全面深化社會體制改革的戰(zhàn)略與路徑
——訪國家發(fā)展和改革委員會社會發(fā)展研究所所長楊宜勇

于洋

全面深化社會體制改革的戰(zhàn)略與路徑
——訪國家發(fā)展和改革委員會社會發(fā)展研究所所長楊宜勇

于洋

楊宜勇，國家發(fā)展和改革委員會社會發(fā)展研究所所長、研究員、博導，國家有突出貢獻中青年專家、百千萬人才工程國家級人選、國務院政府特殊津貼專家。主要從事宏觀經(jīng)濟、社會發(fā)展、社會政策、人口與就業(yè)、人力資源管理與開發(fā)、社會保障等方面的政策研究，有關政策建議多次獲得中央領導批示，有關研究成果多次獲獎。近些年來，著有《當代中國的社會保障》 《收入分配體制改革攻堅》《勞動就業(yè)體制改革攻堅》 《中國轉(zhuǎn)軌時期的就業(yè)問題》 《中國老齡社會背景下的退休安排》等十余部專著，先后在 《求是》 《人民日報》 《光明日報》等報刊上發(fā)表文章200余篇，主持各類課題數(shù)十項。9月4日，楊所長做客 “一校兩院”大講堂，本刊采訪了他。

本刊：2012年11月29日，習近平總書記在參觀 《復興之路》展覽時提出了 “中國夢”的概念。黨的十八屆三中全會全對全面深化改革作出了戰(zhàn)略部署，提出了全面深化改革的路線圖和時間表。那么，當前我們應如何理解中國夢與全面深化改革的關系？

楊宜勇：黨的十八屆三中全會勝利召開，為什么出臺的是 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，而不是一個關于做好中國夢的文件？我認為，黨的報告是非常嚴肅的事情，特別是三中全會，它的主題詞應該是在十八大報告里邊出現(xiàn)過的。而 “中國夢”的提出是習近平總書記的一個重要歷史覺醒，他認為他這一代是實現(xiàn)中華民族偉大復興的重要一代，因為他看到這十年非常的關鍵，所以他提出來要做好中國夢。但為什么沒把它作為《決定》的題目，原因就在于他認為這十年中國夢還實現(xiàn)不了。

從歷史的歸結(jié)來講，我們說毛澤東同志解決了“要什么樣的革命，怎么進行革命”的問題；鄧小平同志解決了 “什么是社會主義，怎樣建設社會主義”的問題；然后江澤民同志又解決了 “建設什么樣的黨，怎樣建設黨”的問題；胡錦濤同志解決了“實現(xiàn)什么樣的發(fā)展，怎樣發(fā)展”的問題。那么，習近平同志即將展開的波瀾壯闊的十年，在歷史定位上要解決什么問題呢？是要解決 “做一個什么樣的中國夢，怎么做好中國夢”的問題，但由于時間不夠，所以他應該解決的是中國要 “進行什么樣的改革，怎樣改革”的問題。我覺得，中國夢和全面深化改革并不矛盾，中國夢是一個宏大的目標，就是我們仰望星空；而全面深化改革就是腳踏實地，是實現(xiàn)中國夢這個偉大目標的重要工具和驅(qū)動器，所以說兩者之間是相輔相成的關系。

本刊：十八屆三中全會強調(diào)，全面深化改革，不僅要處理好政府和市場的關系，而且還要處理好政府和社會的關系。請您談談您對這句話的理解？

楊宜勇：我覺得，就改革來講，關鍵要處理好兩個關系：一個是政府和市場的關系，我們叫它經(jīng)濟體制改革；另一個是政府和社會的關系，我們叫它社會體制改革。

全世界現(xiàn)代文明史一個非常重要的工作，就是力圖劃清政府和市場的邊界。這個邊界大體上是能劃清的，但不能完全劃清。全世界劃清的方向是要把市場份額劃得越來越多，政府份額劃得越來越少。黨的十八屆三中全會提出，要讓市場發(fā)揮決定性作用。而黨的十八屆三中全會之前市場發(fā)揮的是基礎性作用，現(xiàn)在要由基礎性作用轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q定性作用，這里邊就牽扯到政府職能轉(zhuǎn)變的問題?，F(xiàn)在政府和市場要換一下位置，不換位置就會累死政府。

