東北地區(qū)城鎮(zhèn)化問(wèn)題探析

林 娜，顧相君

（1.渤海大學(xué)外國(guó)語(yǔ)學(xué)院，遼寧 錦州 121013；2.渤海大學(xué)馬克思主義學(xué)院，遼寧 錦州 121013）

東北地區(qū)由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度不完善,對(duì)外開(kāi)放程度不高,導(dǎo)致東北地區(qū)城鎮(zhèn)化水平與東部沿海地區(qū)還存在著較大的差距。隨著東北地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深入，產(chǎn)生了種種問(wèn)題制約著東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化建設(shè)。因此，必須通過(guò)地區(qū)之間的互相合作優(yōu)化資源配置、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度等措施破除城鎮(zhèn)化過(guò)程中所帶來(lái)的種種問(wèn)題，推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題

（一）城鎮(zhèn)平均規(guī)模較小，輻射能力弱

近年來(lái)，隨著改革開(kāi)放水平的不斷提高和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，東北地區(qū)形成了由特大城市、大城市以及中小城市構(gòu)成的城市發(fā)展體系。東北地區(qū)現(xiàn)有城市92個(gè)，人口超過(guò)100萬(wàn)的特大城市有11個(gè)，50萬(wàn)～100萬(wàn)人口的大城市有19個(gè)。20萬(wàn)～50萬(wàn)的中等城市有18個(gè)，低于20萬(wàn)的小城市有44個(gè)。2010年?yáng)|北地區(qū)平均城鎮(zhèn)規(guī)模為80萬(wàn)人,大大落后于東部地區(qū)，略高于西北地區(qū)，排在全國(guó)第5位。[1]東北地區(qū)的城市大多以資源型城市為主,城市之間缺少經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，互補(bǔ)性較差，一些三線城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，實(shí)力弱小,很難對(duì)農(nóng)村起到輻射性作用。此外,中小城鎮(zhèn)由于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐和市場(chǎng)環(huán)境,導(dǎo)致招商引資困難，缺少本地特色企業(yè),制約城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。與“京津唐”“滬寧杭”“珠江三角洲”地區(qū)相比，東北地區(qū)的中心城市引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展輻射能力較差，地區(qū)之間沒(méi)有形成資源互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展的“城市帶”。

（二）城鎮(zhèn)空間布局不平衡，地區(qū)差異較大

受到資源條件、地理環(huán)境和產(chǎn)業(yè)布局等因素的影響,城市的科學(xué)規(guī)劃和布局對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)具有很強(qiáng)的輻射作用。隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程不斷加快，城市之間的競(jìng)爭(zhēng)首先以中心城市的競(jìng)爭(zhēng)為主要表現(xiàn)。東北地區(qū)的中心城市分布比較明顯，即哈爾濱、長(zhǎng)春、沈陽(yáng)和大連這4個(gè)副省級(jí)城市。在這4個(gè)城市周邊地區(qū)依托中心城市的輻射影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但其他偏遠(yuǎn)地區(qū)就相對(duì)落后。無(wú)論是從經(jīng)濟(jì)總量還是人均收入以及地方財(cái)政收入上看，這4個(gè)中心城市都遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于其他地級(jí)市。此外，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，由于地區(qū)之間的資源稟賦以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)規(guī)模和科技水平等因素的差距，使得不同城市的發(fā)展規(guī)模和速度也有顯著差異。

（三）資源型城市較多,可持續(xù)發(fā)展能力不足

東北地區(qū)作為我國(guó)最早的工業(yè)基地，造就了一批以資源開(kāi)采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的資源型城市?！霸谖覈?guó)資源型城市中一共有118個(gè)占全國(guó)資源型城市20%，有四分之一都集中在東北地區(qū)”。[2]在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，資源型城市由于資源開(kāi)采量大，經(jīng)濟(jì)效益高而導(dǎo)致很多城市問(wèn)題都被忽視了。隨著資源儲(chǔ)量逐年降低，很多城市出現(xiàn)了資源枯竭問(wèn)題，如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和安置就業(yè)成為當(dāng)?shù)卣推髽I(yè)迫切需要解決的難題。從整體上看，資源型城市發(fā)展的黃金時(shí)期已過(guò)，礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)的整體萎縮已經(jīng)十分突出。而伴隨資源枯竭所產(chǎn)生的工人失業(yè)、環(huán)境污染、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡等一系列嚴(yán)峻問(wèn)題導(dǎo)致資源型城市缺乏經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展能力。

（四）城市之間缺少經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)，互補(bǔ)性較差

高水平的城鎮(zhèn)化需要各城市加強(qiáng)彼此之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，而東北地區(qū)城市之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)性較差，城市之間的交流和往來(lái)大多以行政關(guān)系為主,缺少對(duì)于能源資源、科技、信息的互動(dòng)和溝通。東北地區(qū)受城鄉(xiāng)二元制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和行政區(qū)域劃分等因素的影響，城市“極化效應(yīng)”明顯。各城市分散而立，始終未能形成一個(gè)以地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)的城市體系。此外，東北地區(qū)城市之間的經(jīng)濟(jì)一體化尚未形成，在一些主要產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中還存在明顯的產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象。石油化工、醫(yī)藥加工、汽車制造作為東北地區(qū)的三大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，由于存在地區(qū)壁壘，各省市之間缺乏相互協(xié)調(diào)、溝通、合作的協(xié)同發(fā)展意識(shí)，存在一定的重復(fù)建設(shè)和不良競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。

