北京朝陽(yáng)區(qū)“全模式”社會(huì)服務(wù)管理對(duì)大慶的啟示

付 晶

（中共大慶市委黨校，黑龍江 大慶 163313）

黨的十八大報(bào)告指出：提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，必須加強(qiáng)社會(huì)管理法律、體制機(jī)制、能力、人才隊(duì)伍和信息化建設(shè)。改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，強(qiáng)化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會(huì)管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用。黑龍江省大慶市，是一座典型的資源型城市。作為我國(guó)最大的石油工業(yè)基地，這座城市的和諧穩(wěn)定，不僅關(guān)系著百萬(wàn)市民的安居樂(lè)業(yè)，而且關(guān)系整個(gè)國(guó)家的能源戰(zhàn)略安全。大慶作為石油資源型城市，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理更具有非同尋常的現(xiàn)實(shí)意義。北京市朝陽(yáng)區(qū)“全模式”社會(huì)服務(wù)管理水平位于中國(guó)社會(huì)管理的前沿，是我國(guó)社會(huì)管理的最佳實(shí)踐案例的重要代表，它的許多經(jīng)驗(yàn)和做法有利于開(kāi)闊社會(huì)管理視野，提升社會(huì)管理水平，對(duì)于強(qiáng)化大慶的社會(huì)管理具有積極啟示作用。

一、朝陽(yáng)模式的實(shí)踐分析

（一）朝陽(yáng)模式的內(nèi)容概要

朝陽(yáng)區(qū)位于北京的東部，覆蓋470.8平方公里，400余萬(wàn)人。朝陽(yáng)區(qū)實(shí)施的社會(huì)服務(wù)管理全模式是指借助現(xiàn)代信息技術(shù)，通過(guò)政府與社區(qū)、單位、市民的合作，政府與院校、企業(yè)，以及其他國(guó)內(nèi)國(guó)際機(jī)構(gòu)的合作，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理責(zé)任主體的多元化，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)各方合作治理的新型管理模式。

2005年，朝陽(yáng)區(qū)借鑒北京市東城區(qū)網(wǎng)格化管理經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)始建設(shè)網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)，并成立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督指揮中心，對(duì)城市管理部件和事件進(jìn)行精細(xì)化管理。它將各社區(qū)劃分為若干個(gè)邊界清晰的基礎(chǔ)單元，形成一個(gè)個(gè)無(wú)縫拼接的單元網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域分塊管理。北京市朝陽(yáng)區(qū)的每個(gè)單元網(wǎng)格平均為100米×100米范圍，面積是10000平方米，簡(jiǎn)稱(chēng)萬(wàn)米單元網(wǎng)格。單元網(wǎng)格構(gòu)成了數(shù)字化城市管理的基本單位。由于細(xì)分了單元網(wǎng)格，過(guò)去由十幾個(gè)人共同管理2～5平方公里的城市社區(qū)現(xiàn)在縮小為每個(gè)城市監(jiān)督管理員對(duì)應(yīng)若干個(gè)管理網(wǎng)格。管理范圍的縮小和固定，減少了管理的流動(dòng)性和盲目性，改變了過(guò)去的游擊式、運(yùn)動(dòng)式管理，實(shí)現(xiàn)了由粗放型管理向精細(xì)化管理的轉(zhuǎn)變。

全模式社會(huì)服務(wù)管理系統(tǒng)是“數(shù)字化”的，以網(wǎng)格為基礎(chǔ)，建立多平臺(tái)集成的系統(tǒng)，對(duì)網(wǎng)格內(nèi)人、地、事、物、組織等要素逐一建立和完善社區(qū)（村）級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)和電子圖層（重點(diǎn)建立無(wú)遺漏的房屋管理數(shù)據(jù)庫(kù)、無(wú)遺漏的人口數(shù)據(jù)庫(kù)、無(wú)遺漏的社區(qū)單位信息數(shù)據(jù)庫(kù)）。建立上下對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù)庫(kù)和電子圖層，實(shí)現(xiàn)城市治理中所涉及的各種情況和問(wèn)題的量化統(tǒng)計(jì)、量化分析和量化評(píng)價(jià)。即對(duì)所有的部件、事件、問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一的編碼，同時(shí)將其標(biāo)注在萬(wàn)米單元網(wǎng)格內(nèi)，小到每一個(gè)井蓋、路燈、郵筒、果皮箱，大到每一幢城市建筑，每一片綠地都有其身份證。也就是說(shuō)，在這個(gè)系統(tǒng)中你只要鍵入任一個(gè)編碼，就能在監(jiān)督指揮中心的平臺(tái)上找到它的名稱(chēng)、現(xiàn)狀，歸屬部門(mén)和準(zhǔn)確位置?！熬W(wǎng)格化”側(cè)重于城市管理，管理對(duì)象是“事”和“物”，而“全模式”更要管“人”。