關于政府和社會，這里的 “社會”不是大的社會，而是小社會，是相對于經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)文明和它下面的小社會而言的，大社會是把其他部分都包括的社會。政府忙，累死政府的同時，就是閑死社會。當前，中國是 “大政府、小社會”，可能未來的目標應該是 “大社會、小政府”。用哲學的話說，小的是美好的，既然有這個命題，我們就得往小了做，但我們不能嘴上說一套而心理想另一套，要管住要害。我們經(jīng)常講，政府要宏觀調(diào)控，假設的前提就是市場不是萬能的，市場會失靈，所以政府要宏觀調(diào)控。但是，有的時候有些地方政府那只手就是閑不住，這也是個問題。當然，政府也不是萬能的，政府也有可能失靈。那么，市場失靈了，然后政府也失靈了，怎么辦呢？全世界的經(jīng)驗就是，社會組織最后出來收拾局面。社會組織其實很重要，但我們忽視了。然而社會組織也會失靈，社會組織也不是萬能的。1978年以前，我們只依賴政府，一個鼎只靠政府這一只腳很難立得?。缓髞砦覀兏懔耸袌鼋?jīng)濟，政府加市場兩只腳，這個鼎依然很難站穩(wěn)；只有政府、市場、社會組織三足鼎立，這個鼎才能立得穩(wěn)，這也是其他國家的經(jīng)驗?，F(xiàn)在我們都很關心如何處理政府和市場的關系，其實劃清政府和社會的邊界，處理好政府和社會的關系，也是同等重要的。

本刊：黨的十八屆三中全會上， “創(chuàng)新社會治理”理念的提出，昭示著我國治理模式將會發(fā)生深刻的變化，將會由 “社會管理”轉(zhuǎn)變?yōu)?“社會治理”。請您談一下您對 “社會管理 （控制）”和 “社會治理”的理解？

楊宜勇： “社會管理”中的 “管”很形象，下邊是一個 “官”，這個 “官”很容易讓人聯(lián)想到今天的城管，可以理解為一種社會控制。然而，為什么要從 “管理”發(fā)展到 “治理”？ “社會管理”，你得聽 “官”的，因為我們講的 “社會管理”和 “社會控制”是聯(lián)系在一起的。而社會治理不是當官的說了算，不是統(tǒng)治者說了算，而是 “治理”的 “三點水”作為一個平臺， “三點水”就是表示要從善如流，誰對就聽誰的，政府、市場、企業(yè)家、社會組織、不同社會人群在一起對話，建立一個對話的平臺，通過協(xié)商民主解決問題，不搞一言堂，讓大家基本滿意，這是一種最好、最理想的狀態(tài)。這就是我所理解的從 “社會統(tǒng)治”轉(zhuǎn)向 “社會管理”，又從 “社會管理”發(fā)展到 “社會治理”的必要性?！吧鐣卫怼?，就是你要對你的人民更加的溫柔，更加的尊重，這也是全球發(fā)展的一個必然趨勢。所以， “社會治理”不僅要講究藝術，更要講究你的心態(tài)，你的價值觀。只有這樣，你才能把社會治理這個工作做到非常完美的境界。如果你只追求形式，你的思想觀念、工作方式?jīng)]有變，那么社會治理是創(chuàng)新不出來的。

本刊：社會體制改革是中國特色社會主義事業(yè)總體布局中社會建設的重要組成部分，是一項影響深遠的社會變革。請您談談您對當前社會體制改革的認識？

楊宜勇：第一，零敲碎打的社會體制改革應該結(jié)束了。不能說過去我們沒有進行過社會體制方面的改革，但是過去都是一些零敲碎打的、碎片化的改革，都是就事論事，遇到什么問題就解決什么問題。比如，推進以改善民生為重點的社會體制改革，就是先讓老百姓得到一些改革的好處，但是沒有做系統(tǒng)性的、機制性的、根本性的調(diào)整?；剡^頭來，遵循循序漸進的原則，就是說我多給你一點錢，你就應該滿足了吧，就應該聽話吧。這種思維恐怕是有問題的，不僅用來治理內(nèi)地的老百姓有問題，而且用來治理邊疆少數(shù)民族地區(qū)的老百姓也有問題?，F(xiàn)在又強調(diào)推進以社會治理創(chuàng)新為重點的改革，這樣又前進了一步。但現(xiàn)在我覺得到了要著手對社會體制改革進行系統(tǒng)設計的時候了，就是在對社會體制改革進行系統(tǒng)設計的同時，也要考慮到與經(jīng)濟體制改革、政治體制改革、文化體制改革以及生態(tài)文明體制改革進行配套推進的問題。所以說，這也是這一代領導集體全面深化各項改革攻堅的一個非常重要的任務。

