治理視域中的社會公正

○ 魏志奇

社會公正是一切政府和社會必須面對和處理的問題。伴隨我國社會發(fā)展呈現(xiàn)出來的一系列階段性特征，社會公正問題已成為我國學(xué)術(shù)界和社會大眾廣泛關(guān)注的熱點和焦點。針對社會公正問題，大多數(shù)研究者都是從我國社會轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)生的社會不平等現(xiàn)象、社會公平本身，以及化解社會矛盾的角度去研究的。事實上，社會公正問題既是社會分配和經(jīng)濟平等的問題，又屬于社會治理的問題。黨的十八屆三中全會也提出，要通過“創(chuàng)新社會治理、提高社會治理水平”，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。本文從社會治理的視角出發(fā)探究治理理論和公正理論的“互聯(lián)互通”之處，以及在此基礎(chǔ)上思考如何通過提升治理能力來促進社會公正。

一、社會公正與社會治理的“互聯(lián)互通”

社會公正是衡量一個社會是否合意的標(biāo)準，它要求各種權(quán)利在社會成員之間合理分配，每個人都能得到其所應(yīng)得的；各種義務(wù)由社會成員合理承擔(dān)，每個人都應(yīng)承擔(dān)其所應(yīng)承擔(dān)的。奧爾森認為，社會必須在這個被廣泛認同的理念的基礎(chǔ)上進行，否則就會陷入“不可治理性”。社會公正與治理（國家治理、社會治理等）緊密相關(guān)，在很多方面“互聯(lián)互通”，沒有無公正的治理，也不存在無治理的公正。

（一）治理的價值支撐了社會公正的基本內(nèi)容

公平是一個涉及哲學(xué)、倫理學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)等的跨學(xué)科命題，我國學(xué)者在參考國外學(xué)術(shù)界對公平研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實際，從各自學(xué)科角度做出了多重解釋。大體說來，以下幾點是達成共識的。一是每個社會成員的基本權(quán)利應(yīng)該得到保證，即底線公平原則。二是機會平等，即有限的機會應(yīng)向全社會成員開放，每一個社會成員都有權(quán)利參與競爭。三是按貢獻分配，即社會成員根據(jù)其貢獻來獲得因他提供的服務(wù)而應(yīng)得的一份收入。四是立足于社會的整體利益，對于一次分配后的利益格局進行必要的調(diào)整，進而使社會總體福祉不斷提高，即社會調(diào)劑原則?？偨Y(jié)來看，社會公正就是兩個缺一不可的價值趨向：一是強調(diào)全體人們共享發(fā)展的結(jié)果；二是強調(diào)讓每個人都擁有充分自由發(fā)展的空間[1]。

治理理論中蘊含著社會公正的內(nèi)容。治理理論借鑒了新自由主義經(jīng)濟學(xué)的機會平等理論和福利經(jīng)濟學(xué)倡導(dǎo)的公平優(yōu)先論，擯棄了將效率視為政府主導(dǎo)行為準則的觀點，更強調(diào)公平，提倡社會福祉和可持續(xù)的社會發(fā)展模式。新自由主義經(jīng)濟學(xué)家弗里德曼認為，機會平等不僅有利于提高效率，也有利于實現(xiàn)平等，是實現(xiàn)效率與平等協(xié)調(diào)的最佳途徑。在這一點上，治理理論也強調(diào)，社會中的每個公民都應(yīng)有公平競爭的機會，在競爭起點上不應(yīng)有差別。只不過，治理理論把創(chuàng)造機會平等的主體由市場轉(zhuǎn)移至政府，以政府調(diào)節(jié)替代自由市場。

主張“正義是社會制度的首要價值”的羅爾斯，承認并強調(diào)社會差別原則，他的正義原則是：“第一，每個人對與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利；第二，社會的和經(jīng)濟的不平等應(yīng)這樣安排，使它們在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益；并且依系于在機會公平平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開放。”這樣的形式正義在確立人的權(quán)利平等的同時，也照顧到了人們的物質(zhì)利益，在維護社會穩(wěn)定上起著極大的作用[2]。社會治理理論借鑒了福利經(jīng)濟學(xué)“公平基礎(chǔ)上的效率”的原則，把公平作為效率的前提，以解決社會競爭帶來的社會矛盾，蘊含著責(zé)任政府、社會公正的理念。

