行政村規(guī)模調(diào)整的后期影響分析
——以浙江省仙居縣王村等六個村合并調(diào)整為例

王凱元 王麗琴

（仙居縣委黨校，浙江仙居317300）

行政村規(guī)模調(diào)整的后期影響分析
——以浙江省仙居縣王村等六個村合并調(diào)整為例

王凱元 王麗琴

（仙居縣委黨校，浙江仙居317300）

文中以浙江省仙居縣王村等六個村的行政村規(guī)模調(diào)整為例，通過對這一社會事件的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：調(diào)整后，行政效率得以提高，行政成本得以降低，鄉(xiāng)村面貌煥然一新；同時(shí)，仍存在著一定的治理困境，如村干部之間、干部和村民之間存在信任缺失、新村和老村之間的利益沖突、部分干部和村民存在排斥心理以及村級資產(chǎn)融合困難等。對于這一動態(tài)的社會過程，需要用發(fā)展的眼光來看待。

村莊規(guī)模調(diào)整；合并；預(yù)期；效應(yīng)

一、背景分析

中央2004年一號文件指出：“要深化改革，積極穩(wěn)妥地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，有條件的可實(shí)行并村”。近十年來，全國一些地方結(jié)合地方實(shí)際，進(jìn)行了有效的探索。

仙居作為國家級風(fēng)景名勝區(qū)和國家4A級景區(qū)所在地，近年來縣委、縣政府堅(jiān)持“生態(tài)立縣”發(fā)展戰(zhàn)略，大力實(shí)施生態(tài)建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙贏。仙居堅(jiān)持“生態(tài)立縣、工業(yè)強(qiáng)縣、特色名縣、跨越興縣”四大發(fā)展戰(zhàn)略。2011年，仙居縣獲得省級生態(tài)縣的命名，并啟動國家生態(tài)縣創(chuàng)建工作。

基于此，仙居縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推行“全域景區(qū)”概念，景區(qū)不僅在風(fēng)景區(qū)內(nèi)部，而且是全域景區(qū)，這就包括了城市和鄉(xiāng)村。在農(nóng)村，以“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”為抓手為載體，推進(jìn)整個農(nóng)村的建設(shè)和改造。仙居擬學(xué)習(xí)桐廬的經(jīng)驗(yàn)，要求每一個村都以景區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)來建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“一村一景”。借助浙江省的“四邊三化”[“四邊三化”行動就是浙江省于2013年實(shí)施的工程，指在公路邊、鐵路邊、河邊、山邊這四邊區(qū)域開展?jié)嵒⒕G化、美化行動。]和“三改一拆”的機(jī)會，實(shí)施了仙居縣的“黃皮屋整治”、江南特色民居改造和“一村一品”項(xiàng)目。在實(shí)施和推進(jìn)這些措施的過程中，仙居開始推行行政村規(guī)模調(diào)整。

在此背景下，從2013年8月份開始，仙居縣進(jìn)行了較大幅度的行政村規(guī)模調(diào)整。全縣行政村數(shù)量由723個減少至305個村，縮減為418個，其中行政村建制403個，農(nóng)村社區(qū)15個,調(diào)減幅度為42.2%；行政村平均人口由620人增加到1112人；村域平均面積由2.76km2擴(kuò)大到4.96km2，較好地實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)過渡。至2013年10月底結(jié)束后期完善階段。

二、行政村規(guī)模調(diào)整的預(yù)期

一是區(qū)域協(xié)作發(fā)展形成。通過調(diào)整，改變了行政村分布“多、小、散、弱”的局面，新村高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，充分發(fā)揮中心村的集聚效應(yīng)。調(diào)整后，20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)區(qū)普遍形成了中心村，如下各鎮(zhèn)一村至九村合并為下各村，人口規(guī)模達(dá)5800人。一些發(fā)展好的大村，把周邊若干個小村并入形成大村帶小村格局，推動區(qū)域協(xié)作發(fā)展和產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)大。同時(shí)，20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成功能較齊全的服務(wù)中心，推動城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。

