我國節(jié)能稅收政策存在的問題及建議

○吳岑

（廈門工商旅游學(xué)校 福建 廈門 361024）

一、引言

能源是人類生存和發(fā)展的重要基礎(chǔ)，能源對經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展起著必不可少的推動作用。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及人口的快速增長，常規(guī)能源的消耗幅度不斷增加，致使常規(guī)能源資源儲量日益減少。尤其是改革開放以來的很長一段時(shí)期內(nèi)，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展遵循粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，導(dǎo)致自然資源過度消耗和環(huán)境污染嚴(yán)重。

我國在“十二五”規(guī)劃中提到要堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、立足國內(nèi)、多元發(fā)展、保護(hù)環(huán)境，加強(qiáng)國際互利合作，調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，構(gòu)建安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系。未來，我國將把發(fā)展新型能源、規(guī)范常規(guī)能源作為能源發(fā)展的導(dǎo)向，把盡快建立起完善的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系作為目標(biāo)，大力促進(jìn)我國能源的建設(shè)發(fā)展。在構(gòu)建現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系過程中，不但要依靠科技的發(fā)展，也需要政府政策研究干預(yù)和支持。稅收作為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要手段之一，與其他的經(jīng)濟(jì)行政手段相比對促進(jìn)能源的發(fā)展有著更有效的促進(jìn)作用。正確理解稅收與能源發(fā)展的關(guān)系，運(yùn)用與能源有關(guān)的稅收制度有效促進(jìn)能源發(fā)展的實(shí)現(xiàn)將是一項(xiàng)重要的課題。

二、我國促進(jìn)節(jié)能減排的稅收政策存在的問題

1、節(jié)能稅收優(yōu)惠政策存在的不足

從現(xiàn)行稅收政策可以看出，我國目前為止在稅收政策方面對節(jié)能需求沒有明確的規(guī)定。稅收政策更多地關(guān)注能源的利用，例如，我國現(xiàn)行的消費(fèi)稅的稅目中涉及到能源利用的稅目有成品油、摩托車、小汽車等。從2009年1月1日起，對小汽車（乘用車和中輕型商務(wù)用車）按排量大小實(shí)行差別稅率（稅率從1%到40%）征收消費(fèi)稅。

在傳統(tǒng)能源的可替代新能源的利用和開發(fā)方面沒有相關(guān)的稅收政策體系，新能源的政策支持僅在具體的能源產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展過程中根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要制定相關(guān)政策措施，造成了稅收政策的相對滯后性，無法與新能源發(fā)展同步，無法充分有效地利用政策調(diào)控增加對新能源的需求。以我國目前新能源主要消費(fèi)市場——發(fā)電消費(fèi)市場為例，新能源發(fā)電的優(yōu)惠政策培育落后于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，目前主要依靠財(cái)政補(bǔ)貼、直接投資等措施解決新能源發(fā)電的市場失靈問題，還沒有相關(guān)的稅收政策予以支持。

2、高能耗稅收政策存在的缺陷

現(xiàn)行的稅收政策未將一些高耗能高污染的消費(fèi)品及消費(fèi)行為納入征稅范圍，并且我國目前主要僅針對生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅，對消費(fèi)者的消費(fèi)行為這一環(huán)節(jié)未充分考慮，導(dǎo)致企業(yè)不斷增加高能耗產(chǎn)品的產(chǎn)量，滿足消費(fèi)者對該類產(chǎn)品的需求。同時(shí)，對汽油、柴油等化石燃料征收的消費(fèi)稅的定額稅率較低，總體稅負(fù)低于國際水平，造成能源利用的低效，不利于能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和環(huán)境污染的控制。另外，我國的消費(fèi)稅收政策并沒有依據(jù)資源耗費(fèi)的程度不同和對環(huán)境污染程度的不同對產(chǎn)品規(guī)定不同的消費(fèi)稅稅率，我國現(xiàn)行消費(fèi)稅除了個(gè)別稅目外，對大多數(shù)的消費(fèi)品只設(shè)置了單一的稅率，而這種單一稅率對經(jīng)濟(jì)和消費(fèi)都起不到很好的調(diào)節(jié)效果。

