湖南省新型城鎮(zhèn)化金融支持創(chuàng)新路徑與模式研究

肖明

(長沙民政職業(yè)技術學院，湖南長沙410004)

湖南省新型城鎮(zhèn)化金融支持創(chuàng)新路徑與模式研究

肖明

(長沙民政職業(yè)技術學院，湖南長沙410004)

城鎮(zhèn)化是區(qū)域經濟社會更高水平發(fā)展的必然結果，《湖南推進新型城鎮(zhèn)化實施綱要(2012-2020)》為湖南現代化進程與和諧社會的建設描繪了宏偉藍圖，湖南省城鎮(zhèn)化建設已取得了明顯成效。但湖南新型城鎮(zhèn)化的建設進程中缺乏完整的金融支持體系，文中從湖南新型城鎮(zhèn)化的現狀出發(fā)，基于金融支持視角，為湖南新型城鎮(zhèn)化建設金融支持創(chuàng)新進行了路徑探討，并提出了金融支持創(chuàng)新路徑與政策建議，對湖南省新型城鎮(zhèn)化建設發(fā)展具有一定的現實指導意義。

新型城鎮(zhèn)化；金融支持；金融服務；資產證券化；金融制度創(chuàng)新

城鎮(zhèn)化是現代化進程中的一個遠大戰(zhàn)略，也是一個國家與地區(qū)現代文明的重要標志。各國經驗顯示農村人口向城鎮(zhèn)轉移，在釋放勞動力的同時，既能刺激消費需求，又能帶動經濟增長，被各界視為中國經濟增長的“新引擎”。黨的十八大報告將新型城鎮(zhèn)化確定為中國經濟增長的“中長期動力”，中央經濟工作會議指出，城鎮(zhèn)化是擴大內需的最大潛力所在。中共中央、國務院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》（以下簡稱《規(guī)劃》），《規(guī)劃》提出了五大發(fā)展目標，努力實現1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。制定實施《規(guī)劃》，探索出一條基于中國國情的以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，對小康社會的全面建成、加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義。

一、湖南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現狀

城鎮(zhèn)化是區(qū)域經濟社會發(fā)展的必然結果，城鎮(zhèn)化水平在很大程度上決定著一個地區(qū)的經濟社會發(fā)展水平，同時也是區(qū)域經濟增長的持久動力。湖南省十二年的城鎮(zhèn)化已取得了明顯成效，2012年湖南省政府發(fā)布《湖南推進新型城鎮(zhèn)化實施綱要(2012-2020)》（以下稱“《實施綱要》”），《實施綱要》提出到2015年，湖南全省城鎮(zhèn)化水平超過50%，并建成長沙、株洲、湘潭等6個特大城市和郴州等6個大城市，要以城市群為主體形態(tài)、以長株潭城市群為核心、以中心城市為依托、以縣城和中心鎮(zhèn)為發(fā)展基礎，構建大、中、小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展的新型城鎮(zhèn)體系。湖南省統計局決策咨詢報告顯示，湖南省城鎮(zhèn)化率由2000年的29.75%提高到2012年的46.65%，而同期全國的城鎮(zhèn)化率為52.57%，湖南仍低于全國平均水平約6個百分點。按照湖南省2020年全面建成小康社會目標測算，城鎮(zhèn)化率年均要提高1.67個百分點以上，才能實現發(fā)展目標。新型城鎮(zhèn)化是拉動投資、擴大內需、促進社會經濟發(fā)展的最佳方式。統計數據顯示：“湖南城鎮(zhèn)化每提高一個點可以增加40多萬人就業(yè)，可以帶動800億投資，可以帶動將近1500億的消費”。新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略實施對湖南省的新一輪經濟的跨越發(fā)展和“四化二型”社會建設有強大的推動與促進作用。

二、湖南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中的金融支持現狀分析

現階段湖南省城鎮(zhèn)化建設的主要金融支持為地方政府投入、土地拍賣收益和銀行貸款，在湖南新型城鎮(zhèn)化進程中城鎮(zhèn)建設資金融資平臺易受到調控政策影響、地方政府投資事權和財權不匹配、融資方式單一、信貸政策與城鎮(zhèn)化政策不協調，缺乏完整的金融支持體系，整體金融支持不夠，金融產品單一、金融效率不高，政策性效能受到制約，政策性職能發(fā)揮不完全。具體現狀表現為：