在借鑒的基礎(chǔ)上，治理理論樹立了自己的“主體價值”，它承認市場與國家的雙重失效，認為市場在限制壟斷、提供公共品、約束個人極端自私行為、克服生產(chǎn)的無政府狀態(tài)等方面，存在著內(nèi)在局限。單純的市場手段不可能實現(xiàn)社會資源的最佳配置。但是，僅僅依靠政府的手段，也無法達到資源配置的最優(yōu)化，最終不能促進和保障公民的政治利益和經(jīng)濟利益。鑒于國家和市場可能的失效，最好的辦法是通過多方參與，協(xié)同解決的方式，倡導(dǎo)一種公共治理機制。

總的來講，與傳統(tǒng)的社會管理理念和模式不同，社會治理對公平的關(guān)注是以往以效率為中心的管理理論所忽視的。它與社會公正以上四原則有共同的價值取向，即全體人們共享發(fā)展的結(jié)果和讓每個人都擁有充分、自由發(fā)展的空間。社會治理的價值基本上支撐了社會公正的原則。黨的十八屆三中全會在“創(chuàng)新社會治理”中提到，“必須著眼于維護最廣大人民的根本利益”和“增強社會發(fā)展活力”，都在強調(diào)，既要注重公平正義，又要創(chuàng)造社會活力的治理價值。

（二）治理的目的蘊含著社會公正的實現(xiàn)手段

社會治理的目的，簡單的來說，就是政府要更好地向公民提供公共服務(wù)，政府要從管理者的角色演變成為服務(wù)提供者的角色。社會治理要求政府更多地代表公共利益、承擔(dān)公共責(zé)任。在途徑上，既要通過行政手段提供公共服務(wù)，也要借助市場手段，還要動員非營利組織通過市場化手段提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；在保障上，要制定規(guī)則，用以約束公共產(chǎn)品和服務(wù)消費中的個人行為，要對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)者加以監(jiān)督；要保證政府官員能夠在公共事務(wù)的處理中向公眾負責(zé)。在治理方向的選擇上，政府管理占用過多資源，從而剩不下多少資源用于滿足社會其他的活動，必須向小政府模式改革[3]。

實現(xiàn)社會公正，首要的是增加社會財富。有效率的政府、完善的分配機制和社會政策體系是實現(xiàn)這一目標(biāo)的重要手段。具體來說，解決社會不公問題，主要遵循以下原則：第一次按經(jīng)濟上的分配原則，堅持按勞分配與按資分配的原則；第二次按增進福利的公平原則進行，即國家作為調(diào)節(jié)者對社會財富進行再分配,；第三次按倫理道德原則，主要依靠社會成員的道德覺悟自動捐助或贊助活動，扶持社會福利等公益事業(yè)。但是，無論哪一種手段，一個服務(wù)型、責(zé)任型和有效率的政府都十分重要和必要。政府在制定公共政策，調(diào)整各種利益關(guān)系上的重要職能，是實現(xiàn)社會公正的重要手段，也是政府治理能力的檢驗標(biāo)準。

治理的目的在于通過平等和有效率的公共產(chǎn)品，更有效地推進公眾事務(wù)的改善和社會福祉的提升，這必然蘊含著社會公正的訴求和實現(xiàn)路徑。安全的生活，平等擁有謀生和謀福利的機會，擁有公平的申訴權(quán)利和平等的知情權(quán)，公平地分享社會共財富，這些都是社會公正的基礎(chǔ)條件，也是社會實現(xiàn)良好治理的基本目標(biāo)。二者在這方面是共同的。

