我國高等教育資源配置中的政府干預(yù)：范圍、問題與對(duì)策

□ 馮君蓮 張燕玲

一、高等教育資源配置中的政府干預(yù)

高等教育資源既包括所有滿足社會(huì)發(fā)展需求與個(gè)體發(fā)展需求所必需的人力、財(cái)力、物力等相關(guān)的硬資源，也包括發(fā)展高等教育過程中對(duì)硬資源的使用和開發(fā)所顯示出的價(jià)值和使用價(jià)值。高等教育資源配置是指在一定時(shí)期內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源配置系統(tǒng)根據(jù)該時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，采取一定的方式，通過不同的渠道，將與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)資源分配到高等教育系統(tǒng)中去，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)生存和發(fā)展的特殊功能。其包含四個(gè)方面的內(nèi)容：一是政府對(duì)高等教育投入與資源的配置；二是社會(huì)和市場(chǎng)出于自身需要對(duì)高等教育的支持和投入；三是高校出于學(xué)術(shù)和教學(xué)的需要，如何爭(zhēng)取各種資源，并對(duì)流入高等學(xué)校的各種資源在學(xué)校內(nèi)部如何進(jìn)行配置和使用；四是個(gè)體在一生中何時(shí)何地接受何種程度的高等教育[1]。顯然，高等教育資源配置受四個(gè)因素的干預(yù)：即政府、社會(huì)和市場(chǎng)、高校、個(gè)體。在高等教育資金籌措渠道多元化的背景下，政府作為經(jīng)費(fèi)配置的兩大核心主體之一，通常是從一個(gè)國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要、教育的載體(學(xué)校) 和個(gè)體三個(gè)層面進(jìn)行綜合平衡, 研究各類自然資源和社會(huì)資源在高等教育中的合理配置,從而達(dá)到高等教育資源配置的最優(yōu)化和效益最大化[2]。

高等教育資源配置中政府干預(yù)是指，通過政府職能的設(shè)置與轉(zhuǎn)化，制定相關(guān)法規(guī)，建立相應(yīng)的高等教育投入機(jī)制，實(shí)施一定的改革措施，對(duì)國家的高等教育資源進(jìn)行一定的優(yōu)化配置。高等教育的政府調(diào)節(jié)機(jī)制具有宏觀性、整體性、指導(dǎo)性、協(xié)商性、耦合性和靈活性[3]。政府對(duì)高等教育資源配置的作用主要體現(xiàn)在調(diào)控和撥付兩個(gè)方面。政府通過宏觀政策調(diào)控勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)人才的需求，從而影響教育系統(tǒng)的資源配置；通過財(cái)政杠桿和稅收政策調(diào)節(jié)高校教育的運(yùn)行；通過加大對(duì)相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域人才培養(yǎng)的投資力度來某些解決專業(yè)人才短缺問題等等。提供信息服務(wù)也是政府對(duì)高校教育的運(yùn)行進(jìn)行調(diào)節(jié)的手段。政府不直接干預(yù)高等學(xué)校的融資事務(wù)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，但是可以設(shè)法保證高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)在政府預(yù)算中應(yīng)有的比例，開拓高校向社會(huì)籌集辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的渠道，解決高校財(cái)政上的困難，并通過撥款發(fā)揮政府對(duì)大學(xué)的導(dǎo)向作用。

二、高等教育資源配置中政府干預(yù)的應(yīng)然范圍

毫無疑問，政府應(yīng)在教育資源配置中起基礎(chǔ)性作用。政府之所以干預(yù)高等教育，是因?yàn)楦叩冉逃嬖凇班徑绊懀ㄍ獠啃裕焙蛯?duì)“不負(fù)責(zé)任的家長(zhǎng)主義的關(guān)懷”[4]。同時(shí)，政府介入教育的前提是受過良好教育的民眾在實(shí)際上有助于維持國家政治穩(wěn)定和增進(jìn)社會(huì)福利。因此，各國政府都主動(dòng)承擔(dān)了對(duì)高等教育的調(diào)控責(zé)任。在我國，政府通過建立法律法規(guī)、平衡效率與公平、保證教育投入、提供教育服務(wù)等方法對(duì)高等教育資源配置進(jìn)行干預(yù)。

