基層涉農(nóng)職務(wù)犯罪實(shí)證研究

陳曉梅，張利智

(德州市人民檢察院，山東 德州 253014)

基層涉農(nóng)職務(wù)犯罪實(shí)證研究

陳曉梅，張利智

(德州市人民檢察院，山東 德州 253014)

本文從基層涉農(nóng)職務(wù)犯罪的基本情況、規(guī)律特點(diǎn)入手，深入分析了基層涉農(nóng)職務(wù)犯罪發(fā)生的原因，并提出了預(yù)防基層涉農(nóng)職務(wù)犯罪的對(duì)策。

新農(nóng)村建設(shè)；基層；涉農(nóng)職務(wù)犯罪

隨著新農(nóng)村建設(shè)的蓬勃發(fā)展及各種惠農(nóng)政策的出臺(tái)，國(guó)家將大量資金投放到了基層，貪污、受賄等各種職務(wù)犯罪的數(shù)量也呈現(xiàn)出了激增狀態(tài)，在“三農(nóng)”領(lǐng)域引發(fā)了諸多矛盾。在這一背景下，我們對(duì)某三線城市近三年來(lái)發(fā)生的涉農(nóng)職務(wù)犯罪情況開(kāi)展了專題調(diào)研。

一、基層涉農(nóng)職務(wù)犯罪的現(xiàn)狀

(一)監(jiān)守自盜現(xiàn)象嚴(yán)重，犯罪主體相對(duì)集中

涉農(nóng)項(xiàng)目和資金在基層一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所干部和村支書(shū)、村主任、隊(duì)長(zhǎng)、會(huì)計(jì)等基層組織人員管理和發(fā)放。并且多數(shù)項(xiàng)目涉及村干部自家的利益，他們又有協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事丈量、核準(zhǔn)等工作的便利條件，為職務(wù)犯罪的發(fā)生埋下了隱患。某市檢察機(jī)關(guān)立查的197名涉農(nóng)職務(wù)犯罪嫌疑人中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部20人，占13.2%；村支書(shū)98人，占49.7%；村主任或區(qū)長(zhǎng)27人，占13.7%；隊(duì)長(zhǎng)6人，占3%；會(huì)計(jì)和文書(shū)38人，占19.3%；村民委員會(huì)成員8人，占4%。(其中犯罪嫌疑人身份有重復(fù)的按一種身份計(jì)數(shù))可以看出，直接進(jìn)行涉農(nóng)資金管理和發(fā)放的鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所干部和村支書(shū)、村主任、會(huì)計(jì)等是涉農(nóng)職務(wù)犯罪的高發(fā)人群。

(二)共同犯罪居多，窩案串案時(shí)有發(fā)生

征地拆遷補(bǔ)償、惠農(nóng)資金發(fā)放等一般牽涉丈量、記錄、審核、報(bào)領(lǐng)等多個(gè)環(huán)節(jié)，單個(gè)實(shí)施犯罪行為很容易被發(fā)現(xiàn)，因此共同犯罪逐漸受到犯罪份子青睞。數(shù)據(jù)分析顯示，近三年間某市發(fā)生的涉農(nóng)職務(wù)犯罪中共同犯罪案件77件，占所有案件數(shù)的64%。這說(shuō)明，涉農(nóng)職務(wù)犯罪已由原來(lái)的單個(gè)秘密進(jìn)行，發(fā)展到互相勾結(jié)、共同密謀，甚至集體研究討論犯罪方法，大肆從事犯罪活動(dòng)。如，某村村主任、村委會(huì)委員、會(huì)計(jì)三人共謀采用減少村集體占地畝數(shù)、增加個(gè)人占地畝數(shù)的方式，貪污補(bǔ)償款共計(jì)16萬(wàn)余元。又如，某村村支書(shū)和國(guó)土局用地科科長(zhǎng)分別利用手中的土地補(bǔ)償款的申報(bào)、發(fā)放權(quán)和土地補(bǔ)償、青苗補(bǔ)償、附著物補(bǔ)償?shù)葦?shù)量的審核權(quán)，相互勾結(jié)，沆瀣一氣，采取虛報(bào)冒領(lǐng)的手段，套取各項(xiàng)補(bǔ)償款88108元，據(jù)為己有。

(三)犯罪性質(zhì)單一，基本為貪污犯罪

近三年間，某市檢察機(jī)關(guān)立查的197名涉農(nóng)職務(wù)犯罪嫌疑人中，涉嫌貪污案件的高達(dá)181人，占到了總?cè)藬?shù)的91.9%。貪污案件的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于受賄罪、挪用公款罪和瀆職侵權(quán)犯罪案件的數(shù)量。貪污犯罪侵犯的對(duì)象主要包括：一是中央撥付的家電、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)等?？?；二是高鐵、高速公路、企業(yè)落戶等拆遷安置補(bǔ)助資金。這些款項(xiàng)直接關(guān)系到農(nóng)民維持生計(jì)的切身利益，若處理不好，很容易引發(fā)群體事件。