二是資源力量整合到位。通過行政村調(diào)整，各級建設(shè)項(xiàng)目、補(bǔ)助資金將更加集中，村內(nèi)土地、勞動力、資金、產(chǎn)業(yè)等生產(chǎn)要素以及各種自然資源、基礎(chǔ)設(shè)施得到了有效整合，讓“好鋼真正用在刀刃上”，增加人力、物理和財(cái)力資源的使用實(shí)效，促進(jìn)了區(qū)域范圍內(nèi)的資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)和共同發(fā)展。同時(shí)，行政村規(guī)模調(diào)整后，全縣20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)將改變以往村多面廣、人手不濟(jì)的狀況，實(shí)現(xiàn)整合力量、組團(tuán)駐村，從而有效提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部服務(wù)基層、服務(wù)群眾的水平。

三是基層組織得到加強(qiáng)。行政村規(guī)模調(diào)整后，有效擺脫農(nóng)村宗派勢力影響，徹底打破家族化支部、派性支部，在更大范圍內(nèi)擇優(yōu)選擇村干部，使村干部的整體素質(zhì)得到明顯提高，為加強(qiáng)村級組織建設(shè)打下扎實(shí)基礎(chǔ)。據(jù)今年我縣村級換屆試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)SM鄉(xiāng)統(tǒng)計(jì)，村黨支部書記中專或高中以上文化程度占總數(shù)的44.4%，比上屆提高了19.1%；“雙強(qiáng)”型占總數(shù)的55.5%，比上屆提高了12.2%。行政村規(guī)模調(diào)整后，通過以強(qiáng)帶弱、優(yōu)勢互補(bǔ)的村村合并，使得村級資源得到優(yōu)化配置，有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)薄弱村的轉(zhuǎn)化。

三、調(diào)整后的積極效應(yīng)

仙居縣王村位于仙居油菜花所在地的SM鄉(xiāng)，它坐落在浙東名山括蒼山南麓山腳下，是一個風(fēng)景秀麗的村莊。合并之前，本村分為四個村，分別是一二三四共四個行政村，全村人口為2000多人，加上此次合并的DAO村和CG村，總?cè)丝诩s為2600人。

1、行政效率得以提高

SM鄉(xiāng)行政村規(guī)模調(diào)整后，全鄉(xiāng)行政村減少44%，調(diào)整工作力度大，工作成效明顯。隨著海亮有機(jī)農(nóng)業(yè)觀光園[村民對于租用土地的農(nóng)業(yè)觀光園不甚理解，并村之前，存在四個大村，兩個小村，土地租用工作遇到的阻力較大，還存在部分村民上訪和上告的情況；而對于油菜花，村民普遍持歡迎的態(tài)度。]的落地，仙居?xùn)|部板塊面臨發(fā)展機(jī)會，SM鄉(xiāng)存在有機(jī)農(nóng)業(yè)觀光園和油菜花節(jié)兩大旅游產(chǎn)業(yè)。規(guī)模調(diào)整后，有機(jī)農(nóng)業(yè)觀光園項(xiàng)目得以順利推進(jìn)，原先不愿意簽訂租用合同的村民也慢慢做通了工作，為SM旅游業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

2014年初的五水共治過程中，在村主任WFY的主持下，召開村民代表議事會，這次議事的議題是修改村規(guī)民約。擬定的條文有“村民自家的垃圾自己清理，門前屋后的暗溝定期清理，保證不積污水。生活污水要納入管道。保持清潔，節(jié)約用水”等內(nèi)容，與會的30多名村民代表舉手一致通過。

2、行政成本得以降低

建制村的大量減少降低了行政成本。王村原本有四個村，加上附近的DAO村和CG村，一共有村支書和主任12人，兩委干部共計(jì)30余人。光這一批人的補(bǔ)貼花銷就不少，并村調(diào)整后，這一塊支出大大減少。從這一點(diǎn)來說，的確節(jié)約了較大的行政資本。

3、鄉(xiāng)村環(huán)境面貌煥然一新

近些年來，村民人均收入增加，多數(shù)人家都建起了新房，但以前的破舊老房仍然還在，影響了整體的村容面貌。仙居的村莊環(huán)境整治采用“清、拆、改、綠、建”五字工作法。[仙居縣農(nóng)辦.我縣大力開展“清、拆、改、綠、建”推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境綜合整治[EB/OL].http://www.zjxj.gov.cn/InfoPub/ArticleView.aspx?ID=28709,2014-05-19.]