（二）朝陽(yáng)模式的運(yùn)行流程及成效

朝陽(yáng)模式社會(huì)管理系統(tǒng)的運(yùn)行流程以監(jiān)督指揮中心為軸心,以問(wèn)題為導(dǎo)向,按照信息報(bào)送、核實(shí)立案、任務(wù)派遣、任務(wù)處置、處置反饋、核查結(jié)案、監(jiān)督評(píng)價(jià)七個(gè)步驟，形成閉環(huán)工作流程。

過(guò)去，社會(huì)管理主要依賴(lài)各個(gè)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu),縱向之間聯(lián)系通暢，但橫向之間缺少聯(lián)系。朝陽(yáng)模式通過(guò)設(shè)置監(jiān)督指揮中心，并建立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督員隊(duì)伍，打破了“條條”各自為政局面，使社會(huì)管理開(kāi)始從專(zhuān)業(yè)化管理、部門(mén)化管理走向跨部門(mén)管理、無(wú)縫隙管理。具體講來(lái)，朝陽(yáng)模式的運(yùn)行成效主要表現(xiàn)為：

1.能夠迅速發(fā)現(xiàn)各類(lèi)城市問(wèn)題，在第一時(shí)間內(nèi)解決。比如2010年，朝陽(yáng)區(qū)城市管理系統(tǒng)共處理各類(lèi)城市管理問(wèn)題約240萬(wàn)件，其中96.4%的立案得到及時(shí)有效解決。

2.有效地促進(jìn)了城市市容市貌和城市秩序的改善。朝陽(yáng)城市社會(huì)服務(wù)管理工作實(shí)施以來(lái)，一些發(fā)生率較高的城市管理問(wèn)題、道路保潔等城市環(huán)境問(wèn)題，90%以上都得到了及時(shí)有效解決，得到了市民們的肯定。

3.增強(qiáng)了各職能部門(mén)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新、流程改造和獨(dú)立監(jiān)督，將以往相互分割的城市管理部門(mén)聯(lián)為一體。

4.明顯地提高了城市服務(wù)管理效率、為政府決策提供了依據(jù)和支持。由于城市管理員每天對(duì)每個(gè)管理網(wǎng)格進(jìn)行不間斷巡查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后立即上傳、并按月形成指數(shù)分析報(bào)告，從而為各類(lèi)城市問(wèn)題防患未然提供了保障。[1]

二、大慶社會(huì)管理創(chuàng)新的瓶頸制約

（一）觀念因素

大慶因油而生，因油而興，“一切給石油讓路，石油給我們出路”的傳統(tǒng)觀念根植于大慶人心中，形成了大慶特有的認(rèn)識(shí)觀念、思維觀念和行為觀念。一是在社會(huì)建設(shè)的認(rèn)識(shí)方面，在大慶人的潛意識(shí)中“社會(huì)”的概念比較模糊，頭腦中有的社會(huì)主要是“單位”。多年來(lái)，由于實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，老百姓的衣食住行、子女就業(yè)、生老病死都由“單位”解決，幾乎沒(méi)有什么事情需要社會(huì)力量解決。二是在社會(huì)建設(shè)的思維方面，由于大型國(guó)有企業(yè)較多，又相對(duì)獨(dú)立，企業(yè)辦社會(huì)的現(xiàn)象非常普遍，都有自己的學(xué)校、醫(yī)院等社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，多元化的社會(huì)建設(shè)格局導(dǎo)致了社會(huì)資源的條塊分割，在思維方式上缺乏整體意識(shí)，各自為政。三是在社會(huì)建設(shè)的理念方面，大慶是先有油田后建政府的特殊城市，在“有利生產(chǎn)、方便生活”的建設(shè)理念影響下，城市建設(shè)比較分散，城市人口不集中，人與人之間的聯(lián)系不緊密，導(dǎo)致了社會(huì)組織發(fā)展比較緩慢，規(guī)模不大，公共服務(wù)設(shè)施區(qū)域性不均衡等諸多社會(huì)建設(shè)方面的問(wèn)題。