3、節(jié)能稅收獎懲結(jié)合有待完善

在我國目前的稅收政策中，企業(yè)所得稅中規(guī)定了在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)對企業(yè)用于相關(guān)節(jié)能技術(shù)的研究開發(fā)費(fèi)用予以扣除、對企業(yè)使用相關(guān)的節(jié)能、環(huán)保設(shè)施采取稅收鼓勵的措施，但沒有對造成污染、排放量比較大的企業(yè)制定相應(yīng)的稅收懲罰措施，縱容了一些污染企業(yè)的環(huán)境污染行為。為此，我國應(yīng)對在國外實(shí)施效果較好的稅收措施進(jìn)行借鑒，利用所得稅政策促進(jìn)我國節(jié)能減排技術(shù)的研發(fā)，豐富我國企業(yè)所得稅促進(jìn)節(jié)能減排的方式。

4、缺乏促進(jìn)以“節(jié)能”為對象的專門稅種

我國現(xiàn)階段的各個(gè)綠色稅種開征都有著不同的目的，它們的目標(biāo)大多是以形成收入、調(diào)節(jié)利潤、促進(jìn)資源的合理配置為主，目前還沒有特別為促進(jìn)節(jié)能而設(shè)置的稅種。目前在我國對高能耗進(jìn)行抑制的主要方法是征費(fèi)，其征收的范圍較廣，幾乎覆蓋了廢氣、廢渣、廢水、噪聲、放射性等五大領(lǐng)域，各項(xiàng)排污費(fèi)均由環(huán)境保護(hù)部門收取并用來作為治理環(huán)境污染的資金。全社會對排污費(fèi)的使用缺乏必要的監(jiān)督，排污費(fèi)的征收不能及時(shí)入庫并用于環(huán)境保護(hù)，各級環(huán)保部門截留、擠占或挪用排污費(fèi)的現(xiàn)象嚴(yán)重。由于這些綠色費(fèi)用征收過于分散，很難發(fā)揮統(tǒng)一的合力作用，使得我國在節(jié)能減排方面缺乏主體稅種必要的調(diào)節(jié)作用，使得我國政府在促進(jìn)節(jié)能減排時(shí)力不從心。

三、完善我國促進(jìn)節(jié)能減排現(xiàn)行的稅收政策建議

1、完善稅收優(yōu)惠制度

（1）完善流轉(zhuǎn)稅對節(jié)能的支持。首先，調(diào)整增值稅稅率。增值稅的稅率是稅制要素中的重要部分，稅率的大小直接影響納稅人稅負(fù)的輕重。應(yīng)該按照我國對新能源產(chǎn)品設(shè)備的界定，將這部分產(chǎn)品設(shè)備納入稅收優(yōu)惠的范圍，作為增值稅稅收優(yōu)惠的重點(diǎn)支持對象，有效降低新能源或節(jié)能產(chǎn)品設(shè)備的稅收負(fù)擔(dān)。其次，嚴(yán)格規(guī)范支持方式。對直接從事新能源技術(shù)開發(fā)生產(chǎn)產(chǎn)品的企業(yè)以及生產(chǎn)最終節(jié)能產(chǎn)品的企業(yè)，可以在特定期限內(nèi)實(shí)行增值稅即征即退、先征后退的政策，同時(shí)規(guī)范退還的增值稅需繼續(xù)用于新能源及節(jié)能方面的生產(chǎn)。最后，廢舊物資回收的企業(yè)實(shí)行先征后退的稅收政策，對其進(jìn)行定期的檢查，規(guī)范管理并對核算健全的企業(yè)給予退稅；對廢舊物品進(jìn)項(xiàng)計(jì)提的比例可適當(dāng)?shù)靥岣撸膭钇髽I(yè)提高對資源的綜合利用；按照適用稅率對生產(chǎn)企業(yè)所產(chǎn)生的廢棄物進(jìn)行征稅。