1、政策性銀行作用發(fā)揮不充分，非經營性基礎建設融資困難。

作為國家政策性銀行的農發(fā)行在支持農業(yè)產業(yè)現代化、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、基礎項目設施建設等諸多環(huán)節(jié)方面政策性金融效能受到制約，政策性職能發(fā)揮不完全。據相關數據估計，政策性金融與城鎮(zhèn)化規(guī)模的平均關聯度0.87，商業(yè)性金融與城鎮(zhèn)化規(guī)模的平均關聯度0.76，關聯度顯示政策性金融對城鎮(zhèn)化的貢獻度要高于商業(yè)性金融，但現階段政策性金融對湖南城鎮(zhèn)化的發(fā)展支持力度不夠，導致湖南新型城鎮(zhèn)化進程中非經營性基礎建設發(fā)展緩慢。

2、商業(yè)金融機構與民間金融資金供給不足，融資平臺規(guī)模小

由于城鎮(zhèn)化進程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設多具有長期性、回收期長等特點，與商業(yè)銀行的“逐利”特性相違背，因此從城市商業(yè)銀行獲取資金格外困難。湖南現行商業(yè)金融機構的貸款融資規(guī)模與模式難以滿足城鎮(zhèn)化進程中的貸款需求。受我國金融制度的限制，民間金融發(fā)展規(guī)模很小，對城鎮(zhèn)化的發(fā)展沒有形成支撐，同時由于農村金融“虹吸”現象，資金農轉非，把資金源源不斷地從農村轉到小城鎮(zhèn)，從小城鎮(zhèn)又轉到大城市，這種資金的分流與抽水效應對有限的資金供給構成進一步壓力。

3、農村土地流轉與資本化路徑缺失，城鎮(zhèn)化土地市場化機制不活

在現有的以銀行為主體的金融體系中，城鎮(zhèn)化資金短缺的關鍵是農村城鎮(zhèn)的建設用地不能成為銀行的抵押資產而進行資本化，甚至城鎮(zhèn)化后的住房也缺乏抵押融資功能。農村城鎮(zhèn)化能夠使土地資產帶來收入流，但是這些能夠帶來收入流的資產卻不是現實中的資本，不能流通變現市場化進入二級市場。中國農村土地是在社區(qū)成員權的基礎上國家、集體與農戶基于各自利益而締結的產權合約，土地所有者不能單方面通過市場將自己的權利變現為資金，土地的資本化、市場化機制不活。

4、金融服務與業(yè)務創(chuàng)新滯后，金融服務水平低

農村經濟的弱質性、投資環(huán)境建設的滯后性、農村經濟組織或縣域企業(yè)的小規(guī)模及內部治理不規(guī)范、農戶的分散性、資源稟賦的區(qū)域差異性，使得金融機構對農村金融業(yè)務的開展與金融服務水平低下，整體縣域范圍的金融服務較為單一，業(yè)務主要集中在存、貸款業(yè)務上，新興的中間業(yè)務、投融資金融產品、基金業(yè)務、信托與擔保業(yè)務等還未普及甚至難尋蹤跡。

5、城鎮(zhèn)化缺乏金融制度創(chuàng)新，金融體制創(chuàng)新機制落后

在湖南現有的金融體系中，既沒有農村城鎮(zhèn)化貸款的操作制度，也沒有開辟城鎮(zhèn)建設的專項融資機制，更無支持農村城鎮(zhèn)建設的貸款優(yōu)惠政策與金融支持。在湖南省城鎮(zhèn)化建設的調查中發(fā)現，農村城鎮(zhèn)化建設以城鎮(zhèn)基礎設施和公共事業(yè)建設為主，承辦單位一般是基于財政支付的地方政府及其相關部門，這些部門一般不具備投融資主體資格，金融機構一般把城鎮(zhèn)基礎設施建設視為信貸融資投放的“禁區(qū)”，城鎮(zhèn)化建設沒有金融制度保障。

三、國外城鎮(zhèn)化進程中金融支持分析

在世界各國的城鎮(zhèn)化建設與發(fā)展進程中，無論借助于何種金融支持模式，各國的金融都發(fā)揮了重大的助推和支持作用。從世界各國城鎮(zhèn)化歷程來看，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與現代金融相互支持、互為依托。國外城鎮(zhèn)化有著很多可以借鑒的寶貴經驗，各國政府采取各項舉措，使金融充分發(fā)揮推動城鎮(zhèn)建設與區(qū)域經濟發(fā)展的作用，進而促進本國城鎮(zhèn)化進程。

