巴納德協(xié)作系統(tǒng)理論在行政管理領(lǐng)域中的應(yīng)用

郭 鐵

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012)

巴納德協(xié)作系統(tǒng)理論在行政管理領(lǐng)域中的應(yīng)用

郭 鐵

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012)

協(xié)作系統(tǒng)理論是巴納德行政管理思想的起點(diǎn)。本文試圖通過(guò)服務(wù)型政府的行政理念——以人為本，服務(wù)型政府的服務(wù)精神——合作意識(shí)，服務(wù)型政府的目標(biāo)指向——廉潔高效三個(gè)方面，探索巴納德協(xié)作系統(tǒng)理論在行政管理領(lǐng)域中的應(yīng)用，以期為我們的行政管理提供更多的借鑒和參考。

巴納德；協(xié)作系統(tǒng)理論；服務(wù)型政府

切斯特·巴納德(Chester I. Barnard, 1886-1961)是西方現(xiàn)代管理理論中社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派的創(chuàng)始人，被稱為“現(xiàn)代管理理論之父”。協(xié)作系統(tǒng)理論是巴納德行政管理思想的起點(diǎn)，它在行政管理領(lǐng)域中的應(yīng)用主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

一、服務(wù)型政府的行政理念：以人為本

巴納德協(xié)作理論以“人”作為研究的邏輯起點(diǎn)，運(yùn)用社會(huì)心理學(xué)對(duì)人進(jìn)行了全面的分析，如人的性質(zhì)、地位及人的目的和行為。組織這一協(xié)作系統(tǒng)的存續(xù)是與人需要的滿足緊密相聯(lián)的。因此，組織協(xié)作系統(tǒng)要實(shí)現(xiàn)其持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，就必須能生產(chǎn)足夠的能率來(lái)滿足組織成員的需要。

政府作為行政組織，其與人民之間的關(guān)系從根源上看是一種委托代理關(guān)系，是一種政治契約關(guān)系。政府是人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，而人民代表大會(huì)是由公民選舉代表組成的，因此說(shuō)，政府是由公民委托人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的。政府受人民的委托，管理社會(huì)公共事務(wù)，政府的權(quán)力歸根結(jié)底來(lái)自人民，因此政府必須代表人民的意志。政府及政府工作人員是人民的公仆，而不是人民的主人，其職能是用人民所賦予的公共權(quán)力，為社會(huì)公眾服務(wù)，謀取社會(huì)最大多數(shù)人福祉的最大化。因此，政府職責(zé)的元點(diǎn)和政府存在的合法前提是以人為本，為民服務(wù)。在政府提供服務(wù)的過(guò)程中，不是政府想何時(shí)提供服務(wù)，而是由人民的意愿來(lái)決定政府何時(shí)提供服務(wù)；政府提供什么樣的服務(wù)以及提供服務(wù)的途徑是由人民的意愿來(lái)決定的，而不是由政府自身決定。政府工作人員要明確自身是公共人的假設(shè)，意識(shí)到人民是自己的衣食父母，自己只是政府代理者，要保護(hù)委托者的權(quán)益。政府及政府工作人員的一切行政行為都是以委托者——人民的利益為行為依據(jù)的，其目的是追求公共利益的最大化。

踐行以人為本的服務(wù)型政府理念主要體現(xiàn)在：政府及政府工作人員要牢固樹(shù)立公民權(quán)利本位、政府義務(wù)本位的思想，放棄政府本位和官本位的意識(shí)；政府及政府工作人員的一切行為的出發(fā)點(diǎn)是滿足人民的需要，放棄眼睛向上、一切工作以領(lǐng)導(dǎo)者意志為轉(zhuǎn)移的行為習(xí)慣；政府及政府工作人員的工作目的是謀求人民的幸福，維護(hù)最廣大人民的根本利益，全心全意為人民服務(wù)，放棄對(duì)自我名利的追求和對(duì)公民的控制欲望，寓管制于服務(wù)之中。[1]