1.建立法律法規(guī)

教育立法是促進(jìn)教育功能實(shí)現(xiàn)的一種重要手段，其目的是把教育工作規(guī)律上升為一般的強(qiáng)制性規(guī)則，并以此調(diào)節(jié)教育法律關(guān)系，避免教育工作的隨意性及其他人為因素對(duì)教育的干擾，從而為教育功能的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的環(huán)境。教育立法是國家在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)高校教育的運(yùn)行進(jìn)行調(diào)節(jié)控制的重要途徑。通過教育立法可明確高等院校面向社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、自我約束、自我發(fā)展的辦學(xué)實(shí)體的獨(dú)立法人地位，擴(kuò)大高校的自主權(quán)，明確其對(duì)社會(huì)應(yīng)盡的責(zé)任，明確高校教育與各相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)部門各自的權(quán)利和義務(wù)，并通過法律來調(diào)節(jié)高校與社會(huì)的關(guān)系、行政機(jī)關(guān)與學(xué)校的關(guān)系、行政機(jī)關(guān)與教職工的關(guān)系以及學(xué)校與師生員工的關(guān)系等，通過法律手段來限制壟斷和反對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，確保高等教育在一個(gè)規(guī)范有序的制度化軌道內(nèi)運(yùn)行。但是，教育立法不能只是一味地追求立法數(shù)量，而不關(guān)注立法質(zhì)量。教育立法關(guān)鍵是要理解教育活動(dòng)的基本價(jià)值訴求，準(zhǔn)確把握教育改革的復(fù)雜性，通過教育活動(dòng)本身來決定并反映教育規(guī)律。否則，教育法律法規(guī)在實(shí)踐過程中就難以得到執(zhí)行和遵守，教育功能也就難以實(shí)現(xiàn)。

2.平衡效率與公平

公平與效率的關(guān)系問題是“一個(gè)經(jīng)典的公共政策目標(biāo)的權(quán)衡問題”[5]，教育公平與效率是社會(huì)公平與效率的重要內(nèi)容和延伸，其重要性曾被描述為“能夠潛在地促進(jìn)和提高整個(gè)社會(huì)未來福利和人力資本的增長(zhǎng)”[6]。實(shí)踐表明，政府的支持有力地促進(jìn)了我國高等教育資源優(yōu)勢(shì)資源和優(yōu)勢(shì)品牌的集中，有力地提升了我國高校的整體實(shí)力。政府不過多地插手學(xué)校的具體辦學(xué)事務(wù)和管理，不直接干預(yù)高等學(xué)校的融資事務(wù)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，也使得教育資源的配置更加公平，從而更加促進(jìn)教育公平的實(shí)現(xiàn)。公辦高校的教育資源主要是通過政府財(cái)政撥款和政策支持，而公辦高校的公益性也要求高校在資源配置上，必須滿足政府對(duì)人才的計(jì)劃需求和人才培養(yǎng)的規(guī)格要求[7]。教育的公共性也要求國家提供財(cái)政支持以改善整體教育條件，以促進(jìn)高等教育資源配置的效率與公平的實(shí)現(xiàn)。我國國民人均收入不高，很多家庭經(jīng)濟(jì)上仍處于貧困狀況，高等教育對(duì)這些貧困家庭已經(jīng)造成經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致一些學(xué)生終因交不起學(xué)費(fèi)而放棄學(xué)業(yè)。因此，政府通過國家的力量建立公立學(xué)校，向社會(huì)提供平等的公共教育服務(wù)是政府保障教育機(jī)會(huì)平等的一個(gè)重要途徑，是現(xiàn)代世界各國推行普及教育、實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)平等的一項(xiàng)共同經(jīng)驗(yàn)。