法國進行城鎮(zhèn)基礎設施建設的資金來源主要有：國家撥款、銀行貸款、市鎮(zhèn)稅收、經營開發(fā)與分攤稅、企業(yè)投資、城鄉(xiāng)規(guī)劃稅和開發(fā)稅、發(fā)行長期債券以及保險公司、發(fā)行機構投資、老年保險等基金投資，城鎮(zhèn)基礎設施建設資金來源多樣化。

日本政府主要用兩種方式籌資：一是用小量投資作為建設項目的啟動資金，從而為民間資本創(chuàng)造投資條件，再吸引民間資本深入投資；二是“聯合投資式”，即將民間的資本及經營運作能力引入政府的投資項目，由中央政府、地方公共團體與民間企業(yè)共同投資基礎設施的建設。

韓國通過專項基金運作設立國民投資基金，把民間資本有效地應用于基礎設施建設，制定了吸引民間投資資本的政策法規(guī)。韓國國會專門通過了《基礎設施吸引民間資本促進法》，隨后又出臺了《擴充基礎設施對策》，政府財政給相關投資銀行貼息。韓國的中央銀行發(fā)揮政策性銀行職責，負責面向國外統借外債，然后通過開發(fā)銀行和商業(yè)銀行再轉貸給企業(yè)。這些銀行一般將國外借款與國內吸收的存款根據國家確定的產業(yè)政策，按優(yōu)惠的低利率(7%～8%)貸給基礎設施企業(yè)。

總之，國外城鎮(zhèn)化過程中專項投資資金籌集的方式各異，給我國城鎮(zhèn)化金融支持的啟示是：國外城鎮(zhèn)化建設的成功，在于綜合有效地運用了不同的金融支持手段，而且充分實現了城鎮(zhèn)化建設金融支持中資金主體多元化、資金來源多渠道及投資方式多樣化，從而保證了資金的有效供應。

四、湖南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中的金融支持創(chuàng)新路徑與政策建議

1、維持與調整政策性金融機構的政策性支持功能，充分發(fā)揮其在城鎮(zhèn)化進程中基礎設施建設的堡壘作用

城鎮(zhèn)化建設中政策性金融支持功能的主體是具有國家信用、旨在為社會及經濟發(fā)展提供中長期融資的金融機構。城鎮(zhèn)化建設中的城鎮(zhèn)基礎設施建設，具有公益性、資金需求大、建設周期長、資金回收期長、沉淀成本高、不易退出市場等特點，這些特征與商業(yè)性金融機構追求短期盈利性的特點不符。此外，城市建設融資周期一般在10年以上，與商業(yè)性金融機構資金具有高度流動性的特點不符，造成資金期限不匹配。因此，以國家開發(fā)銀行和中國農業(yè)發(fā)展銀行為代表的政策性金融仍然是我國城鎮(zhèn)化建設的巨額資金需求的主要供給者。然而，當前我國對政策性金融機構(指國家開發(fā)銀行和中國農業(yè)發(fā)展銀行)的業(yè)務范圍定位并不包含城鎮(zhèn)基礎設施建設。因此，要想政策性金融機構在新型城鎮(zhèn)化建設中發(fā)揮更大的作用，應當繼續(xù)深化政策性金融機構改革，同時國家應出臺相應政策促進政策性金融進入農村。例如，可以調整政策性銀行的業(yè)務范圍，即在其原有業(yè)務的基礎上，允許其設立小城鎮(zhèn)建設專項基金或者村鎮(zhèn)基礎設施建設貸款專項資金，以滿足新型城鎮(zhèn)化進程中基礎設施建設資金需求。

此外，在現階段我國城鎮(zhèn)化存在制度缺陷、信用體系缺失、市場失靈的背景下，很多市場發(fā)育不成熟，這就導致商業(yè)性金融進入困難，此時需要政策性金融的介入來打破這些市場的融資困境，進而運用市場機制引導商業(yè)性金融的介入，從而形成良好的協作關系，以促進不成熟市場的發(fā)育和推進城鎮(zhèn)化進程。

2、強化商業(yè)性金融對城鎮(zhèn)化的支持力度，創(chuàng)新其融資渠道與模式

我國除農業(yè)銀行以外的大型商業(yè)銀行-工商銀行、建設銀行、中國銀行和交通銀行擁有雄厚的資金實力以及良好的信譽，可以考慮采用政策性引導等措施，促使商業(yè)銀行開發(fā)新的金融業(yè)務與金融產品，完善銀行網點設施，以提高商業(yè)銀行城鎮(zhèn)化服務質量。此外，可以通過建立完善的信用體系，引導商業(yè)性金融機構將資金投向縣域地區(qū)。例如，可以大力發(fā)展城鎮(zhèn)消費貸款以及城鎮(zhèn)化住房按揭貸款、增加個人授信額度、開發(fā)多樣化的消費金融產品等。