（三）治理的方式制約著社會公正的實現(xiàn)程度

現(xiàn)代意義上的治理，也即善治，實際上是國家的權(quán)力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程[4]。也就是說，公民必須具有足夠的政治權(quán)力參與選舉、決策、管理和監(jiān)督，才能促使政府并與政府一道共同形成公共權(quán)威和公共程序，達到法治的良好狀態(tài)。聯(lián)合國在《分權(quán)的治理：強化以人民為中心的發(fā)展能力》的報告中，概括了善治的五條原則：合法性、方向、能力、責(zé)任心、公正。一些學(xué)者將善治的基本要素概括為合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效和穩(wěn)定。與此類似，一些國際組織將其概括為：法治、公信力、透明性、參與和民眾制約。良好的治理必須依賴于兩個基本方式，一是公眾參與，“參與是善治的基礎(chǔ)”；二是法治，“法治是善治核心”。這兩個方式是社會公正的根本保障。從社會公正的本意來講，社會公正必須維護每一個社會成員的基本權(quán)利，不管這個人是富人還是窮人，是官員還是普通民眾，是城市居民還是農(nóng)村居民，要確保一視同仁的保障“知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。這“四權(quán)”中內(nèi)含著“參與”這一要素，“四權(quán)”的保障也必然要求實行法治。

參與對社會公正的實現(xiàn)至關(guān)重要。只有參與才能保證公共決策的民主和透明，保證每個階層的、相關(guān)利益方的利益得到公平保障。公眾對于政治過程，社會過程，經(jīng)濟過程的民主參與程度越深，社會公正就越有保障，治理的現(xiàn)代化程度就越高。只有公民參與的權(quán)利的到保障，公民才能最大限度地表達自己的愿望，實現(xiàn)自己的利益。制定收入分配方案，如果僅僅限于政府官員，民眾沒有參與，就很難保證公正；同時，社會公平的一個重要方面是法律面前人人平等，不管是公權(quán)還是私權(quán)，都必須在法律框架內(nèi)活動，這既是良好社會秩序的保證，也是保護弱者受到社會公正對待的根本保障。法治既規(guī)范公民的行為，更制約政府的行為，讓權(quán)力恪守邊界，通過制約權(quán)力來保障權(quán)利?？傊?，法治是善治的基本要求，沒有對法律的充分尊重，不可能實現(xiàn)公民與公民之間以及公民與政府之間的良好合作，也就沒有真正的善政。

二、不完善的治理導(dǎo)致社會公正缺失

把社會公正納入社會治理的范疇來觀察，我們很容易在治理模式的瑕疵上找到社會公正流失的原因。改革開放以來，與經(jīng)濟體制改革步伐相比，我國的治理模式變革無疑已經(jīng)滯后了?？梢哉f，目前治理模式的滯后在很大程度上使中國特色社會主義制度體系越來越難以消解經(jīng)濟高速增長帶來的負面后果[5]，社會不滿甚至社會的暴戾之氣，基本上都根源于社會不公正和權(quán)力腐敗，而這兩個原因直接與政府管理體制和治理模式有關(guān)。

（一）政府、市場和社會的關(guān)系尚未厘清

我國的市場化改革是從行政配置資源體制向市場配置體制逐步放開的，這個放開過程是漸進的，因此，市場機制配置資源的作用，在一些領(lǐng)域充分發(fā)揮的同時，在某些領(lǐng)域的作用卻是很薄弱的。政府經(jīng)濟學(xué)告訴我們，只要存在政府管制市場，就必然會形成權(quán)力尋租的大量機會，也就必然存在社會不公平現(xiàn)象。從我國實際看，權(quán)力對要素市場的管制沒有放松，尤其是我國資本、土地、金融等要素市場的發(fā)育明顯滯后，這個領(lǐng)域的權(quán)力腐敗和社會結(jié)構(gòu)的利益集團化等社會不公正現(xiàn)象比較突出。黨的十八屆三中全會在提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的同時，強調(diào)讓市場在資源配置中起決定性作用，這一提法具有極強的針對性。通過解決政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位來更新治理模式，對社會公正來說，是重大的理論和實踐創(chuàng)新。