以人為本的服務(wù)理念指導(dǎo)下的行政行為具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。其一，堅(jiān)持公正原則。政府及政府工作人員在實(shí)施行政行為的過(guò)程中，要貫徹公正原則。政府及政府工作人員以公正的心態(tài)服務(wù)于所有社會(huì)公民，政府及政府工作人員的服務(wù)不應(yīng)該存有任何特權(quán)、歧視和偏私。其二，關(guān)注社會(huì)中的弱勢(shì)群體，要高度重視對(duì)社會(huì)失衡、經(jīng)濟(jì)失衡、區(qū)域失衡以及城鄉(xiāng)失衡的情況，并且給予一定的政策導(dǎo)向，關(guān)注農(nóng)民切身利益，加大農(nóng)村基本公共物品和公共服務(wù)的供給力度。其三，堅(jiān)持顧客導(dǎo)向的政府治理模式。政府及政府工作人員在實(shí)施行政行為時(shí)，將人民看作政府服務(wù)的顧客，樹(shù)立顧客導(dǎo)向意識(shí)，以顧客的需求為政府服務(wù)的導(dǎo)向，顧客滿意度是衡量政府公共服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。其四，政府的服務(wù)內(nèi)涵與方式由人民決定。服務(wù)型政府的服務(wù)理念是以人為本，決定了服務(wù)型政府的服務(wù)必然體現(xiàn)以民為本的原則，以人民訴求為政府行為導(dǎo)向，在服務(wù)過(guò)程中真正做到想民眾之所想、急民眾之所急，以人民的滿意度衡量政府及政府工作人員行為的成效，以公眾的評(píng)價(jià)決定政府抽象行為變遷的方向。其五，服務(wù)型政府推行信息公開(kāi)制度。政府與人民間是委托代理關(guān)系，作為權(quán)力所有者的人民對(duì)代理執(zhí)行其意志的政府及政府工作人員的行政行為具有知情權(quán)，人民知情權(quán)落實(shí)的前提是政府及政府工作人員行為的公開(kāi)和透明。政府及政府工作人員只有自覺(jué)接受人民監(jiān)督，才能切實(shí)做好為人民服務(wù)的工作。

二、服務(wù)型政府的服務(wù)精神：合作意識(shí)

巴納德協(xié)作系統(tǒng)理論認(rèn)為，組織的存續(xù)取決于協(xié)作系統(tǒng)平衡的維持，也就是協(xié)作系統(tǒng)與外部環(huán)境的平衡。協(xié)作的根本原則是有效性和能率。有效性和能率是維持協(xié)作系統(tǒng)穩(wěn)定和持續(xù)的關(guān)鍵因素。協(xié)作系統(tǒng)有效性的前提是它提出了共同目的，并且獲得了合作成員的認(rèn)同，合作成員為此產(chǎn)生了協(xié)作意愿，并做出協(xié)作性努力行為。值得注意的是，協(xié)作系統(tǒng)的有效性還取決于這一協(xié)作系統(tǒng)能不斷地提出新的目的，從而吸引合作成員不斷地做出協(xié)作性努力行為，使協(xié)作系統(tǒng)存續(xù)。若合作成員的個(gè)人需要在協(xié)作過(guò)程中未能獲得滿足，其結(jié)果是他會(huì)退出這一協(xié)作系統(tǒng)。如果合作成員的協(xié)作行為是協(xié)作體系不可或缺的，那么合作成員行為的無(wú)能率將會(huì)造成整體協(xié)作體系的無(wú)能率。只有協(xié)作成員達(dá)到彼此間的親密合作，才能給參與協(xié)作的各方帶來(lái)更大的利益，最終實(shí)現(xiàn)協(xié)作系統(tǒng)的共同目的。