同時，國家應鼓勵商業(yè)銀行創(chuàng)新其融資模式，為城鎮(zhèn)建設融資開辟新的渠道。例如鼓勵商業(yè)銀行以中間業(yè)務形式發(fā)行城建理財產品，商業(yè)銀行作為中間人，依據城市建設資金需求與政府或相關部門簽訂合約，并依據此合約制定合適的理財產品，將其出售給投資人，并根據投資收益向投資人分配約定紅利。從基礎設施角度分析，公共經濟學將城市基礎設施項目劃分為經營性、準經營性和非經營性項目三個大類。經營性項目有市場收費機制和資金流入，因此可以通過市場進行有效配置，投資于此類項目的投資者追求的是投資價值的增值和利潤的最大化。準經營性項目具有潛在利潤，但存在投資成本無法收回的風險，屬于市場低效或者失效范疇，需要在政府補貼下進行市場化運營，但是在條件成熟時可以轉變?yōu)榻洜I性項目。因此，可以引導商業(yè)性金融機構投資于此類項目，從而緩解城鎮(zhèn)基礎設施建設資金不足的緊張局面。

3、構建多層次城鎮(zhèn)化融資體制，完善城鎮(zhèn)金融生態(tài)環(huán)境

我國城鎮(zhèn)化的金融支持研究群體主要服務于當地經濟發(fā)展與區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，為廣大農村地區(qū)以及小城鎮(zhèn)建設發(fā)展提供有針對性、高質量的多方金融服務支持，因此地方性中小金融機構主要包括城鄉(xiāng)信用社、農村合作銀行、農村商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、地方性信托投資公司等，這類金融群體通常在資產負債規(guī)模、信用擔保、覆蓋范圍等方面與國有銀行存在較大差距，但這種多方融資體系逐漸成為服務新型城鎮(zhèn)化的重要力量，對城鎮(zhèn)化建設具有重要意義。新型城鎮(zhèn)化的金融支持制度模式應由政府主導的強制性向民間部門主導的誘致性制度變遷。短期內，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展初期，強制性制度變遷以低交易成本的優(yōu)勢和政府職能化的功能發(fā)揮促進作用。但隨著新型城鎮(zhèn)化和市場經濟體制建設的深入推進，這一制度優(yōu)勢將逐漸喪失。因此，新型城鎮(zhèn)化建設的長效機制是要使金融制度變遷的主導力量由政府機構過渡到民間部門，增強民間部門金融支持的主導性、主體性。

針對農村金融的實際狀況，湖南可以出臺設立《合作金融法》，政府在協調和處理農村經濟金融事務中要放寬政策、減少行政干預，中央銀行及相關金融機構應加快社會誠信制度與環(huán)境建設，將農村信用建設納入信用系統中，不僅有利于信用信息資源的共享，同時有利于農村金融機構放貸風險的降低，更有利于促進融資良性循環(huán)，改善農村信用環(huán)境，構建適應湖南城鎮(zhèn)化的金融生態(tài)環(huán)境。

4、推進資產證券化，創(chuàng)新湖南城鎮(zhèn)化資本運營模式

從新城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展與對城鎮(zhèn)化建設金融支持的角度看，新型城鎮(zhèn)化進程中的基礎設施建設資金需要不能過于依賴銀行貸款，需有效創(chuàng)新融資渠道，有效緩解銀行信貸投放風險與壓力，避免出現地方債務規(guī)模與風險難以控制的局面，應盡快推行建設開發(fā)資金的資產證券化，借鑒國內外基礎設施建設運作的經驗，啟動地方政府債券的發(fā)行，如PPP、PFI、TOT、BOT、ABS模式，多渠道籌措城鎮(zhèn)化基礎設施建設資金。創(chuàng)新項目建設融資渠道與模式，減輕項目開發(fā)過于依靠財政資金的壓力，改變地方政府賣地生財的土地財政局面，不僅有利于農村人口進城買房壓力的降低，也有利于人口的城鎮(zhèn)化，有利于新型城鎮(zhèn)化進程的推進。此外，引導民間資本進入政府投資領域，打破基礎設施領域的行政壟斷，建立政府投資退出機制。

