯而易見的問題在于其缺乏實施細(xì)則。兩個法律規(guī)范中雖都有提到“應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)規(guī)定”，但所謂的“有關(guān)規(guī)定”卻未能夠得到制定。

值得肯定的是，我國部分地鐵運營公司已經(jīng)對此做出了響應(yīng)。例如，成都地鐵運營公司出臺新規(guī)：“符合條件的導(dǎo)盲犬可以伴隨盲人進(jìn)地鐵站。但需符合以下3個條件：(1)導(dǎo)盲犬與盲人一同進(jìn)站；(2)盲人需持盲人證(確認(rèn)盲人的身份)；(3)導(dǎo)盲犬3個證件之一：出生證、領(lǐng)養(yǎng)證、馴養(yǎng)證”。此外，成都地鐵考慮到高峰期人多擁擠，建議視障人士盡量在低峰期攜帶導(dǎo)盲犬乘坐地鐵。[10]

上述做法無疑是良好的實踐和開始，但不容忽視的問題在于缺乏普適性。眾所周知，建設(shè)有地鐵的城市與日俱增，地鐵運營公司亦不統(tǒng)一。這導(dǎo)致“成都模式”在全國推廣存在一定阻力。例如，導(dǎo)盲犬的認(rèn)定、相關(guān)證件的核實等，各地缺乏一致性。

故筆者主張，為了更好地履行中國《殘疾人權(quán)利公約》項下之義務(wù)，貫徹并實施《殘疾人保障法》和《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》，需要借鑒“成都”等地的有益做法，制定“有關(guān)規(guī)定”。特別是完善配套措施，填補上述法律條文中的空白，從而統(tǒng)一法律在各地的實施。

(二)公眾對于有關(guān)法律尚缺乏全面認(rèn)識

殘疾人權(quán)利保障離不開尊重和維護(hù)殘疾人權(quán)利的社會氛圍。[11]目前公眾對于導(dǎo)盲犬上公共交通一事，多持肯定態(tài)度。有網(wǎng)絡(luò)調(diào)查顯示，贊成導(dǎo)盲犬進(jìn)入地鐵的達(dá)所有受訪者的88.58%之多。[12]

但問題在于，大眾對于導(dǎo)盲犬進(jìn)入公共場所的認(rèn)識，更多是從道德層面出發(fā)，而對于這個現(xiàn)象背后的法律內(nèi)容知之甚少。詳細(xì)了解國內(nèi)立法的社會大眾本就有限，而對于《殘疾人權(quán)利公約》有所了解的恐怕就更“鳳毛麟角”了。

為此，國內(nèi)需要加強這方面的宣傳，讓更多的群眾，站在法律的層面去認(rèn)識導(dǎo)盲犬進(jìn)入公共交通的行為，并對導(dǎo)盲犬有更多的正確認(rèn)識。只有當(dāng)群眾的認(rèn)識有所提高，那么實踐中的一些疑慮和錯誤的做法才能得到有效遏制。

不僅如此，國內(nèi)還需要完善相關(guān)的監(jiān)督機制，賦予權(quán)利受到侵犯的導(dǎo)盲犬主人以獲得法律救濟的途徑。[13]例如，借助協(xié)會監(jiān)督或利用司法途徑來維權(quán)等。這一切不僅反映《殘疾人權(quán)利公約》的要求和精神，同樣也有助于糾正現(xiàn)實生活中的違法行為，對社會和諧及殘疾人權(quán)利的切實保障有積極的推動作用。

(三)導(dǎo)盲犬的培訓(xùn)和管理制度待完善

中國的導(dǎo)盲犬培訓(xùn)工作起步較晚，還有較長的路要走。位于大連的導(dǎo)盲犬培訓(xùn)基地成立于2006年5月15日，是我國大陸地區(qū)第一家，也是目前為止唯一一家能夠在導(dǎo)盲犬的繁育、培訓(xùn)、應(yīng)用等多方面提供專業(yè)性指導(dǎo)的非營利的導(dǎo)盲犬培訓(xùn)機構(gòu)。[14]作為公益機構(gòu)，基地培訓(xùn)出的導(dǎo)盲犬將全部免費交付視障人士使用。