3.保證教育投入

教育投入，廣義上指政府對(duì)教育的人、財(cái)、物力投入，狹義上則專指政府的經(jīng)費(fèi)投入。教育投入是支撐教育事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是國家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性投資[8]。經(jīng)濟(jì)手段是政府向高等學(xué)校施加權(quán)力影響、滲透意志、獲取利益的最有效的手段，撥款權(quán)是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的一根靈活的指揮棒。世界上沒有一個(gè)國家的教育是純粹通過市場(chǎng)來運(yùn)作的，公共財(cái)政撥款一直是教育經(jīng)費(fèi)的重要來源。從我國教育經(jīng)費(fèi)投入的增量來看，政府目前仍然是教育投入增量的重要來源。政府作為我國高等學(xué)校的舉辦者，通過稅收和補(bǔ)貼的手段，統(tǒng)籌各項(xiàng)收入，干預(yù)和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先保障教育財(cái)政支出。在前一輪高等教育大擴(kuò)招中，因政府財(cái)政投資短缺，眾多高校不得不采取融資手段，依靠借貸來興建新校區(qū)、改造老校區(qū)、充實(shí)和更新教學(xué)實(shí)驗(yàn)設(shè)施，以滿足正常教學(xué)活動(dòng)的需要。時(shí)至今日，很多公辦高校仍負(fù)債累累，辦學(xué)舉步維艱[9]。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，高教產(chǎn)品消費(fèi)上的外資利益和生產(chǎn)上的外部經(jīng)濟(jì)，決定了政府必須負(fù)擔(dān)高等教育投資的大部分以保證教育投入。

4.提供教育服務(wù)

高等教育服務(wù)是高等教育領(lǐng)域的教育服務(wù)。高等教育服務(wù)是高等學(xué)校的基本產(chǎn)出，學(xué)生消費(fèi)它的直接結(jié)果是提高了大學(xué)生的人力資本存量，增加了知識(shí)資本[10]。政府在干預(yù)過程中能為高校提供公共物品和公共服務(wù)，如調(diào)查及現(xiàn)狀公告、國際訊息、改革建議和咨詢?cè)\斷服務(wù)等等。而在政府與社會(huì)的角色分工中,政府更加關(guān)注公益性、基本的、普惠性的公共教育服務(wù),在政府的有效監(jiān)管下,各類社會(huì)組織也可向社會(huì)提供多樣的、可選擇的教育服務(wù)。政府通過信息服務(wù)，增加高等教育資源配置的透明度，這樣不僅可以增加教育市場(chǎng)的透明度，消除市場(chǎng)供求雙方由于信息的不對(duì)稱所導(dǎo)致的資源的閑置，使現(xiàn)有的教育資源得到有效合理的利用，提高高等教育資源利用率和高等教育效率。而且，從國民經(jīng)濟(jì)宏觀總體來看，政府提供教育服務(wù)也可以消除市場(chǎng)供求結(jié)構(gòu)上的差異，促使受教育者對(duì)高等教育的選擇更加理性，更加符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的客觀需要，從而使政府達(dá)到調(diào)控高等教育規(guī)模和結(jié)構(gòu)的目的。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與完善也要求政府建立與之相適應(yīng)的教育體制,使社會(huì)公眾能享受公平、優(yōu)質(zhì)、多元的教育服務(wù)。

三、我國高等教育資源配置中政府干預(yù)存在的問題

我國建國以來直至20世紀(jì)80年代，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，政府成為教育資源配置的唯一主體。高等學(xué)校的結(jié)構(gòu)、類型、層次乃至招生、就業(yè)等均由政府統(tǒng)一調(diào)控，學(xué)生、家庭、學(xué)校無權(quán)問津。這種高度集權(quán)的管理體制，是造成高等教育資源存量不足、增量無力、高等教育資源使用效益低下的根本原因。高度集權(quán)的政府管理使得高等教育資源配置干預(yù)過程中出現(xiàn)一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.資源配置的法律法規(guī)薄弱

由于長(zhǎng)期受“重實(shí)體輕程序”、“重管理者權(quán)力賦予輕被管理者權(quán)利救濟(jì)”等觀念的影響,我國現(xiàn)行教育法律法規(guī)程序性規(guī)范較少,現(xiàn)有規(guī)范漏洞較多,具體操作起來很難,可訴性相對(duì)較弱，配套立法嚴(yán)重滯后,下層位規(guī)范與上層位規(guī)范抵觸現(xiàn)象屢見不鮮。當(dāng)前，我國教育法律法規(guī)并沒有對(duì)政府的教育投入作具體的規(guī)定和要求，國家對(duì)于教育發(fā)展的財(cái)政支持過低。