第二，社會體制改革是公眾認為中等難度和中等緊迫的改革。在黨的十八大開完之后，我們宏觀院受發(fā)改委領導的委托，對我國社會各界的改革愿景做了調(diào)查，形成了 《我國社會各界改革愿景調(diào)研報告》。調(diào)查結(jié)果顯示：37.4%的受訪者認為政治體制是最緊迫的改革領域，而選擇經(jīng)濟體制、社會體制、生態(tài)文明制度建設和文化體制改革的分別占比為33.8%、13.8%、7.2%和3.8%。同時，超過一半的受訪者 （54.4%）認為政治體制改革是改革難度最大的領域，其次是經(jīng)濟體制、社會體制、生態(tài)文明制度建設和文化體制改革，分別占比為20.9%、10.8%、6.2%和3.2%。通過調(diào)研結(jié)果我們可知，社會體制改革是公眾認為中等難度和中等緊迫的改革，比較容易率先突破。盡管政治體制改革是很難的，但也必須改。其實，總書記的講話精神就兩條，必須堅持共產(chǎn)黨的絕對領導，堅持走社會主義道路。要堅持這兩條原則，這兩條不能動，其他都可以商量，這是政治體制改革的底線，同時也是社會體制改革的底線。

第三，社會體制改革和其他領域的體制改革一樣重要，既要獨立設計，又要協(xié)同推進。社會體制改革是黨的十八報告提出的全面改革的重要內(nèi)容之一。社會體制改革是中國特色社會主義事業(yè)總體布局中社會建設的重要組成部分，我們只有設計好，才能夠?qū)嵤┖?。未來社會體制改革與經(jīng)濟體制改革、政治體制改革和文化體制改革一樣重要，既需要獨立設計，又需要協(xié)同推進。社會體制改革需要以增進社會公平和社會福利為目標，以培育社會對話主體為基礎，從而不斷完善社會領域的法律法規(guī)建設，實現(xiàn)社會領域多元主體 （政府、社會組織、人民等）良性博弈，最大限度地維護好、保障好、實現(xiàn)好廣大人民的社會權利，最終建設好社會主義人民社會。

本刊：黨的十八屆三中全會強調(diào)，深化社會體制改革，必須緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義。下面請您談談我們下一步應如何推進社會體制改革？

楊宜勇：第一，切實從內(nèi)部而不僅僅是傳統(tǒng)的外部加強社會建設。改善民生，多給點錢，那叫外部，沒有從機制的角度來解決問題。而現(xiàn)在的社會治理則是要從機制上、從根上來解決問題。1978年以來，中國經(jīng)濟之所以全球一枝獨秀，GDP躍居世界第二，就是因為我們大力發(fā)展了經(jīng)濟組織，發(fā)展了企業(yè)、公司，特別是把過去的國營企業(yè)改造成了國有企業(yè)。我們經(jīng)濟體制改革領域非常成功的一個經(jīng)驗，就是初步完善了市場規(guī)則，盡管美國、歐盟現(xiàn)在還不給我們市場經(jīng)濟地位。我們的民營企業(yè)如雨后春筍般的發(fā)展，已經(jīng)占企業(yè)總數(shù)的三分之二或四分之三，所以經(jīng)濟有時候，特別是過熱的時候，政府想摁都摁不住，這就是經(jīng)濟組織自身的活力。