（2）建立新能源稅收的征收和優(yōu)惠制度。就可再生能源利用的光伏企業(yè)而言，由于受歐盟國家對中國光伏產(chǎn)業(yè)的進(jìn)口限制，我國有約47%的光伏產(chǎn)能需要國內(nèi)消化，這對于國內(nèi)的太陽能電力利用而言是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇，其可以利用這一產(chǎn)業(yè)的過剩鼓勵居民個(gè)人購買太陽能發(fā)電設(shè)備，在滿足自身家庭供電需求的情況下可以向國家電網(wǎng)出售剩余電能，促進(jìn)我國從高能耗的電力供應(yīng)轉(zhuǎn)向可再生能源的電力供應(yīng)。為此，在稅收征收手續(xù)方面，居民向國家電網(wǎng)出售剩余電能，國家電網(wǎng)可參照農(nóng)產(chǎn)品采購的增值稅繳交方式，由國家電網(wǎng)開具收購的增值稅發(fā)票，代收代繳增值稅，解決居民個(gè)人無法向國家電網(wǎng)開具相關(guān)發(fā)票的情況。同時(shí)，對于居民個(gè)人向國家電網(wǎng)出售新能源電力可以在3—5年的時(shí)間予以免稅或減稅，對于居民個(gè)人購買光伏設(shè)備也可予以免稅或減稅優(yōu)惠，鼓勵居民利用太陽能設(shè)備自行發(fā)電。

（3）完善企業(yè)所得稅對節(jié)能的影響。除對新能源供給予以企業(yè)所得稅優(yōu)惠措施外，應(yīng)對清潔、高效的常規(guī)能源參照企業(yè)所得稅對新能源供給的部分優(yōu)惠措施給予稅收優(yōu)惠，對專門從事節(jié)能產(chǎn)品設(shè)備生產(chǎn)的企業(yè)可以減半征收企業(yè)所得稅；對企業(yè)購置的節(jié)能減排設(shè)備，實(shí)行投資抵稅、再投資退稅制度；對用以生產(chǎn)節(jié)水、節(jié)能等節(jié)約資源型產(chǎn)品的關(guān)鍵設(shè)備，政府鼓勵發(fā)展的節(jié)約資源型重要產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的關(guān)鍵設(shè)備以及循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范企業(yè)所使用的資源循環(huán)型的關(guān)鍵設(shè)備準(zhǔn)予加速折舊，或縮短折舊年限。根據(jù)資源綜合利用企業(yè)所生產(chǎn)產(chǎn)品中實(shí)際耗費(fèi)的廢舊資源的比例，實(shí)行部分先征后退或者全部返還的稅收政策。

（4）調(diào)整消費(fèi)稅征稅范圍及稅率。以高耗能高稅率、低耗能低稅率的基本原則為導(dǎo)向，擴(kuò)大消費(fèi)稅的征稅范圍，并調(diào)整消費(fèi)稅稅率，抑制常規(guī)能源的使用，從而間接鼓勵新能源的推廣。將目前尚未納入征稅范圍的高耗能高污染的消費(fèi)品及消費(fèi)行為納入消費(fèi)稅的征收范圍。對高耗能高污染的消費(fèi)品消費(fèi)行為計(jì)征額度較高的消費(fèi)稅，提高稅收成本，有利于納稅人在能源生產(chǎn)方面選擇高效環(huán)保的產(chǎn)品，進(jìn)一步抑制能源浪費(fèi)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的健康發(fā)展。一是把危害生態(tài)環(huán)境、人類健康的消費(fèi)品都納入到消費(fèi)稅的征稅范圍中。在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)候，可以根據(jù)煤炭的污染程度確定稅額，逐步對煤炭征收消費(fèi)稅，而對清潔煤炭則免予征收消費(fèi)稅。這既可以緩解煤炭的消費(fèi)壓力，也可以刺激企業(yè)對節(jié)能型清潔煤的開發(fā)，有利于促進(jìn)煤炭消費(fèi)企業(yè)的節(jié)能減排，使煤炭的綜合利用效率得到提高。二是對污染破壞生態(tài)環(huán)境及能耗高的消費(fèi)品實(shí)行高稅率。適當(dāng)提高對人類健康有危害、對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生污染的鞭炮、煙花、炸藥等消費(fèi)品的稅率。三是適當(dāng)?shù)貙οM(fèi)稅的優(yōu)惠政策進(jìn)行調(diào)整。對能達(dá)到一定低能耗、低污染排放標(biāo)準(zhǔn)的越野車、小轎車和小客車等其他應(yīng)稅消費(fèi)品給予減征消費(fèi)稅的稅收優(yōu)惠。對采用節(jié)能減排新技術(shù)的交通工具如混合動力型車輛、氫能動力車輛、風(fēng)能動力及太陽能動力車輛等車輛可以適當(dāng)降低稅率。