政府對(duì)于學(xué)校的放權(quán)、將學(xué)校交由市場(chǎng)，更多的是基于經(jīng)濟(jì)上的考慮，而非法律上的義務(wù)與責(zé)任，公共教育不但未體現(xiàn)為社會(huì)每一個(gè)人提供最基本的教育服務(wù)的性質(zhì)，反而加劇了高等教育資源配置不均衡和包括義務(wù)教育在內(nèi)的不平等。這歸因于我國法律法規(guī)沒有具體規(guī)定政府的教育管理職責(zé)和法律責(zé)任，國家干預(yù)顯得力不從心。政府未能對(duì)教育發(fā)展障礙和教育中的不良環(huán)境進(jìn)行有效的引導(dǎo)和監(jiān)控，亂收費(fèi)、招生與擇校黑幕屢見不鮮、教育質(zhì)量下降、高校巨額負(fù)債與教育腐敗等等問題叢生，公共利益未得到有效維護(hù)，高等教育資源配置沒有一個(gè)良好的法律環(huán)境。

2.資源配置重效率、輕公平

改革開放以來，針對(duì)由于平均主義思想帶來的生產(chǎn)力水平較低、經(jīng)濟(jì)落后的基本國情，國家提出了“效率優(yōu)先，兼顧公平”的發(fā)展目標(biāo)和政策導(dǎo)向，且這一導(dǎo)向逐漸泛化到包括教育領(lǐng)域在內(nèi)的社會(huì)其他領(lǐng)域，也成為政府制定教育政策的首要原則。因此，政府的一個(gè)重要職能便是協(xié)調(diào)高等教育效率和公平之間的矛盾。然而在整體教育資源不足的情況下，若普遍性地增加對(duì)高等教育的投入，讓整個(gè)高等教育系統(tǒng)追趕發(fā)達(dá)國家顯然不太現(xiàn)實(shí)。因此，在現(xiàn)有條件下對(duì)資源進(jìn)行重點(diǎn)配置，就成了非?，F(xiàn)實(shí)的選擇，因此資源配置出現(xiàn)嚴(yán)重的“重效率輕公平”現(xiàn)象。

為了使現(xiàn)有的教育資源得到最大限度地利用，政府在國家財(cái)力有限的情況下，集中力量重點(diǎn)建設(shè)一批高校和重點(diǎn)學(xué)科。因此，國家選擇重點(diǎn)建設(shè)的“211、985工程”大學(xué)的師資、設(shè)備等方面的條件都要優(yōu)于普通高校，從而導(dǎo)致不同高校之間的競(jìng)爭(zhēng)在起點(diǎn)上就是不平等的[11]。羅爾斯指出，“在社會(huì)的所有部分，對(duì)每個(gè)具有相似動(dòng)機(jī)和稟賦的人來說，都應(yīng)該有大致平等的教育和成就前景，不應(yīng)受到他們的出身的影響”[12]。但是目前我國研究型大學(xué)存在著區(qū)域發(fā)展嚴(yán)重不平衡，優(yōu)質(zhì)高等教育資源過度聚集，地域失衡，薄弱地區(qū)人才外流、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室“空巢”甚至被摘牌象，最終導(dǎo)致強(qiáng)者更強(qiáng)、弱者更弱的惡性循環(huán)。這也直接導(dǎo)致入學(xué)機(jī)會(huì)不均等、教育過程不平衡、教育結(jié)果不均衡等一系列不公平后果。

3.教育投入有待進(jìn)一步增加

長(zhǎng)期以來，我國高等教育辦學(xué)主體和投資主體一元化，國家和政府是高等教育最重要的投資主體和辦學(xué)主體，這使得高等教育領(lǐng)域內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)不充分。一方面由于國家辦學(xué)的壟斷地位，幾乎不存在其他辦學(xué)主體，使得不同高等教育辦學(xué)主體之間很少有競(jìng)爭(zhēng)；另一方面，公立高等學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)也不十分明顯，高等教育“等、靠、要”的懶惰意識(shí)盛行，高等教育缺乏一種把高校的實(shí)際辦學(xué)效益和質(zhì)量提高與經(jīng)費(fèi)投入直接掛鉤的機(jī)制。