二、制約發(fā)展的因素

城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)綜合性和科學(xué)性都要求很高的重要任務(wù)，城鎮(zhèn)化的建設(shè)要受到經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及宏觀政策等諸多因素的影響。

（一）體制性

東北地區(qū)受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響較深，對(duì)地區(qū)的劃分以行政區(qū)劃為主，缺少以經(jīng)濟(jì)的角度進(jìn)行經(jīng)濟(jì)區(qū)劃?！岸姓^(qū)劃是由行政機(jī)關(guān)所指定的，容易導(dǎo)致城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的閉塞性，弱化了經(jīng)濟(jì)性的地域聯(lián)系制約了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度”。[3]各省之間相對(duì)封閉，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系也以省內(nèi)為主，缺少協(xié)同發(fā)展機(jī)制?！皬某擎?zhèn)空間發(fā)展看，東北地區(qū)的中小城市受到城市布局和城市規(guī)劃等行政限制，形成了大城市少，中等城市弱，小城市散的局面”。[4]

（二）結(jié)構(gòu)性

民營(yíng)經(jīng)濟(jì)與國(guó)有經(jīng)濟(jì)相比，國(guó)有經(jīng)濟(jì)具有空間穩(wěn)定性，而民營(yíng)經(jīng)濟(jì)靈活性較大，對(duì)市場(chǎng)的反應(yīng)也更加靈活。按照經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)的集散效應(yīng)，不斷擴(kuò)大規(guī)模的中小民營(yíng)企業(yè)將逐步向大城市集聚，新型成長(zhǎng)企業(yè)又會(huì)替代原有企業(yè)從而形成梯度推進(jìn)的態(tài)勢(shì)。東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下開(kāi)始的，國(guó)有企業(yè)在資金和數(shù)量上都占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)數(shù)量較少，缺乏企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。近年來(lái)，東北地區(qū)雖然加快了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整并逐步完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，但國(guó)有經(jīng)濟(jì)占經(jīng)濟(jì)總量的比重依然偏大。在這種經(jīng)濟(jì)體制下，不僅影響到了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也制約了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

（三）觀念性

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。在東北地區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展過(guò)程中，城市和農(nóng)村都存在一定的傳統(tǒng)落后思想。農(nóng)民缺少進(jìn)城的動(dòng)力，“小富即安”的思想十分嚴(yán)重，一些農(nóng)民缺少對(duì)土地資源的開(kāi)發(fā)利用思想，沒(méi)有意識(shí)到土地是能夠產(chǎn)生巨大附加價(jià)值的資源。還有一些農(nóng)民存在“戀家、守?cái)偂钡膫鹘y(tǒng)思想，不愿意進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商。很多農(nóng)民至今還走不出傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式，缺少市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)，不能夠有效地利用當(dāng)?shù)刭Y源進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)以開(kāi)發(fā)更多的價(jià)值。這些傳統(tǒng)觀念制約了農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移，也就制約了東北城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。城鎮(zhèn)化的過(guò)程是農(nóng)村變?yōu)槌鞘小⑥r(nóng)民市民化的過(guò)程。在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中不可避免地出現(xiàn)農(nóng)民工這一特殊社會(huì)群體。這一群體的出現(xiàn)是農(nóng)民市民化的最初形態(tài)之一，但農(nóng)民工在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中仍然受到城市的各種不公待遇和歧視，尤其是就業(yè)領(lǐng)域?qū)r(nóng)民工的歧視現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。很多公有制企業(yè)的招聘、招工的前提條件是具有城鎮(zhèn)戶口。很多農(nóng)民工盡管在城市中工作、生活了多年，但仍然是城市的邊緣群體，不能夠和城里人享受到同等的待遇。在收入方面，許多農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工不能實(shí)現(xiàn)同工同酬，往往還出現(xiàn)拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象，這就使得農(nóng)民工的收入水平得不到提高。這些問(wèn)題都嚴(yán)重影響到農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。

（四）政策性

東北地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，政策性因素也成為主要影響因素之一。盡管國(guó)家頒布了一系列振興東北的政策，但有一些政策在實(shí)踐上并不適應(yīng)東北城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

1.戶籍制度。當(dāng)前的二元制戶籍制度阻礙了城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，束縛了勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)展。

2.社會(huì)保障制度。我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)保障制度主要是針對(duì)城鎮(zhèn)居民制定并實(shí)施的，而對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的流動(dòng)性人口缺少有效的保障，進(jìn)城的農(nóng)民工缺少應(yīng)有的社會(huì)保障，阻礙了農(nóng)民進(jìn)城。