為了更好地實(shí)現(xiàn)行政組織的目的，行政組織——政府要具有合作意識(shí)，也就是行政主體之間在實(shí)施行政行為時(shí)要互相配合做事情或者共同完成某項(xiàng)任務(wù)。具體有以下幾個(gè)方面：其一，政府要樹(shù)立誠(chéng)信價(jià)值理念。只有在政府與人民之間相互信任的基礎(chǔ)上，才能有效地實(shí)現(xiàn)政府與公民間的合作。政府公共權(quán)力的充分行使在某種程度上依賴于政府的權(quán)威，政府權(quán)威表現(xiàn)為社會(huì)組織與公民個(gè)人對(duì)政府決定的認(rèn)同。而政府誠(chéng)信又是政府權(quán)威的基礎(chǔ)，政府誠(chéng)信是建立政府與公民之間信任關(guān)系的起碼要求，只有公民對(duì)政府有了信任，才有可能消減社會(huì)關(guān)系中的不確定性和易變性。因此，政府只有建立起自身的公信力，公民才可能積極主動(dòng)地參與政府治理。其二，政府要樹(shù)立平等價(jià)值理念。從契約理論看，公民與政府處于契約雙方的平等地位；從委托代理理論看，公民是政府的委托方，政府是公民的代理方，二者處于對(duì)等地位，公民與政府雙方平等地?fù)碛袡?quán)利與履行義務(wù)的責(zé)任。只有這樣，公民才能獲得與他們繳納稅收相當(dāng)?shù)墓参锲泛凸卜?wù)。平等價(jià)值觀念強(qiáng)調(diào)了政府與公民間的平等關(guān)系，也就是明確政府為誰(shuí)服務(wù)、怎么服務(wù)的問(wèn)題。其三，政府樹(shù)立談判價(jià)值理念。當(dāng)政府及政府工作人員的行政行為侵犯了公民權(quán)益時(shí)，談判、交涉是公民采用的正常合法渠道，其中談判是政府與公民利益沖突的有效方法，可以促進(jìn)二者間的良性互動(dòng)。其四，政府要樹(shù)立監(jiān)督價(jià)值理念。政府是社會(huì)大部分資源的掌握者和配給者，應(yīng)接受來(lái)自于政府內(nèi)部和外部的監(jiān)督。只有實(shí)行有效的監(jiān)督，才能防止政府及政府工作人員出現(xiàn)官僚主義、形式主義等不良行政行為。[2]同時(shí)，政府必須保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)得到切實(shí)落實(shí)。

服務(wù)型政府組織結(jié)構(gòu)要堅(jiān)持合作原則。服務(wù)型政府組織結(jié)構(gòu)的合作有兩個(gè)方面：一方面是組織間的合作，它可以打破官僚制結(jié)構(gòu)所強(qiáng)調(diào)的專業(yè)化分工，把職能相關(guān)的部門集中起來(lái)辦公，這些部門間要進(jìn)行經(jīng)常性的停息溝通，為公民提供更方便的服務(wù)。二是治理者與被治理者間的合作。服務(wù)型政府中治理者與被治理者的邊界已打破，治理者即是被治理者，被治理者又是政府活動(dòng)的積極參與者，二者在法律規(guī)定、治理體系中都是完全平等的，是合作關(guān)系。因此說(shuō)，服務(wù)型政府是一種新型的合作型組織結(jié)構(gòu)。在服務(wù)型政府中，社會(huì)治理將會(huì)成為一種促進(jìn)社會(huì)合作的體系。合作原則貫穿于整個(gè)治理活動(dòng)，將推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的普遍合作。所以，合作原則對(duì)行政管理提出了更高的要求。政府及政府工作人員要具有合作意識(shí)，樹(shù)立合作精神，在政府活動(dòng)中體現(xiàn)合作意愿。同時(shí)，社會(huì)治理體系要擁有結(jié)構(gòu)性的合作制度、體制和運(yùn)行機(jī)制。[3]面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)，對(duì)社會(huì)治理者素質(zhì)也提出了更高的要求。

三、服務(wù)型政府的目標(biāo)指向：廉潔高效

巴納德協(xié)作系統(tǒng)理論認(rèn)為，協(xié)作體系的組成要素以及其所處的運(yùn)營(yíng)環(huán)境都在變化著，因此協(xié)作系統(tǒng)也處于不斷的發(fā)展變化中。協(xié)作系統(tǒng)的存續(xù)取決以下兩種相互關(guān)聯(lián)又相互依存的過(guò)程：一是與整個(gè)協(xié)作體系和環(huán)境有關(guān)的過(guò)程；二是與滿足個(gè)人需要的成果創(chuàng)造和分配有關(guān)的過(guò)程。