（二）體制因素

多年來(lái)，雖然市委、市政府在社會(huì)建設(shè)的體制方面進(jìn)行了積極地探索，也取得了一些實(shí)實(shí)在在的效果，但還存在影響大慶社會(huì)建設(shè)的體制因素。一是在社會(huì)事業(yè)發(fā)展體制方面，由于這種多元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)不均衡。二是在社會(huì)管理上還存在著不規(guī)范、不系統(tǒng)的問(wèn)題。三是在社會(huì)服務(wù)體制方面，受傳統(tǒng)的重管理、輕服務(wù)觀念的影響，開(kāi)展社會(huì)服務(wù)的意識(shí)還不強(qiáng)，在體制建設(shè)上還不完善，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)小而雜，還沒(méi)有形成常態(tài)化、專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)服務(wù)體制。

（三）歷史與環(huán)境因素

從地域環(huán)境看，大慶地處內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)，本身是一座資源型城市，與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比，人流、物流、信息流都不活躍，導(dǎo)致人們的思想觀念不夠解放、社會(huì)視野相對(duì)狹窄，公民社會(huì)發(fā)育滯后，社會(huì)組織參與社會(huì)管理的能力和水平較低，社區(qū)公共服務(wù)還有待提高，社區(qū)工作者隊(duì)伍薄弱，志愿服務(wù)能力和層次與發(fā)達(dá)城市尚有距離。

三、朝陽(yáng)模式對(duì)大慶的啟示

（一）開(kāi)啟社會(huì)管理創(chuàng)新的閘門(mén)——理念創(chuàng)新

在朝陽(yáng)模式中，樹(shù)立了以人為本的管理理念。一是群眾利益得到保障。凡事預(yù)則立，不預(yù)得廢。管理監(jiān)督員的每天巡查，減少了城市運(yùn)營(yíng)中，因?yàn)楣芾聿划?dāng)，給人們的生活帶來(lái)的不便。二是群眾的權(quán)利得到保障，群眾參與管理，群眾監(jiān)督管理。也就是說(shuō)把群眾的需求當(dāng)做社會(huì)管理的“指南針”，才能實(shí)現(xiàn)真正有效的社會(huì)管理。比如說(shuō)朝陽(yáng)區(qū)的“一刻鐘便民生活圈”，致力于服務(wù)老百姓，更實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)階段最大程度的社會(huì)管理?！耙豢嚏姳忝裆钊Α笔侵干鐓^(qū)居民從居住地出發(fā)步行一刻鐘之內(nèi)可辦理日常政務(wù)服務(wù)，享受到快捷的公益服務(wù)和基本的商業(yè)、生活、文體娛樂(lè)等便民服務(wù)。它主要包括兩方面內(nèi)涵：a.社區(qū)居民步行十五分鐘能夠享受到購(gòu)物、餐飲、日常修理、金融服務(wù)、文體娛樂(lè)、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的基本生活服務(wù)；b.社區(qū)服務(wù)站等政府服務(wù)平臺(tái)在十五分鐘內(nèi)就居民的當(dāng)面或電話(huà)服務(wù)申請(qǐng)、咨詢(xún)事項(xiàng)給予辦理或答復(fù)。而對(duì)于朝陽(yáng)老百姓而言，這個(gè)幸福的一刻鐘生活圈還只是全模式社會(huì)服務(wù)管理體系很小的一部分。

（二）構(gòu)建關(guān)鍵性社會(huì)管理制度——體制機(jī)制創(chuàng)新

社會(huì)管理，創(chuàng)新體制機(jī)制是關(guān)鍵。體制活則全盤(pán)活，機(jī)制新則局面新。社會(huì)化要實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”、“小執(zhí)法、大管理”目標(biāo)。