我國高等教育投入狀況并不是很理想,有學(xué)者分析認(rèn)為，這歸結(jié)于高等教育規(guī)模的迅速擴(kuò)大、國家高等教育指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變、中央與地方對(duì)高等教育投入的不均衡、社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)各方面的需要增加等原因。還有學(xué)者認(rèn)為,教育投入狀況不理想的根本原因在于“教育是一項(xiàng)投資大、見效慢的社會(huì)事業(yè),由于政府官員的任期制,一般都不愿意將財(cái)政收入增量投到不能立即出政績(jī)的教育事業(yè)”[13]。筆者認(rèn)為，我國高等教育投入主要來源于財(cái)政撥款，來自于社會(huì)捐助、學(xué)費(fèi)等途徑的投入在整個(gè)教育投入整體中僅占非常少的比例，國家在高等教育投入的操作步驟方面缺少可依據(jù)的法律規(guī)范；財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)事權(quán)、財(cái)權(quán)相分離、不統(tǒng)一,教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算也未能單獨(dú)立項(xiàng)等等，這些都是造成我國教育投入狀況不理想的原因。因此，增加教育投入是當(dāng)前面臨的緊迫任務(wù)之一。

4.教育服務(wù)職能未能充分發(fā)揮

政府為高校提供教育服務(wù),即政府為高等教育機(jī)構(gòu)提供教育經(jīng)費(fèi)、教育設(shè)施、設(shè)備和教學(xué)實(shí)踐活動(dòng)與場(chǎng)地,為教育消費(fèi)者提供用于提高或改善受教育者自身素質(zhì),促進(jìn)教育需求者人力資本增值的非實(shí)物形態(tài)產(chǎn)品等等。而教育服務(wù)職能的實(shí)現(xiàn)途徑則更多的依賴于政府。我國政府重管理權(quán)力和秩序、輕權(quán)利和社會(huì)訴求表現(xiàn)明顯。這種不斷膨脹的行政權(quán)力一旦產(chǎn)生，就會(huì)過多地干預(yù)學(xué)術(shù)事務(wù)，而各種行政命令、政策、指示、規(guī)定等等也成為左右學(xué)術(shù)發(fā)展方向的“指揮棒”。如，除7部教育基本法和部門法外，10多部教育行政法規(guī)以及70多部教育行政規(guī)章（清理后）都是由行政機(jī)關(guān)制定，其中以管理為主要內(nèi)容的立法占90%以上，體現(xiàn)出濃厚的對(duì)管理、秩序的偏好，對(duì)自由、權(quán)利的疏離[14]。

政府通過行政命令過多干預(yù)高校資源配置不僅不利于辦學(xué)主體的多元化，不利于實(shí)現(xiàn)其服務(wù)于高等學(xué)校的角色，而且阻礙了大學(xué)學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的以黨政為重心的大學(xué)內(nèi)部管理體制，并沒有隨著外部環(huán)境的變化及時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的改革，大學(xué)內(nèi)部既沒有建立起代表學(xué)術(shù)權(quán)威的教授會(huì)組織，也沒有形成基層教師群體利益表達(dá)的民主化的制度渠道。這樣，擴(kuò)大的辦學(xué)自主權(quán)，實(shí)際落入了本已十分強(qiáng)大的以黨政為中心的大學(xué)行政管理層的手中，導(dǎo)致行政權(quán)力的過度膨脹[15]。而行政權(quán)力過度膨脹的直接原因就是政府對(duì)高校教育資源過多的干預(yù)。

四、高等教育資源配置中政府干預(yù)的政策建議

政府對(duì)高等教育資源的過度干預(yù)導(dǎo)致我國高校存在行政權(quán)力膨脹、學(xué)術(shù)權(quán)力弱化等現(xiàn)象，更導(dǎo)致高等教育資源配置不是基于學(xué)術(shù)發(fā)展的需要、而是基于行政運(yùn)作的需要。教育資源牢牢地被行政職能部門所控制，致使大量教育資源在與學(xué)術(shù)無關(guān)的事務(wù)中浪費(fèi)了，學(xué)科組織的學(xué)術(shù)活動(dòng)、教育活動(dòng)難以順利開展，高校自治難以實(shí)現(xiàn)。政府可以從干預(yù)目標(biāo)、理念、行為和教育投入方式等四個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)現(xiàn)階段高等教育發(fā)展的需求。