在王村，目前實(shí)行了“清”、“拆”兩字工作法?！扒濉保磳Υ鍍?nèi)道路、天井、門堂、門前屋后、畜禽圈舍、綠化帶、公共場所、衛(wèi)生死角等進(jìn)行徹底清潔；對各村水溝、水渠、灌渠、池塘等進(jìn)行清淤、疏通、排污；做到垃圾日積日清?！安稹?，即拆除各村臨街、屋前屋后的違章建筑；拆除露天糞坑、畜禽圈舍、草籽缸等，推進(jìn)畜禽退街進(jìn)院集中圈養(yǎng)。經(jīng)過環(huán)境整治，村莊的人居環(huán)境大大改善，基本實(shí)現(xiàn)了全村生活垃圾日積日清，無陳舊性垃圾堆積，水域無漂浮物，溝渠無淤泥，無衛(wèi)生死角，無污水橫流現(xiàn)象。這一點(diǎn)得到了村民的普遍認(rèn)可。

四、治理困境：運(yùn)行中存在的主要問題

1、陌生人的共同體：村干部之間、干部和村民之間存在信任缺失

新村先經(jīng)過撤并而后進(jìn)行換屆選舉，許多矛盾交織在一起，致使新村一開始就遇到不少困難。根據(jù)賀雪峰，一個村民小組或小隊(duì)，我們可以看成“熟人社會”的共同體，而由四五個村民小組組成的行政村可以看成一個“半熟人社會”的共同體。[賀雪峰.鄉(xiāng)村治理的社會基礎(chǔ)[M].北京：中國社會科學(xué)出版社.2003.]而當(dāng)六個村合并而成的新村進(jìn)一步發(fā)展成類似于“公眾社會”的共同體。村民之間不能全部認(rèn)識，形成默契的一致行動尚存困難。正如鄭杭生所言，“在一個市場經(jīng)濟(jì)的陌生人世界里構(gòu)筑人際關(guān)系和諧的新社區(qū)，這是時(shí)代提出的新問題。”[鄭杭生.破解在陌生人世界中建設(shè)和諧社區(qū)的難題[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐.2008,(7).]

自從德國社會學(xué)家喬治·齊美爾（Georg Simmel）提出“陌生人”概念以來，社會學(xué)界對陌生人作出了不同的詮釋。齊美爾提出的“陌生人”的概念被視為跨文化傳播的“基石”。作為一名猶太裔的知名學(xué)者，齊美爾從自身的社會和文化體驗(yàn)出發(fā)，指出“陌生人”并沒有完全融入其所屬的那個社會或文化體系當(dāng)中。他與其他社會成員之間存在著一定的“社會距離”[齊美爾,林榮遠(yuǎn)編譯.社會是如何可能的——齊美爾社會學(xué)文選[M].廣西師大出版社,2002.]。鄭杭生的陌生人概念不同于齊美爾。鄭杭生認(rèn)為，要在陌生人的世界中建設(shè)和諧社區(qū)，關(guān)鍵是要找到能夠整合社區(qū)各種陌生人的主導(dǎo)力量，找到社區(qū)凝聚的核心力量。村干部作為村莊的主要政策執(zhí)行者和村民的領(lǐng)導(dǎo)者，在村莊中起著舉足輕重的作用。

村干部從結(jié)構(gòu)上而言大部分為原來的村干部。從支部構(gòu)成看，原來的村支書有兩位進(jìn)入新支部，現(xiàn)任支部書記為空缺[新書記的空缺：王村于2013年10月進(jìn)行了行政村規(guī)模調(diào)整，并于2013年12月進(jìn)行了村黨支部的選舉。按照票數(shù)，原來的小村DAO村的WXY票數(shù)最高，其次是一村書記和二村書記。按照順序，WXY將提名為書記，而原二村書記和一村書記將擔(dān)任新村的副書記。但當(dāng)村里將這一結(jié)果上報(bào)至鄉(xiāng)黨委的時(shí)候，鄉(xiāng)黨委在審時(shí)度勢、衡量權(quán)衡之后，對這一結(jié)果進(jìn)行了微調(diào)：將得票第一的WXY和得票第二的HH列為副書記，這樣，位列第三的原二村書記就失去了副書記的資格，成為了黨支部委員。]。面對兩個副書記，其他老支書擺老資格，新的副書記的駕馭能力大打折扣。決策時(shí)，“自行其意”的思想嚴(yán)重，很難從新村角度去把握，支部意見難以統(tǒng)一。在干部層面，尚未形成“一盤棋”思想意識。