在朝陽(yáng)模式中，“由過(guò)去政府‘獨(dú)家管理’，向社會(huì)多方‘齊抓共管’的觀念性的轉(zhuǎn)變，是全模式社會(huì)服務(wù)管理中的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題?！?/p>

“大管理小執(zhí)法”：在一些領(lǐng)域，通過(guò)管理來(lái)解決各種問(wèn)題、消除各種隱患已經(jīng)取得了初步成效。以食品衛(wèi)生案件為例：由于街鄉(xiāng)、社區(qū)加強(qiáng)了基礎(chǔ)性管理，許多隱患通過(guò)日常管理工作得以消除，不再由衛(wèi)生部門(mén)通過(guò)執(zhí)法手段來(lái)解決。2013年全區(qū)有三分之一的街道隱患自行消除率達(dá)到80%以上。朝陽(yáng)區(qū)著力推進(jìn)了“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，即被監(jiān)督主體由以政府職能部門(mén)、街鄉(xiāng)為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴伴T(mén)前三包”單位、公共服務(wù)企業(yè)、物業(yè)公司等社會(huì)單位為主；監(jiān)督主體由以政府為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐓^(qū)為主；監(jiān)督方式由以政府內(nèi)部監(jiān)督為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣?huì)公眾的監(jiān)督為主。通過(guò)逐步推進(jìn)監(jiān)督體系社會(huì)化，推動(dòng)“小政府、大社會(huì)”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，把應(yīng)當(dāng)由社會(huì)承擔(dān)的責(zé)任歸還給社會(huì)。

（三）運(yùn)用高科技手段實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)態(tài)管理——手段創(chuàng)新

運(yùn)用網(wǎng)格化手段，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理精細(xì)化；運(yùn)用信息化手段，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理動(dòng)態(tài)化；運(yùn)用科技化手段，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理數(shù)字化。傳統(tǒng)社會(huì)管理基本處于被動(dòng)狀態(tài)，往往是問(wèn)題積累到一定程度，對(duì)城市運(yùn)行產(chǎn)生明顯負(fù)面影響以后，才會(huì)引起相關(guān)部門(mén)的關(guān)注，而“全模式”,由于監(jiān)督員在單元網(wǎng)格內(nèi)不間斷地巡視，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和上報(bào)問(wèn)題，而且由于單元網(wǎng)格覆蓋了整個(gè)城區(qū)，使得城市管理不留死角。城市運(yùn)行出現(xiàn)異常情況，監(jiān)督員可以在一時(shí)間內(nèi)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，監(jiān)督中心在第一時(shí)間內(nèi)進(jìn)行立案，指揮中心在第一時(shí)間派遣任務(wù)給責(zé)任單位，責(zé)任單位到現(xiàn)場(chǎng)處理問(wèn)題，并將結(jié)果反饋給監(jiān)督指揮中心。大量的城市管理問(wèn)題根源在于規(guī)劃，而規(guī)劃不合理的基本原因是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不清楚，朝陽(yáng)區(qū)的系統(tǒng)平臺(tái)為城市規(guī)劃（包括專(zhuān)業(yè)化的詳細(xì)規(guī)劃）提供了明確的數(shù)據(jù)依據(jù)，使規(guī)劃更加科學(xué)并具有可實(shí)施性，從源頭上減少了城市管理問(wèn)題的出現(xiàn)，城市管理由終端管理走向源頭管理。

當(dāng)城市管理中心將問(wèn)題發(fā)派到相應(yīng)部門(mén)的時(shí)候，似乎回到了傳統(tǒng)的“部門(mén)化”管理的起點(diǎn)；解決問(wèn)題的主體沒(méi)有變，解決問(wèn)題的過(guò)程沒(méi)有變，但解決問(wèn)題的責(zé)任化，卻充分發(fā)揮了傳統(tǒng)的“部門(mén)化”管理模式中最合理的成分：管理專(zhuān)業(yè)化。解決什么問(wèn)題，何時(shí)解決，解決得如何被外在地控制住了，不再由各部門(mén)說(shuō)了算，從而避免了傳統(tǒng)“部門(mén)化”管理的隨意性，這是全部問(wèn)題的核心所在。

[1]朝陽(yáng)區(qū)社會(huì)服務(wù)管理與社會(huì)信用建設(shè)的理論與實(shí)踐[M].北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2011.