1.干預(yù)的目標(biāo)取向由“重效率”向“兼顧效率與公平”轉(zhuǎn)變

2004年黨的十六屆四中全會(huì)上提出了“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”的概念，“公平正義”成為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的主要內(nèi)容。這也是自十四屆三中全會(huì)確定公共政策“效率優(yōu)先，兼顧公平”的價(jià)值理念以來，政府公共政策理念開始向強(qiáng)調(diào)公平轉(zhuǎn)變。黨的十七大報(bào)告也明確提出：“教育是民族振興的基石，教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)?！边@充分表明：作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的一項(xiàng)最有效的工具，教育被提高到了一個(gè)新的高度。

這要求我國政府對(duì)高等教育資源的干預(yù)目標(biāo)取向必須由“重效率”向“兼顧效率與公平”轉(zhuǎn)變。具體來說，政府要樹立“公平與效率并重”的價(jià)值理念，把促進(jìn)高等教育公平的政策目標(biāo)與促進(jìn)高等教育效率的政策目標(biāo)放到同等重要的位置。第一，在制定國家高等教育發(fā)展的政策與策略時(shí)，政府應(yīng)該把教育公平的理念融入到這些具體的政策與規(guī)定的制定中來，使實(shí)現(xiàn)高等教育的公平成為制定和規(guī)劃各項(xiàng)教育工作的核心價(jià)值尺度和重要準(zhǔn)則。第二，政府應(yīng)該將教育公平的價(jià)值理念貫穿于高等教育的執(zhí)行與實(shí)現(xiàn)過程中來，使實(shí)現(xiàn)教育公平成為執(zhí)行高等教育政策與策略的重要理念和依據(jù)之一，使教育公平在教育政策的執(zhí)行中由被動(dòng)適應(yīng)向主動(dòng)思考轉(zhuǎn)變。

2.干預(yù)的理念從“經(jīng)驗(yàn)治理”向“法律治理”轉(zhuǎn)變

一直以來，我國政府在對(duì)高等教育資源干預(yù)的過程中，傾向于根據(jù)已有的經(jīng)驗(yàn)和法律來治理高校。在執(zhí)行過程中，政府不敢有新的突破和創(chuàng)新，導(dǎo)致資源配置效率提不高。如何使高校面向社會(huì)依法辦學(xué)、真正落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)、真正實(shí)現(xiàn)依法治校和使受教育者和教育者真正實(shí)現(xiàn)依法維權(quán)等問題成為當(dāng)前高等教育發(fā)展過程中亟待解決的課題。

筆者認(rèn)為，政府干預(yù)的理念應(yīng)由“經(jīng)驗(yàn)治理”轉(zhuǎn)向“法律治理”。將政府合理定位于有限型政府、責(zé)任型政府、治理型政府，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)行依法行政是實(shí)現(xiàn)依法治校的關(guān)鍵，這就要求政府在立法過程中對(duì)相關(guān)問題做出具體的規(guī)定。高等教育立法的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)應(yīng)該是發(fā)展高等教育、落實(shí)政府責(zé)任。政府應(yīng)針對(duì)我國高等教育管理行為法律調(diào)整的現(xiàn)狀、存在的問題及困難，以我國高等教育發(fā)展的特有規(guī)律和法治規(guī)律為基礎(chǔ)，建立健全高校教育管理中行政性和學(xué)術(shù)性的糾紛化解機(jī)制，有效實(shí)現(xiàn)大學(xué)的自律與他律及大學(xué)自治與司法審查的適度平衡，正確認(rèn)識(shí)高等教育規(guī)律與法治規(guī)律的對(duì)立與統(tǒng)一，進(jìn)一步健全資源配置機(jī)制。政府應(yīng)該致力于政策創(chuàng)新，不能墨守成規(guī)，努力實(shí)現(xiàn)政府干預(yù)從經(jīng)驗(yàn)治理向法律治理轉(zhuǎn)變。