社會治理方面也是如此，我們要充分發(fā)揮社會組織的力量。記得汪洋同志在擔任廣東省委書記的時候，請我們?nèi)退麄冊O計 “十二五”規(guī)劃，他們就主動提出來，在 “十二五”期間，要讓社會組織的數(shù)目翻一番。大家要知道，不是經(jīng)濟組織，而是社會組織的數(shù)目要翻番，我覺得這就是從社會發(fā)展、社會管理、社會治理、社會結(jié)構等方面思考問題，他們在思想上上了一個新的臺階。社會治理在很多方面是要靠社會組織來實現(xiàn)的，所以要大力發(fā)展社會組織。大力發(fā)展社會組織的同時，也要加強監(jiān)管，因為社會組織也會出現(xiàn)腐敗。

第二，不能簡單地照抄西方國家的社會體制模式。雖然一個國家的社會體制是和這個國家的政體、國體密切相關的，但我們還是要強調(diào)，在社會治理創(chuàng)新中，我們要學習借鑒西方一些好的經(jīng)驗，但不能簡單地照抄西方的社會體制模式，這是構建中國特色社會管理體系的基本出發(fā)點。

第三，認清挑戰(zhàn)和機遇，把壓力轉(zhuǎn)化為動力。認清我國社會體制改革面臨的重大挑戰(zhàn)和機遇，把壓力轉(zhuǎn)化為動力，不失時機地推進社會體制改革，從而給科學發(fā)展實踐提供另一個層面的有力保障。

現(xiàn)階段，我國社會體制改革將面臨九個方面的重大挑戰(zhàn)。一是經(jīng)濟社會發(fā)展的不協(xié)調(diào)。這種不協(xié)調(diào)是一種傳統(tǒng)的慣性思維所致。很多地方都認為，發(fā)展經(jīng)濟容易出成果，搞社會發(fā)展往往花錢很多，花錢很大，而且不容易見成果，所以社會發(fā)展往往不受重視。社會發(fā)展不重視也在于，我們的公共財政還沒有很好地建立起來，雖然我們現(xiàn)在公共財政的份額在加大，但還是偏向于建設，有了錢還是偏向于搞一些基礎設施的建設，偏向于搞一些項目，這也是我們的財政不夠花的一個潛在原因。二是空間發(fā)展不均衡。從宏觀上講，中國中東西部存在著巨大的差異，不管誰領導這個國家，這種差異都是很難解決的。三是巨大流動人口的無根狀態(tài)。這就是新型城鎮(zhèn)化所要解決的問題。其他國家沒有這種情況，因為其他國家老百姓在一國的國境范圍內(nèi)在哪居住，就算哪里的人，不管你是租的房子，還是住在過街天橋下邊用紙盒搭的一個簡易房里，這都叫住。我們的新型城鎮(zhèn)化，現(xiàn)在是大城市管緊，特大城市不讓進，中小城市全面放開。但是我們的老百姓并不買帳，縣城他們不想進，至少要進省會城市，大學生都想留在北上廣，所以這也是挺難解決的一件事情。四是國際非政府組織發(fā)展趨勢。當前，國際非政府組織發(fā)展勢頭迅猛。五是人民個人權利意識的覺醒。現(xiàn)在的上訪者很多都是我們可愛的人民，我覺得他們還是擁護共產(chǎn)黨，認同人民政府的。但他們來上訪，就說明他們根本不信任你。不信任你，他們就會走向反面，有兩種方式：一種是自殺，一種是殺他，這兩種情況當前我們看得都很清楚。六是網(wǎng)絡社會的傳播。網(wǎng)絡社會，也叫虛擬社會，和現(xiàn)實社會加在一起就是一個真實的、立體的社會。網(wǎng)絡社會的特點就是無密可保，傳播快。這就要求我們政府要做得更加完美，政府對突發(fā)事件的應對，特別是我們的官員，現(xiàn)場處置的一些表現(xiàn)都要做到無可挑剔。當然，這也是很難的。七是社會階層的分化。當前，社會階層的分化是非常明顯的。八是社會失范引發(fā)風險。社會失范問題，現(xiàn)在我們正在下大力氣糾正。大家都知道，機關事業(yè)單位人員過去能做的事情，現(xiàn)在都不允許做了。過去收銀收卡都認為無所謂，現(xiàn)在誰還敢收？過去吃請都去，現(xiàn)在誰還敢吃？所以，社會失范現(xiàn)象現(xiàn)在有遏制的勢頭。九是老百姓對懈怠改革很擔憂。老百姓經(jīng)常說的一句話就是， “只聽樓梯響，不見人下來”，這是老百姓對改革懈怠的擔憂。