(四)作案手段隱蔽，多采用虛報(bào)冒領(lǐng)

隨著監(jiān)督力度不斷加大，村級(jí)財(cái)務(wù)更加公開(kāi)、透明，農(nóng)村基層組織人員的作案手段也演變?yōu)楦与[蔽的造假賬虛報(bào)冒領(lǐng)款項(xiàng)，表現(xiàn)為：虛報(bào)重領(lǐng)補(bǔ)助，虛列村級(jí)工程項(xiàng)目支出成本報(bào)假費(fèi)用；在基建發(fā)包、土地征用、農(nóng)用物質(zhì)購(gòu)銷過(guò)程中，伙同國(guó)家工作人員挪用公款、虛報(bào)支出貪污公款、索賄受賄；利用國(guó)家發(fā)放糧食補(bǔ)貼之機(jī)，虛報(bào)種地面積，騙取國(guó)家資金；在征地補(bǔ)償中通過(guò)虛報(bào)土地覆蓋物或土地性質(zhì)等手段增加個(gè)人補(bǔ)償?shù)?。如某村村支?shū)徐某采取多報(bào)小麥種植畝數(shù)的方式，套取小麥直補(bǔ)款25876.57元。并且為了更加隱蔽，把虛報(bào)的畝數(shù)分散到自己的妻子、兒子、嫂子等親屬名下，用親屬的名字辦理惠農(nóng)補(bǔ)貼“一本通”后，從信用社把補(bǔ)貼款支出。

(五)案值一般不大，但社會(huì)影響惡劣

涉農(nóng)職務(wù)犯罪區(qū)別于一般貪賄犯罪的另一顯著特征就是犯罪所涉數(shù)額一般不大。從調(diào)查來(lái)看，86.4%的涉農(nóng)領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件涉及金額都在5萬(wàn)元以下，但直接侵害的卻是農(nóng)民的切身利益。土地是農(nóng)民吃飯的碗、立身的基，征地拆遷補(bǔ)償和惠農(nóng)政策實(shí)施是關(guān)系到農(nóng)民生計(jì)的切身重大問(wèn)題，問(wèn)題處理不好，動(dòng)農(nóng)民“碗中的飯”，極容易激發(fā)大的矛盾，干擾黨和政府保障民生政策的貫徹落實(shí)，影響黨和國(guó)家在群眾中的形象，引發(fā)集體上訪、越級(jí)上訪等嚴(yán)重事件。

二、基層涉農(nóng)職務(wù)犯罪的根源

(一)宗旨意識(shí)淡薄，僥幸心理作祟

基層是典型的熟人社會(huì)，地緣、人緣、家族勢(shì)力等因素在干部任用中起著重要的作用，甚至有些地方由于干部家族勢(shì)力把權(quán)，出現(xiàn)了“村霸治村”的現(xiàn)象。這些人政治素質(zhì)低，為人民服務(wù)的宗旨意識(shí)淡薄，走上領(lǐng)導(dǎo)崗位后，首先考慮的是“撈一把”，為自己和親朋好友謀取福利。在面對(duì)巨額款項(xiàng)和監(jiān)督不嚴(yán)時(shí)，勢(shì)必成為國(guó)家的蛀蟲(chóng)。其次就是存在僥幸心理，認(rèn)為“山高皇帝遠(yuǎn)”，自己只是一名基層干部，況且違法犯罪的行為又是某些村干部共同策劃實(shí)施的，個(gè)人隱秘性較強(qiáng)，因而伸出了貪欲之手。

(二)分工制約不足，權(quán)力過(guò)分集中

隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村政策的傾斜及新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，大量的權(quán)力和資金匯集到了基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層站所以及基層農(nóng)村組織對(duì)重大項(xiàng)目和資金的管理權(quán)限也急劇膨脹?！敖^對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”，從每起案件的具體情況來(lái)看，在權(quán)力的實(shí)際運(yùn)行中，村民會(huì)議或村委會(huì)成員會(huì)議的作用被架空，“黨、政、財(cái)”等權(quán)力集于一人的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。