3.土地流轉(zhuǎn)制度。土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵性因素。土地不能夠有效流轉(zhuǎn)，城鎮(zhèn)化也就不能夠?qū)崿F(xiàn)。由于農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的收入不穩(wěn)定，一旦農(nóng)民工在城市失業(yè)，土地就具有保障生活的功能，因此土地流轉(zhuǎn)過(guò)程大多以轉(zhuǎn)包或出租為主。由于農(nóng)民沒(méi)有被社會(huì)保障制度所覆蓋，土地成為農(nóng)民唯一的生活保障，因此農(nóng)民絕不會(huì)輕易放棄土地。另外，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中還存在相關(guān)的法律法規(guī)不健全、政府不規(guī)范的介入現(xiàn)象，也是導(dǎo)致土地不能夠有效流轉(zhuǎn)的因素。

三、解決問(wèn)題的基本思路

（一）推進(jìn)行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)相結(jié)合

東北地區(qū)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中難以避免會(huì)遇到跨行政區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)要素流動(dòng)以及產(chǎn)業(yè)布局等問(wèn)題?！霸谖覈?guó)當(dāng)前的體制下各省市往往各自為政，只注重當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展缺少對(duì)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局考慮，因而就存在以行政區(qū)為界限的區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益，但卻沒(méi)有整個(gè)東北地區(qū)的利益主體和決策主體”。[5]經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共同利益和以城市為經(jīng)濟(jì)中心的經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展必然會(huì)突破行政區(qū)所劃分的界限，從而導(dǎo)致行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)在地區(qū)發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生各種矛盾，影響城鎮(zhèn)化的發(fā)展。為此，應(yīng)該充分考慮行政區(qū)域的特點(diǎn)及其在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所起的重要作用，讓行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)有機(jī)結(jié)合并發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。不僅要利用行政區(qū)的力量來(lái)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也要大膽突破行政區(qū)劃傳統(tǒng)思維，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)橫向聯(lián)合。通過(guò)政府和企業(yè)之間的互相合作，優(yōu)化資源配置、提高城市發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力帶動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（二）堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展

東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)要以資源節(jié)約為著眼點(diǎn)，提高對(duì)資源能源的利用率，降低對(duì)資源的消耗，同時(shí)還要滿足人民生活消費(fèi)的需求，保持經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化道路盲目追求短期效益，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成極大的破壞和污染，造成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)越來(lái)越快、環(huán)境污染越來(lái)越嚴(yán)重的狀況。因此，要采取可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略注重城鎮(zhèn)化與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。要按照“樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程”[6]的發(fā)展思想促進(jìn)東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，科學(xué)規(guī)劃城市發(fā)展。在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益提高的前提下保護(hù)城市環(huán)境，為人們生存、生活和勞動(dòng)提供良好的生態(tài)環(huán)境。

（三）大力發(fā)展社會(huì)事業(yè)

城鎮(zhèn)化本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化建設(shè)要按照社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本要求，堅(jiān)持以人為本，把城鎮(zhèn)化的發(fā)展建立在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)之上，兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步。如果忽視社會(huì)發(fā)展問(wèn)題容易導(dǎo)致社會(huì)矛盾叢生，社會(huì)秩序不穩(wěn)定。因此，要注重城鎮(zhèn)功能建設(shè)，完善中小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步以及人民群眾的生活消費(fèi)相適應(yīng)。還要大力發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，積極解決就業(yè)問(wèn)題。從實(shí)踐來(lái)看，凡是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地方，下崗人員就越少，而民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的地方失業(yè)人員也較多。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)除了直接雇傭人才，也創(chuàng)造了為其提供原材料、銷售、運(yùn)輸?shù)确?wù)性的就業(yè)崗位。此外，城鎮(zhèn)化的發(fā)展不僅要有繁榮的經(jīng)濟(jì)和良好的社會(huì)秩序，還要有健康的精神文明環(huán)境，要提高對(duì)科技、教育的投入培養(yǎng)創(chuàng)新型人才，為東北地區(qū)的重振提供人才支撐。可以說(shuō)，只有經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)同發(fā)展才能真正實(shí)現(xiàn)以人為本的城鎮(zhèn)化，才能真正的提高老百姓的生活水平。

[1]中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒（2010）[Z].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2011:380-381.

[2]陳玉梅，張奎燕.東北地區(qū)城鎮(zhèn)化的類型、特點(diǎn)及問(wèn)題[J].城市問(wèn)題，2009，（4）:53.

[3]陳玉梅.東北地區(qū)城鎮(zhèn)化道路[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008:117.

[4]劉艷軍，李誠(chéng)固，孫迪.東北地區(qū)城鎮(zhèn)體系發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐體系培育[J].東北亞論壇，2007，（2）:32.

[5]錢勇,于左.東北資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型難題與破解[J].東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，（2）:28.

[6]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗——中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告[M].北京:人民出版社，2012:36.