城鎮(zhèn)化短期內基礎設施的消費數量以及消費次數均是相對穩(wěn)定的，而這類消費品的消費價格因受政府管制也不會有較大波動，這就決定了經營性基礎設施的收益是穩(wěn)定的，說明經營性基礎設施滿足資產證券化對于基礎資產的要求。地方政府在城鎮(zhèn)基礎設施建設中起到主導作用，城鎮(zhèn)基礎設施的資產證券化實際上是以政府信用為基礎進行的融資行為，政府融資信用將會增強資產的信用，從而達到順利融資的信用級別。城鎮(zhèn)化中的經營性基礎設施項目滿足資產證券化的條件，可以采用資產證券化的方法為城鎮(zhèn)化建設融資。從資產質量方面而言，我國的經營性基礎設施項目是很適合采取證券化融資的優(yōu)良資產，其未來收益是可見的并且相對穩(wěn)定，投資者能夠接受這種以可見的經營性基礎設施未來收益為支撐發(fā)行的市政債券。大多數西方發(fā)達國家都將發(fā)行市政債券作為解決城鎮(zhèn)化融資缺口的重要手段，并且取得了成功。從國際經驗來看，城鎮(zhèn)化進程中市政債券的發(fā)行是未來趨勢，湖南應該積極實施金融創(chuàng)新，推動城鎮(zhèn)化市政債券的發(fā)展，走城鎮(zhèn)化資本化的道路。

5、構建城鎮(zhèn)化合作金融機制，進行城鎮(zhèn)化建設金融制度創(chuàng)新

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展所需資金主要來源于財政撥款和政策性金融機構貸款，但是未來城鎮(zhèn)化進程將需要更多的資金，僅僅依靠政府以及政策性金融機構將無法滿足。因此，必須盡快建立全方位的城鎮(zhèn)化融資體系，有效利用財政款以及政策性銀行貸款，增強商業(yè)銀行貸款額度，大力發(fā)展債券以及股權融資等新型融資方式，拓寬城鎮(zhèn)化金融服務渠道，必須創(chuàng)新金融體系，需要擴大金融的范圍，尋找金融發(fā)展的新領域，金融是跨時空的價值交易，所有價值只要具有可交易性，通過金融合約的締結，都可以實現其金融功能。

湖南的城鎮(zhèn)化建設應基于現有金融基礎與現狀挖掘和吸引社會資源，以私募基金等方式組建“新型城鎮(zhèn)化發(fā)展基金”、“現代農業(yè)發(fā)展基金”、“農業(yè)產業(yè)化發(fā)展基金”和“新農村發(fā)展基金”等。根據新型城鎮(zhèn)化建設和現代產業(yè)發(fā)展規(guī)劃目標，構建不同層次的城鎮(zhèn)化項目，并作為投資項目公開投放到社會，依托這些基金來聯合不同的金融機構，以建立包含各層次金融實體的“金融池”聯合投融資機制，引導社會各類資金“抱團”投資，帶動湖南新型城鎮(zhèn)化建設。湖南地方政府和專業(yè)性金融機構應首先提供一定資金和智力引導，支持農民通過組建“三農”合作基金、農村家庭入股農村信用合作社和村鎮(zhèn)商業(yè)銀行等做法，參與新型城鎮(zhèn)化建設，在土地流轉的大背景下通過政策的運用，使農民不但擁有土地使用權，而且擁有股權等財產分配權，從而多渠道增加居民收入，提升城鎮(zhèn)化整體金融實力。

同時應該大力發(fā)展農村期貨市場，穩(wěn)定農產品價格，大力發(fā)展農村保險業(yè)，尤其是政策性保險機構，確立農村保障機制，大力發(fā)展農村信用擔保公司，解決農民貸款難問題。此外，要強化拓展政策性金融的作用，進一步發(fā)揮農業(yè)發(fā)展銀行如何發(fā)揮國家干預和調節(jié)農村經濟的重要作用，彌補市場機制的不足，引導社會資金的投向，帶動商業(yè)性金融更好地滿足新型城鎮(zhèn)化基礎設施建設、農業(yè)綜合開發(fā)等對資金的需求。

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F832.3

A

1671-5136(2014)04-57-04

2014-11-26

肖明（1973-），男，湖南瀏陽人，長沙民政職業(yè)技術學院講師、碩士。研究方向：國際金融。