與此同時，社會體制改革還存在八個方面的重大機遇：一是科學發(fā)展觀的全面貫徹落實；二是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重大要求；三是老百姓改善民生的新要求；四是國際上新公共管理理論的發(fā)展；五是切實轉(zhuǎn)變政府職能；六是各地創(chuàng)新社會治理的新探索；七是加快推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略；八是社會各界對改革充滿著期待。這八個方面的機遇，也是推進社會體制改革八個方面的有利條件。

第四，有的放矢，絕不搞花拳繡腿。和過去的社會體制相比，盡管近年來的體制改革取得了較大的進展，但是我國的社會體制框架仍存在一些問題。一是傳統(tǒng)的社會管理體制存在慣性依賴，舊有的體制因素仍然保持著制度慣性，繼續(xù)影響著社會管理體制的運行，不同管理主體之間的 “錯位”“缺位” “越位”現(xiàn)象也頻有發(fā)生。二是社會風險調(diào)控機制不健全，社會管理工作呈現(xiàn)出 “后置管理”狀態(tài)。三是社會力量的參與深度和廣度不足，有兩個方面的原因：一個是我們各級政府部門怕社會力量，有意識地不讓他們參與；另一個是社會力量自身的能力建設不足。四是基本公共服務供給水平不高，分配機制不合理。五是社會保障制度結(jié)構“碎片化”問題嚴重，財務可持續(xù)風險凸顯。這些社會體制方面的障礙和問題，都是我國進一步深化社會體制改革的原因和內(nèi)生動力。

因此，下一步社會體制的改革，必須做到有的放矢，抓住核心，從內(nèi)部突破，不再搞一些花拳繡腿的事情。我覺得，我國未來的社會體制構架應該是 “兩基四綱多維”。所謂 “兩基”，就是社會體制建設的兩個基礎性目標，即社會管理和社會服務；所謂 “四綱”，就是指構成社會體制的四個基本體制機制，包括社會管理體制、社會組織體制、基本公共服務體制、社會保障體制；所謂 “多維”，是指支撐起四個社會體制領域的多種結(jié)構性設計要件。

第五，以長看短，搞好總體規(guī)劃。全面深化社會體制改革，要以長看短，在明確改革的終極目標和歷史任務的基礎上，搞好總體規(guī)劃。社會體制改革的總體規(guī)劃應明確以下幾個內(nèi)容。

一是明確社會體制的基本元素。社會體制的基本元素主要包括參與主體、參與行為和體制目標。參與主體包括政府、社會組織和公眾；參與行為主要體現(xiàn)為提供公共服務、協(xié)調(diào)社會關系、規(guī)范社會行為和化解社會矛盾等；體制目標主要是應對社會風險、保持社會穩(wěn)定、促進社會公正和實現(xiàn)共融共生。這三個基本元素共同構成了社會體制的邏輯整體。

二是明確社會體制改革的目標。社會體制改革的目標是建立健全有中國特色的社會主義人民社會。其主要特征表現(xiàn)為：堅持以人為本的制度構建理念，城鄉(xiāng)居民公平享受基本公共服務，以政社分開為核心加強政府與社會組織的分工與合作，實現(xiàn)德治和法治相結(jié)合的善治格局。

三是明確社會主義人民社會體制的基本框架?；究蚣芤ㄕ袑嵚男猩鐣蘸凸芾砺氊?、公眾積極參與各項社會事務、自治和他治協(xié)調(diào)配合、法治保障堅實有力、體制內(nèi)單位發(fā)揮積極作用。

四是明確社會體制改革的基本原則。社會體制改革應堅持以下原則：堅持黨委的方向管理，堅持全面推進與重點突破相結(jié)合，堅持以群眾權益保障為重點，堅持自上而下推行和自下而上創(chuàng)新相結(jié)合。

五是明確社會體制改革的主要任務。社會體制改革的主要任務是健全基本公共服務體制，構建新型社區(qū)管理體制，建立現(xiàn)代社會組織體制，完善公共安全管理體制，健全社會誠信機制。

［責任編輯：于洋］