新村畢竟是新生產(chǎn)物，用老村的辦法來治理新村行不通，用原來一個村的眼界來看待新村也會碰到諸多問題。新村的兩名主職干部，在運(yùn)行之初都表現(xiàn)出一定的不適應(yīng)，甚至有迷茫的思想。干部來自六個村，相互之間雖然認(rèn)識，但很多干部也只能熟悉本組、本自然村情況，而對其他自然村情況不清楚，開展工作受到限制?！皞鹘y(tǒng)村莊之間的界限是非常分明的，各自相對獨(dú)立，同時(shí)各村也具有其不同的資源條件，因而各自為政，彼此差異性較大”[林聚任.村莊合并與農(nóng)村社區(qū)化發(fā)展[J].人文雜志.2012,(1).]。干部居住分散，碰頭商量事情難度大，村民辦事找人難。各村原有的“土政策”差異大，過渡到新村后，政策延續(xù)執(zhí)行難度大等等，這些新情況、新問題，使新村的“兩委”班子應(yīng)接不暇，很多是被動應(yīng)付，一時(shí)難以形成有效的制度和機(jī)制。面對新村，沒有“新政”，治理新村，任重而道遠(yuǎn)。

由于行政村范圍廣，短時(shí)間難以熟悉各自然村的村民和具體情況，造成村主職干部對原各村主職干部依賴性大。并村之初，村委會公章是放在新任村主任身上的，但他本人又不經(jīng)常在村里，所以導(dǎo)致一部分村民找他蓋公章的時(shí)候找不到他本人，從而出現(xiàn)了埋怨心理?，F(xiàn)在這一情況已經(jīng)有了改觀，公章已經(jīng)放到了文書那里，村民辦事情也方便了些。

2、并村后老村與新村利益的沖突：部分干部和村民存在排斥心理

行政村規(guī)模調(diào)整之前的三村有一塊約50畝的靠近秀溪的土地為灘涂，由仙居水電局在2005年填灘改地的過程中建設(shè)完成，所有權(quán)為王村集體，管理權(quán)為水電局。2006年，該地塊被租給三村村民WZH作為養(yǎng)殖和種植用地，租期為20年。WZH將這塊地用于養(yǎng)豬、養(yǎng)雞和種植水蜜桃。并村之后，適逢村莊環(huán)境整治，新的村兩委在對村莊范圍內(nèi)豬圈進(jìn)行拆除的過程中，選中了WZH租用的50畝土地，統(tǒng)一規(guī)劃成豬圈，計(jì)劃將村里的豬圈拆除后集中到村莊外圍灘涂的這塊承包地。

這一計(jì)劃得到了WZH本人的同意，村集體與他簽訂了租用合同，再次轉(zhuǎn)包這塊土地用作建設(shè)豬舍。但這一計(jì)劃遭到了三村村民的反對，這其中以三村的原兩委委員為代表。他們認(rèn)為：這是三村的地，不是大村的地。村里無權(quán)征用這塊土地。他們還開了多次會議，商量如何反對這塊土地的豬圈建設(shè)計(jì)劃。當(dāng)問及為何要反對？村民這樣回答：“如果這次反對成功了，原有的豬圈就不會被拆除，我們也就沒有了村外喂豬的不便”[根據(jù)訪談資料編號05，訪談對象為WYP.]。當(dāng)兩委決定要入駐該地塊的時(shí)候，雙方都召集了四五十人，差點(diǎn)鬧成一場械斗。當(dāng)問及，“并村以后三村是否還存在”這一問題時(shí)，部分村民表示：“新村長不了，遲早要改回來！”[根據(jù)訪談資料編號13，訪談對象為WTT.]

分析其中原因，既有歷史的因素，也有現(xiàn)實(shí)的原因。歷史上的王村，一直處在分分合合中。“解放和“土改”以前，王村為三個村莊；“吃食堂”[吃食堂為仙居人的土叫法，即人民公社時(shí)期。]的時(shí)候，王村分為四個食堂。人民公社化時(shí)期，王村設(shè)立了一個公社，下屬周邊的小村落十余個。農(nóng)業(yè)學(xué)大寨時(shí)期，分化成了四個行政村。到1976年時(shí)，四個村合并為一個村。文革結(jié)束后，王村為雙豐公社所在地，下轄村子達(dá)近二十個。1982年，王村公社撤銷，王村由一個村調(diào)整為四個村。這一情況一直延續(xù)到2013年?！盵根據(jù)訪談資料編號07，訪談對象為WYZ.]一分為四之后，各村之間雖然互有往來，互相之間卻也不甚熟悉，尤其是年輕一輩，對于村里更是陌生。