（二）機會和資源分配不公正，改革收益和改革成本的非均衡配置

在我國體制改革和發(fā)展的過程中,盡管可能所有人都是改革發(fā)展的受益者，但隨著改革發(fā)展的深入，仍然是一部分人得到較多的改革發(fā)展收益,另一部分人則只得到較少的改革發(fā)展收益但并付出較多的改革成本。相對來說，平民階層（包括農(nóng)民和城市工人、職員等）是社會的絕大多數(shù)，但卻是弱勢群體。由于民意表達渠道不暢通，輿論中平民的聲音被有意無意地邊緣化或者被屏蔽和覆蓋；社會中的富裕階層也沒有贏得與其財富相對等的尊重，沒有成為社會中奮斗者的楷模；平民階層與一些地方官僚的沖突時有發(fā)生，暴力執(zhí)法、強制拆遷時常為社會治理的窘?jīng)r敲響警鐘。

（三）在以經(jīng)濟增長為導(dǎo)向的政績考核下，地方政府建設(shè)服務(wù)型政府的動力和能力不足

為了保持社會穩(wěn)定和長期持續(xù)增長，地方政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的問題，已經(jīng)越來越受到重視。然而目前，高增長——低保障的發(fā)展模式一直存續(xù)，經(jīng)濟發(fā)展的保障成本和福利成本很低[6]。種種情況表明,長期維持高增長——低保障的模式，已經(jīng)導(dǎo)致社會中等收入階層的家庭保障成本大量增加，對預(yù)防未來風(fēng)險的信心低迷；低收入群體要增加最起碼的保障預(yù)算，又使生活水準進一步下降，貧困風(fēng)險隨之增加；雖然共享改革發(fā)展成果的口號早已為社會熟知，但部分社會人群未能夠享受到增長成果的現(xiàn)實仍然存在，社會保障領(lǐng)域的投入仍然不足，社會公共政策體系遠未形成，人民群眾的幸福感不強，社會焦慮和社會緊張對社會秩序和社會活力構(gòu)成很大威脅。其中最大的難度，不是資金籌措和財政項目調(diào)整方面的問題，而是政府職能的轉(zhuǎn)變和政府治理方式的改進沒有跟上[7]，經(jīng)濟增長績效仍然是考核地方政府的主要標(biāo)準。實際上，增長主義已經(jīng)成為各個地方時常發(fā)生暴力拆遷、環(huán)境維權(quán)等熱發(fā)群體性事件的根源。讓政府的財政從直接投入經(jīng)濟項目為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橥度牍卜?wù)領(lǐng)域為主，建設(shè)服務(wù)型政府，主要依靠政府的政績觀轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶楸荆卫砝砟钷D(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?/p>

三、完善治理模式促進社會公正

治理模式是關(guān)于治理的一系列組織方式、制度規(guī)范、結(jié)構(gòu)規(guī)則的統(tǒng)稱，“是對各方面存量的和增量的治理體制機制的總概括、總稱謂”[8]。完善治理模式涉及政府體制、管理模式，資源配置方式等多方面的宏觀頂層設(shè)計。從影響社會公正的原因來看，更新治理模式、促進以公平正義為指向的“治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，要通過經(jīng)濟市場化、社會法治化、國家政治生活民主化、權(quán)力運行制約和監(jiān)督科學(xué)化等方式來實現(xiàn)。