2、開征節(jié)能新稅種

（1）開征能源稅。這是針對化石燃料中能量的含量征收的一種稅，其納稅人主要是能源消費(fèi)者與能源使用者，其目的就是通過征收能源稅提高能源消費(fèi)品的價(jià)格，促使企業(yè)和家庭減少使用能源產(chǎn)品，同時(shí)對新的清潔能源的研究和開發(fā)起到刺激作用。在制定能源稅時(shí)，其征稅對象應(yīng)該根據(jù)不同能源產(chǎn)品的特點(diǎn)和能源稅本身的功能，立足于我國的國情和能源稅發(fā)展的方向來確定。如果只是像一般消費(fèi)品那樣對最終的消費(fèi)環(huán)節(jié)征收相應(yīng)的能源稅，則控制不了能源再生產(chǎn)過程中的消費(fèi)問題，難以起到應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用。能源稅在我國最好采用從量計(jì)征的計(jì)稅方法，并對一次性的能源制定相對較高的單位稅額標(biāo)準(zhǔn)，例如原油和原煤；對二次能源則制定相對較低的單位稅額標(biāo)準(zhǔn)，例如煤炭制品和石油。這樣的能源稅稅制設(shè)計(jì)相對來說更為合理可行，可以緩解二次能源產(chǎn)品稅負(fù)過重的問題。

（2）開征碳稅。根據(jù)我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展?fàn)顩r，我國現(xiàn)階段應(yīng)以在生產(chǎn)、經(jīng)營等活動過程中因消耗化石燃料直接向自然環(huán)境排放的二氧化碳作為開征碳稅的征稅范圍和對象，對在我國境內(nèi)生產(chǎn)、經(jīng)營過程中向自然環(huán)境中直接排放二氧化碳的單位和個(gè)人，以碳含量作為計(jì)稅依據(jù)，采取從量定額征收的方法?？紤]到納稅人的實(shí)際承受能力，碳稅的稅率在設(shè)計(jì)上不宜過高，應(yīng)該從低稅率起步，逐步過渡到高稅率，碳稅征收初期，應(yīng)確定在10—20元/噸較為合適。同時(shí)，為了鼓勵二氧化碳減排技術(shù)的發(fā)展，防止碳稅對特定行業(yè)產(chǎn)生不利影響，應(yīng)對積極減排的能源密集型企業(yè)以及積極采用技術(shù)減排或回收二氧化碳達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)采取稅收返回或者減免稅的稅收優(yōu)惠。

目前，我國與能源有關(guān)的稅收政策滯后于能源的發(fā)展，所以完善稅收政策勢在必行。同時(shí)，解決能源問題不僅要依靠稅收政策，也需要財(cái)政政策和必要的行政手段支持。只有構(gòu)建完善的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系，才能實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)的徹底轉(zhuǎn)變，達(dá)到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，確保實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的目標(biāo)，推動經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展。

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