3、村級資產(chǎn)融合困難：三資尚未真正融合

村級集體“三資”是發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)和公益事業(yè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。做好集體“三資”的處置工作，關(guān)系到廣大村民的既得利益，關(guān)系到行政村規(guī)模調(diào)整工作能否順暢進(jìn)行，關(guān)系到農(nóng)村社會穩(wěn)定。仙居縣在行政村規(guī)模調(diào)整時(shí)提出了四種可供選擇的融合方式：簡易直接融合、協(xié)商協(xié)議融合、分級核算融合和股份合作融合?！昂喴字苯尤诤鲜且环N真正的完全融合，但采取此方式融合的一個都沒有，協(xié)商協(xié)議融合的也只有18個，占新村總數(shù)的10%”[王麗琴.加快推進(jìn)新村融合，鞏固和擴(kuò)大行政村規(guī)模調(diào)整成果[Z].2014.]。

由于王村集體經(jīng)濟(jì)較為薄弱，除了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，沒有工業(yè)，現(xiàn)有的集體經(jīng)濟(jì)除了山林和土地（包括土地和集體資產(chǎn)的對外承包），沒有其他收入來源。因此，僅有的一些三資資產(chǎn)就成為村民極為關(guān)注的問題。規(guī)模調(diào)整后，各村將村委會和村黨支部的公章進(jìn)行了上交，但各村原來的村公所的鑰匙依然掌握在前任的村主任和村支書手里，各村的土地和山林的契約依然掌握在前任各村的村領(lǐng)導(dǎo)手中。

辦公地點(diǎn)的選擇上，作為原先二村主任的WFY選擇了把自己老二村的村公所作為新村的辦公場所，這也加劇了部分村民認(rèn)為的“合并只是一個形式，二村得到了好處”[根據(jù)訪談資料編號12，訪談對象為WXT.]的認(rèn)識。由此，部分村民認(rèn)為“并村只是并了一個殼，肉沒有并”[根據(jù)訪談資料編號12，訪談對象為WXT.]。

五、結(jié)語

行政村規(guī)模調(diào)整雖然不是新生事物，但在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的歷史征程中，“村莊合并所達(dá)到的精簡機(jī)構(gòu)、提高管理績效的目的不能以犧牲村民的現(xiàn)實(shí)利益為代價(jià)”[唐皇鳳、冷笑非.村莊合并的政治、社會后果分析：以湖南省AH縣為研究個案[J].社會主義研究.2010,(6).]?！袄響?yīng)平衡兼顧上級的政策意圖與基層群眾的現(xiàn)實(shí)需要兩方面的內(nèi)容”[房小嬌.村莊合并的后期效應(yīng)調(diào)研——以浙江省TY村為例[J].南方農(nóng)村,2013,(8).]。社會公平的兩個維度——制度安排的公平正義和百姓認(rèn)可的公平正義，需要逐步落實(shí)。在推行這一政策過程中，應(yīng)該做好充分的宣傳工作,做到穩(wěn)妥、符合實(shí)際，不能搞一刀切，更不能急切。通過村莊合并這一窗口，我們應(yīng)該更多地關(guān)注行政主導(dǎo)型的政策改革的意外后果，對于行政村規(guī)模調(diào)整所帶來的各種后期影響作全面的分析。此外，行政村規(guī)模調(diào)整這一社會過程不是一成不變的，而是一個動態(tài)的社會過程，在一定時(shí)段所呈現(xiàn)的結(jié)果并不是終極結(jié)果，需要用一個長期的、發(fā)展的眼光來看待這一事物。

C912.82

A

1671-5136(2014)04-0039-03

2014-11-12

浙江省民政政策理論研究規(guī)劃重點(diǎn)課題《城鄉(xiāng)一體化背景下縣域行政村規(guī)模調(diào)整的后期影響研究》（課題編號：ZMZD201404）.

王凱元（1982-），男，仙居縣委黨校講師、社會學(xué)碩士。研究方向：政治社會學(xué)、農(nóng)村社會學(xué)。