(三)財(cái)務(wù)管理混亂，犯罪有機(jī)可乘

從調(diào)查的情況來(lái)看，涉農(nóng)職務(wù)犯罪的發(fā)生，多歸結(jié)于財(cái)務(wù)管理的混亂，特別是在資金發(fā)放環(huán)節(jié)存在許多漏洞。如在惠農(nóng)補(bǔ)貼方面，由于村務(wù)公開(kāi)制度落實(shí)不到位，容易發(fā)生村干部虛報(bào)冒領(lǐng)補(bǔ)貼款或冒用農(nóng)戶姓名上報(bào)數(shù)額的情況。在征地拆遷補(bǔ)償方面，職務(wù)犯罪多發(fā)于地上附著物補(bǔ)償?shù)那逅悱h(huán)節(jié)，如村干部將集體的樹(shù)木記為個(gè)人的，多報(bào)機(jī)井?dāng)?shù)量等。并且由于補(bǔ)償款多數(shù)是分期分批付款，分付款項(xiàng)沒(méi)有明確的管理規(guī)定，“提留制度”沒(méi)有明確的界定，特別是油田占地補(bǔ)償中，每級(jí)油區(qū)辦可以按一定比例征收補(bǔ)償款管理費(fèi)。諸多財(cái)務(wù)管理的漏洞，諸多冠冕堂皇的扣款名目，為基層組織人員的職務(wù)犯罪留下了大大的隱患。

(四)監(jiān)督流于形式，助長(zhǎng)犯罪氣焰

監(jiān)督措施沒(méi)有跟上權(quán)力增長(zhǎng)的步伐，導(dǎo)致很多監(jiān)督制度缺位或被架空。一是上級(jí)監(jiān)管流于形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管部門在應(yīng)發(fā)揮監(jiān)管作用時(shí)未能俯下身子、認(rèn)真細(xì)致地進(jìn)行檢查審計(jì)，有的對(duì)專項(xiàng)資金的管理僅僅是走走過(guò)場(chǎng)。例如，在小麥直補(bǔ)款的數(shù)量核定上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體負(fù)責(zé)小麥種植面積的核定工作，但操作中，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性檢查或者抽查，而直接按照村委會(huì)上報(bào)的數(shù)量進(jìn)行上報(bào)。加之，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部互相勾結(jié)、共同謀利，使得上級(jí)監(jiān)管更是形同虛設(shè)。二是村民權(quán)益保護(hù)意識(shí)薄弱。大部分農(nóng)民有一種“見(jiàn)好就收”的心態(tài)，認(rèn)為國(guó)家政策好，給多少都是幫助，對(duì)具體環(huán)節(jié)一概不管。例如，個(gè)別村干部欺上瞞下，把補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)公示榜貼在自己家院墻上，拍照后就撕下，將照片上交應(yīng)付了事，村民見(jiàn)不到公示榜卻不過(guò)問(wèn)。留守在農(nóng)村的多是老人和孩童，更減弱了監(jiān)督的力度。很多村民缺乏大局意識(shí)，當(dāng)犯罪不侵害自己的切身利益時(shí)，漠不關(guān)心，助長(zhǎng)了犯罪行為的囂張氣焰。

三、基層涉農(nóng)職務(wù)犯罪的預(yù)防對(duì)策

(一)加強(qiáng)基層干部隊(duì)伍建設(shè)

基層干部隊(duì)伍建設(shè)事關(guān)黨和國(guó)家在人民群眾中的形象和國(guó)家執(zhí)政基礎(chǔ)的穩(wěn)定。要建立科學(xué)的選任制度，使一些政治素養(yǎng)高、德才兼?zhèn)?、心系群眾、廉潔自律、真正代表群眾利益的人充?shí)到基層干部隊(duì)伍中，并盡量避免村班子成員的宗族、裙帶關(guān)系；同時(shí)積極選聘、培養(yǎng)大學(xué)生村官，使一批優(yōu)秀大學(xué)生能夠到農(nóng)村基層組織任職，以改變目前村干部隊(duì)伍老齡化、學(xué)歷偏低、地域化等現(xiàn)狀，提高村干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)。此外，要加強(qiáng)道德法制教育?！爸郾芈┒笕胨?，土必濕而后生苔”，要加大黨性教育、廉潔自律教育和職業(yè)道德教育，幫助基層干部樹(shù)立正確的人生觀、價(jià)值觀。大力宣傳表彰農(nóng)村基層組織工作人員“為民、務(wù)實(shí)、清廉”的先進(jìn)典型，用真人真事感化干部隊(duì)伍，使為民服務(wù)的宗旨真正深入人心。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合紀(jì)檢監(jiān)察、法院等部門采取以案釋法、組織村干部旁聽(tīng)庭審、參觀警示教育基地等形式，從思想上筑牢基層干部拒腐防變的堅(jiān)固防線。