（一）建立多中心治理、公眾廣泛參與的公共決策體系

治理理論認為，“治理是政府與社會力量通過面對面合作方式組成的網(wǎng)狀管理系統(tǒng)”，沒有公民的積極參與和合作，就不會有善治。當(dāng)前我國社會中發(fā)生的很多社會不公正現(xiàn)象，與公眾的參與權(quán)利沒有得到充分尊重密切相關(guān)。一些地方政府單方面制定涉及公眾切身利益的的政策，或者公眾雖有參與，但形式主義走過場，使得這類政策要么在利益上很難反映公眾的真實需要，要么因公眾權(quán)利被漠視，造成公眾對政策的漠然甚至抵制，在具體的施行過程中，遇到較大的阻力；一些地方在遭遇公眾抵制后，又動用強制性權(quán)力，造成惡性循環(huán)，成為當(dāng)前治理模式困境的典型案例。近年來發(fā)生的眾多環(huán)境維權(quán)事件，如果公眾的參與權(quán)力得到充分尊重，公眾的意見能被吸納，遭遇的抵制可能就要小得多。治理理論告訴我們，公共政策在政府和公民良性互動中制定，才能實現(xiàn)公共利益最大化。

（二）向市場和社會放權(quán)，培育和提升公民自主管理的能力

根據(jù)治理理論，治理實際上是國家權(quán)力向社會權(quán)利的回歸，要正確調(diào)節(jié)國家與社會關(guān)系、政府與社會組織的關(guān)系，政府要向市場放權(quán)、向社會放權(quán)。政府權(quán)力過大，致使資源壟斷，產(chǎn)生了上述社會結(jié)構(gòu)利益集團化和權(quán)力腐敗等社會不公現(xiàn)象。消除這類社會不公平現(xiàn)象必須厘清政府和市場、社會的關(guān)系，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動[9]。經(jīng)濟領(lǐng)域要減少和規(guī)范行政審批，打破行性政壟斷，利用市場機制促進經(jīng)濟機會平等化；社會領(lǐng)域也要向社會組織放權(quán)，調(diào)動社會力量參與公共服務(wù)供給；要加強和培育社會自治，加快社會組織的“去行政化”改革。

（三）建設(shè)法治政府，是治理理論為社會公正提供的最有益的啟示

在善治的幾個主要標(biāo)準中，法治占據(jù)極其重要的地位。良好的治理必定表現(xiàn)出對法律精神的充分尊重，對法律制度的深刻理解。沒有民主法治，善治便不可能存在[10]?，F(xiàn)實地看，法治對社會公正的保障作用，可以從三個方面來體現(xiàn)。第一，由于社會公正的一個重要原則是機會平等，因此，在機會平等的旗幟下，只要不存在違法活動，任何個人和企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)利都應(yīng)當(dāng)是平等的，國有企業(yè)靠行政壟斷來限制競爭行為，對民營企業(yè)是不公正的。黨的文件指出，要保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭。廢除對非公有制經(jīng)濟各種形式的不合理規(guī)定。第二，由于產(chǎn)權(quán)與規(guī)則均屬于法律的范疇，社會對對收入分配的調(diào)整都必須在法治的軌道進行。第三，法治的最終目標(biāo)是制約權(quán)力，保護公民的自由、平等及其他基本政治權(quán)利，只要權(quán)力得不到法治的制約，對“權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平”這一原則的踐踏隨時可能發(fā)生，司法不公、貪污腐敗、貧富差距等社會不公正現(xiàn)象有可能隨時被制造出來，因此必須促進權(quán)力運行制約和監(jiān)督科學(xué)化，打造管住權(quán)力的制度“籠子”。

[1]吳忠民：《以法治確保社會公正》，《第一財經(jīng)日報》2013年11月7日。

[2]職冠楠、杜治平：《論羅爾斯“正義論”兩原則》，《人民論壇》2011年第11期。

[3]夏建中：《治理理論的特點與社區(qū)治理研究》，《黑龍江社會科學(xué)》2010年第2期。

[4]俞可平：《社會公平和善治是建設(shè)和諧社會的兩大基石》，《中國特色社會主義研究》2005年第1期。

[5]徐浩然：《加快形成科學(xué)有效的社會治理體制》，《學(xué)習(xí)時報》2013年11月26日。

[6][7]梁麗萍：《以政府的積極治理促進社會秩序的公平正義——訪國家行政學(xué)院副院長韓康》，《中國黨政干部論壇》2006年第12期。

[8][9]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月30日。

[10]肖建華：《善治的意義》，《法制日報》2002年9月29日。