結(jié)合培訓(xùn)基地的官網(wǎng)信息，該基地迄今為止已培訓(xùn)出67只導(dǎo)盲犬，分別使用于北京、天津、山西、內(nèi)蒙古、山東、湖南、河北、浙江、江蘇、四川、廣東及大連等省市。這些導(dǎo)盲犬對于殘疾人事業(yè)的發(fā)展具有重要作用。

另據(jù)統(tǒng)計，中國目前約有1 691萬盲人，僅大連市盲人便達(dá)4.8萬人。按照目前的導(dǎo)盲犬規(guī)模，中國距離導(dǎo)盲犬普及的國際標(biāo)準(zhǔn)還很遠(yuǎn)。按照國際標(biāo)準(zhǔn)，一個國家只有1%以上的盲人使用導(dǎo)盲犬時，才能稱之為導(dǎo)盲犬的普及。目前我國的導(dǎo)盲犬供給顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足社會需求。這從側(cè)面說明中國在導(dǎo)盲犬培訓(xùn)方面需要進(jìn)一步加強和完善。

最后值得關(guān)注的是導(dǎo)盲犬使用過程中的管理制度。導(dǎo)盲犬的資質(zhì)認(rèn)證、申請程序、使用辦法等均有待完善。以導(dǎo)盲犬的資質(zhì)為例，如何能夠證明導(dǎo)盲犬系“適格的”服務(wù)犬不僅對于視力障礙者的權(quán)利保障至關(guān)重要，對于其它人群的安全也同樣有重要意義。中國應(yīng)建立“導(dǎo)盲犬”追蹤體制，從選種、培育、考評、使用等一系列環(huán)節(jié)入手，確保導(dǎo)盲犬符合一切“服務(wù)動物”的要求。再如，使用過程中，要求導(dǎo)盲犬穿著特殊的服裝以示區(qū)別，佩戴統(tǒng)一的防偽證件等，而這些均需要得到落實和完善。

作為《殘疾人權(quán)利公約》的締約國，中國有義務(wù)按照《公約》精神和內(nèi)容不斷完善和實施相關(guān)法律。以完善導(dǎo)盲犬進(jìn)入地鐵等公共場所為引，我們需從小處和細(xì)節(jié)入手，著手于解決現(xiàn)實中所存在的不足。唯有這樣，《公約》在國內(nèi)的適用才能得到真真正正地全方位落實，社會才會更加和諧，殘疾人士才更能享受到來自全社會的溫暖和關(guān)懷。

注釋：

①統(tǒng)計數(shù)字來源于 http://www.un.org/disabilities/latest.asp?id=169,2013-05-01.

②North Sea Continental Shelf (Federal Republic of Germany/Denmark) on 26 April 1968.

③Codes of Federal Regulation implementing the ADA Retrieved on November 2, 2009.

④The term "service animal" encompasses any guide dog, signal dog, or other animal individually trained to provide assistance to an individual with a disability. The term is used in Sec.36.302(c), which requires public accommodations generally to modify policies, practices, and procedures to accommodate the use of service animals in places of public accommodation.

⑤NY Civil Rights Law §40d and §47-c.

⑥Sec.36.303 (f): "Alternatives. If provision of a particular auxiliary aid or service by a public accommodation would result in a fundamental alteration in the nature of the goods, services, facilities, privileges, advantages, or accommodations being offered or in an undue burden, i.e., significant difficulty or expense, the public accommodation shall provide an alternative auxiliary aid or service, if one exists, that would not result in an alteration or such burden but would nevertheless ensure that, to the maximum extent possible, individuals with disabilities receive the goods, services, facilities, privileges, advantages, or accommodations offered by the public accommodation."

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