(二)規(guī)范基層涉農(nóng)款項(xiàng)運(yùn)作

一是保障財(cái)會(huì)人員相對(duì)獨(dú)立。嚴(yán)格禁止村支書(shū)、村主任兼任村會(huì)計(jì)、出納、現(xiàn)金保管等職務(wù)，同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)基層財(cái)會(huì)人員的職業(yè)道德培養(yǎng)，鼓勵(lì)對(duì)掌握的犯罪線索及時(shí)舉報(bào)。二是嚴(yán)格落實(shí)村務(wù)公開(kāi)制度。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑、糧食、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等重大事項(xiàng)及時(shí)公布于眾，并保證公示程序不縮水、不走樣。對(duì)村務(wù)公開(kāi)不落實(shí)或落實(shí)不徹底的，要追究鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)、村支書(shū)、村主任等的責(zé)任。三是完善對(duì)資金的良性管理。完善“村帳鎮(zhèn)管”制度，加強(qiáng)鎮(zhèn)(鄉(xiāng))村級(jí)財(cái)務(wù)代理中心的建設(shè)管理。對(duì)國(guó)家資金和集體資金分別建帳、獨(dú)立立項(xiàng)，防止因資金定性不明導(dǎo)致管轄機(jī)關(guān)混亂而錯(cuò)失懲治犯罪的良機(jī)。四是減少資金的經(jīng)手環(huán)節(jié)。建議惠農(nóng)資金、征地賠償款等數(shù)額經(jīng)過(guò)規(guī)定的公示程序后，由縣財(cái)政局人員現(xiàn)場(chǎng)采集，委托銀行向農(nóng)戶直接支付款項(xiàng)，并及時(shí)提供查詢功能，以此防止資金節(jié)節(jié)縮水。

(三)堅(jiān)持懲防并重，創(chuàng)新法律監(jiān)督機(jī)制

一是突出辦案重點(diǎn)，加大打擊力度。檢察機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮查辦職務(wù)犯罪的職能作用，把資金投入規(guī)模大、政策透明度不高、容易出問(wèn)題的領(lǐng)域、項(xiàng)目和環(huán)節(jié)作為辦案和預(yù)防的工作重點(diǎn)。特別要突出查辦群眾反映強(qiáng)烈、黨委政府重視、社會(huì)影響惡劣、影響農(nóng)村穩(wěn)定的重大案件，深挖窩案串案。對(duì)查出問(wèn)題的干部，查出一個(gè)處理一個(gè)，絕不手軟，真正起到威懾和警示作用。二是創(chuàng)新基層檢察工作模式。檢察機(jī)關(guān)要以派駐檢察室為依托，深入田間地頭，鄉(xiāng)村集市廣泛開(kāi)展涉農(nóng)職務(wù)犯罪相關(guān)知識(shí)的宣傳，發(fā)放宣傳資料、提供法律咨詢。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)征地拆遷、惠農(nóng)資金發(fā)放政策和涉農(nóng)職務(wù)犯罪要件、管轄等法律知識(shí)的宣傳，使村民對(duì)自己應(yīng)獲權(quán)益了如指掌；同時(shí)公開(kāi)舉報(bào)電話，積極鼓勵(lì)農(nóng)村群眾檢舉、揭發(fā)涉農(nóng)職務(wù)犯罪；對(duì)于農(nóng)村占地拆遷、電網(wǎng)改造等重大工程項(xiàng)目，檢察機(jī)關(guān)要及時(shí)跟進(jìn)，同紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)等執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門及財(cái)政、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、民政等涉農(nóng)部門協(xié)同配合，形成合力，同步監(jiān)督，防患未然。

[1]鄒國(guó)政.涉農(nóng)職務(wù)犯罪實(shí)證分析[J].前沿，2012(9):70.

[2]于曉光，張?chǎng)?論吉林省涉農(nóng)職務(wù)犯罪的成因及防范對(duì)策[J].當(dāng)代法學(xué)，2010(4):15.

[3]盛亮.蕪湖市三山區(qū)涉農(nóng)犯罪調(diào)研報(bào)告[D].安徽：安徽大學(xué)，2010.

[4]鄧立新,彭丁云.淺議檢察機(jī)關(guān)如何預(yù)防涉農(nóng)職務(wù)犯罪—從義烏市檢察院近年查辦涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件引發(fā)的思考[J].法制與社會(huì)，2009(26).

2014-03-07

陳曉梅(1984- )，女，山東武城人，德州市人民檢察院法律政策研究室副主任，碩士，從事法理學(xué)研究； 張利智(1962- )，男，山東樂(lè)陵人，德州市人民檢察院副檢察長(zhǎng)，碩士研究生，從事刑法學(xué)研究。

D924.393

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2095-7602(2014)05-0037-03