3.干預(yù)的行為由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變

長(zhǎng)期以來，我國政府在教育資源配置干預(yù)過程中權(quán)力過度膨脹，政府不是以服務(wù)高效為目標(biāo)而是以管制高效為目標(biāo)。政府過多地干預(yù)高校的學(xué)術(shù)事務(wù)，無休止地制定各種行政命令、政策、指示、規(guī)定等等，也嚴(yán)重影響了高校的科研能力，減少了高校的科研成果。因此，建立以服務(wù)為中心的政府治理機(jī)制，政府的干預(yù)行為由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變也迫在眉睫。建立服務(wù)型政府是行政改革的重要方向，也是政府在高等教育領(lǐng)域中需要扮演的另一種重要角色。

政府為高校服務(wù)應(yīng)包括制定有效的規(guī)章制度，建立和維護(hù)良好的市場(chǎng)秩序，為高校提供公平競(jìng)爭(zhēng)的外部環(huán)境，還包括政府為高校提供國內(nèi)與國際教育信息，為受教育者提供信貸優(yōu)惠等。服務(wù)型政府應(yīng)以公民本位、社會(huì)本位理念為指導(dǎo)下，通過合法程序和公開民主的方式組建起來的、以“為公民服務(wù)”為宗旨并承擔(dān)服務(wù)職能的政府。政府權(quán)力與高校的學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治之間取得恰當(dāng)?shù)钠胶馐窍蚍?wù)型政府轉(zhuǎn)變的一個(gè)基本要求。同時(shí)，構(gòu)建服務(wù)型的政府還要求政府以為高等教育發(fā)展服務(wù)為核心職能、滿足社會(huì)和公眾的需求為導(dǎo)向。因此，在平衡政府權(quán)力與高校自治的過程中，行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等非權(quán)力性的行政行為可以作為政府實(shí)施教育行政行為，服務(wù)高校資源配置的主要方式。

4.干預(yù)中的教育投入方式兼顧計(jì)劃與市場(chǎng)的平衡

高等教育的資金來源主要分為政府投入和社會(huì)投入兩大部分。政府投入包括撥款、教育的稅收減免、專項(xiàng)補(bǔ)助、對(duì)學(xué)生資助等。社會(huì)投入包括學(xué)費(fèi)投入和高校自籌資金,高校自籌資金又包括科技創(chuàng)收、社會(huì)捐贈(zèng)及其他創(chuàng)收[16]。但是由于政府是我國高等教育的舉辦者和唯一投資主體，這就決定了我國高等教育投入方式的單一性結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，即以政府投入為主體，這也使得教育投入方式偏向于計(jì)劃形式而忽視了市場(chǎng)的作用。因此，政府對(duì)高等教育資源配置的干預(yù)中在投入方式上應(yīng)兼顧計(jì)劃與市場(chǎng)的平衡。

在目前我國教育經(jīng)費(fèi)的來源中,政府財(cái)政和個(gè)人支付是主要渠道。因此，進(jìn)一步完善我國財(cái)政撥款制度是平衡計(jì)劃與市場(chǎng)的第一步。這就要求政府積極推進(jìn)中央財(cái)政對(duì)普通高等學(xué)校的撥款制度改革，推行“基本支出預(yù)算加項(xiàng)目支出預(yù)算”的撥款方式，以保證撥款的公平和公正；推動(dòng)省級(jí)財(cái)政按有關(guān)生均標(biāo)準(zhǔn)對(duì)地方高校進(jìn)行撥款,要按生均成本制定有關(guān)標(biāo)準(zhǔn),使撥款量與招生數(shù)直接掛起鉤來?？梢猿闪ｉT的高等學(xué)校撥款機(jī)構(gòu)，保證撥款的透明性、兼顧公平與效率,以促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變、促進(jìn)學(xué)校的自主辦學(xué)。第二步是積極調(diào)整高等教育社會(huì)投入有關(guān)的政策，包括教育收費(fèi)制度的改革；積極開展高等教育的社會(huì)服務(wù)活動(dòng)，滿足社會(huì)對(duì)科學(xué)技術(shù)和享受高等教育資源的需求，發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的作用來提高高校的競(jìng)爭(zhēng)力；努力使捐贈(zèng)成為高等教育經(jīng)費(fèi)來源的一個(gè)重要增長(zhǎng)點(diǎn)；大力發(fā)展民辦教育來擴(kuò)大社會(huì)對(duì)高等教育的投入，刺激公辦和民辦等多種辦學(xué)主體之間的良性競(jìng)爭(zhēng)等等。

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