行政組織作為一個(gè)協(xié)作系統(tǒng)，只有達(dá)到有效性和高能率，才能更好地為人民服務(wù)。當(dāng)今世界，行政腐敗已是一種非常普遍的社會(huì)現(xiàn)象，破壞了政府管理秩序與行政權(quán)力的公正原則，激化了社會(huì)矛盾，出現(xiàn)了政府誠(chéng)信危機(jī)。政府誠(chéng)信缺失，會(huì)使公共政策缺乏穩(wěn)定性、明確性；政策環(huán)境缺乏一致性，行政權(quán)力的行使更多地依賴于行政強(qiáng)制手段，破壞了法治的基礎(chǔ)，便無(wú)法建立誠(chéng)信社會(huì)，導(dǎo)致公民參與政府管理的熱情度下降，政府效率降低。因此，如果政府要提高有效性，首先要加強(qiáng)廉政建設(shè)、政風(fēng)建設(shè)。政府工作人員要牢固樹(shù)立廉政理念，做到不貪、不占、不奢，堅(jiān)決防止和克服形式主義、官僚主義等不良行政行為，認(rèn)真學(xué)習(xí)與廉政建設(shè)相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)貪污給社會(huì)、國(guó)家造成的危害有深刻的認(rèn)識(shí)，構(gòu)筑牢固的思想道德防線。

效率優(yōu)先、兼顧公平是政府管理的目標(biāo)。行政效率是行政產(chǎn)出與行政投入的比率，行政產(chǎn)出就是政府工作人員活動(dòng)所生產(chǎn)出的效益，既包括經(jīng)濟(jì)效益，也涵蓋社會(huì)效益。行政投入是政府工作人員在從事行政管理活動(dòng)中投入的各種資源，這些資源主要指時(shí)間、人力、物力和財(cái)力等各種有形和無(wú)形的資源。行政效率作為推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的綜合生產(chǎn)力，在行政管理的各環(huán)節(jié)和各層次上都有體現(xiàn)。行政效率的測(cè)定是政府績(jī)效評(píng)估的重要組成部分，政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)該從民眾主體地位出發(fā)，公民作為績(jī)效評(píng)估主體，參與政府績(jī)效評(píng)估。公民作為政府權(quán)力的來(lái)源參與政府績(jī)效評(píng)估，可以深入地了解政府工作，為政府改善行政行為提出可行性建議。政府為保證政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)容與公民生活真正密切相關(guān)，必須樹(shù)立公民價(jià)值取向的績(jī)效觀，把人民的公共利益放在首位，并以人民滿意與否作為績(jī)效評(píng)估的終極標(biāo)準(zhǔn)。惟有如此，政府的行政目標(biāo)和方式才能真正以人民利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。應(yīng)建立以追求公共利益為導(dǎo)向的正向激勵(lì)機(jī)制，促使政府行政行為與其行政目標(biāo)相吻合，提高政府效率，產(chǎn)生行政效能。高的行政效率有利于優(yōu)化社會(huì)資源的配置和結(jié)構(gòu)，會(huì)對(duì)社會(huì)環(huán)境起到優(yōu)化作用，增強(qiáng)組織的凝聚力，促進(jìn)組織目的的實(shí)現(xiàn)；高的行政效率有利于為社會(huì)和公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共物品和公共服務(wù)，提升政府形象。政府只有提高行政效率，才能不能地提升社會(huì)滿意度，促進(jìn)社會(huì)資源的合理分配，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府的社會(huì)管理目標(biāo)。

[1]井敏.構(gòu)建服務(wù)型政府[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006:186-187.

[2]趙充.政府與公民合作理論的深層思考[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004(4).

[3]張康之.論合作治理中制度設(shè)計(jì)和制度安排[J].齊魯學(xué)刊，2004(1).

2013-11-29

郭 鐵(1978- )，男，山東黃縣人，吉林大學(xué)行政學(xué)院博士研究生，從事行政管理研究。

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A

2095-7602(2014)03-0001-03