國際法框架下的南海合作

□ 海 民 張愛朱

海洋的流動性、開放性決定了海洋的有效管理與合理利用事關(guān)所有沿海國的共同利益。對閉海、半閉海①《聯(lián)合國海洋法公約》第122條規(guī)定：“閉?；虬腴]海”是指兩個或兩個以上國家所環(huán)繞并由一個狹窄的出口連接到另一個?；蜓螅蛉炕蛑饕蓛蓚€或兩個以上沿海國的領海和專屬經(jīng)濟區(qū)構(gòu)成的海灣、海盆或海域。的沿岸國來說，開展海上合作尤為必要，這是由閉海、半閉海的自然屬性所決定的。在閉海、半閉海內(nèi)，一個沿岸國的海上活動，往往對整個海域產(chǎn)生牽一發(fā)而動全身的影響。如果沿岸國各自為政，僅為單方利益進行海上活動，往往會導致一方得利、他方受損的結(jié)果，不僅對整個海洋的管理和保護造成不良影響，最終也勢必損及自身利益，造成“雙輸”結(jié)果。而如果沿岸國能夠有效合作，則有利于海洋生物資源養(yǎng)護、環(huán)保、科研、搜救、防災減災、打擊犯罪等各個領域?qū)崿F(xiàn)協(xié)同，有益于整個海洋的管理、利用和保護。

一、閉海、半閉海沿岸國合作實踐

根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》(下稱“《公約》”)第123條規(guī)定：閉?；虬腴]海沿岸國在行使和履行本公約所規(guī)定的權(quán)利和義務時，應互相合作。為此目的，這些國家應盡力直接或通過適當區(qū)域組織：(a)協(xié)調(diào)海洋生物資源的管理、養(yǎng)護、勘探和開發(fā)；(b)協(xié)調(diào)行使和履行其在保護和保全海洋環(huán)境方面的權(quán)利和義務；(c)協(xié)調(diào)其科學研究政策，并在適當情形下在該地區(qū)進行聯(lián)合的科學研究方案；(d)在適當情形下，邀請其他有關(guān)國家或國際組織與其合作以推行本條的規(guī)定。①《聯(lián)合國海洋法公約》，http：//www.un.org/zh/law/sea/los/。因此，閉海、半閉海沿岸國開展務實合作不僅符合各方共同利益，同時也是法定義務。

在閉海、半閉海合作領域，國際上已有大量成功實踐。

(一)地中海沿岸國多領域合作

1990年10月，西地中海10國(毛里塔尼亞、摩洛哥、阿爾及利亞、突尼斯和利比亞5個北非國家，葡萄牙、西班牙、法國、意大利、馬耳他5個歐洲國家)在羅馬正式創(chuàng)立“5+5”對話機制，為地中海地區(qū)國家提供了對話平臺。2010年4月，西地中海10國舉行首屆環(huán)境和可再生能源部長級會議，并通過了《奧蘭宣言》，對話國將制訂地區(qū)環(huán)境發(fā)展規(guī)劃，建立西地中海10國聯(lián)合專家委員會，對相關(guān)環(huán)境問題提出建議并尋求合作解決方案。會議采納了阿爾及利亞的三項建議，即在奧蘭市建立環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展觀測評估機構(gòu)、建立西地中海各國政府和民間有關(guān)氣候變化的協(xié)商機制，以及制訂西地中海國家氣候規(guī)劃。

西地中海聯(lián)合專家委員會定期進行溝通交流，針對環(huán)境問題提出可行性建議，深化合作，建立海水污染預警系統(tǒng)，共同應對海洋污染問題。動員非政府組織積極參與，從保障居民飲用水入手，提升開發(fā)和利用水資源效率，降低旱澇、污染等災害風險。《奧蘭宣言》還確立了地中海水資源戰(zhàn)略，特別是在海水淡化、污水處理和地下水系統(tǒng)修復等領域加強技術(shù)和經(jīng)驗交流。加強可再生能源上的協(xié)作，明確要求地中海北岸國家應向南部國家轉(zhuǎn)讓清潔能源技術(shù)。隨著“5+5”對話所涉及領域的不斷擴大，這一機制正逐步成為西地中海南北岸合作有效機制。①“西地中海國家加強環(huán)保合作‘5+5’對話成合作機制”，《人民日報》，2010年4月28日。合作領域擴大到清潔能源合作、維護地區(qū)安全、打擊非法移民等，效果良好。②“西地中海10國首腦會議強調(diào)加強地區(qū)合作”，新華網(wǎng)，2012年10月6日，http：//news.xinhuanet.com/2012-10/06/c_123790667.htm。

(二)西印度洋、亞丁灣、紅海沿岸國關(guān)于海上航行安全的合作

2009年1月，西印度洋、亞丁灣和紅海沿岸各國在國際海事組織(IMO)的組織下，在吉布提召開高級別會議，通過了共同合作打擊海盜的行為守則。吉布提、埃塞俄比亞、肯尼亞、馬達加斯加、馬爾代夫、塞舌爾、索馬里、坦桑尼亞和也門等9個國家在會議閉幕時簽署了守則。守則要求各方按照國際法就打擊海盜和海上武裝搶劫展開全面合作，通過各國協(xié)調(diào)人和區(qū)域信息中心分享和通報信息，阻截被懷疑從事海盜和海上搶劫行為的船只，確保嫌疑人被逮捕和起訴，并為遭到海盜襲擊和搶劫的船只和人員提供救助。吉布提會議還呼吁國際海事組織成員國及其他國際和區(qū)域組織為實施該守則提供經(jīng)濟和技術(shù)支持。③“國際海事組織通過共同合作打擊海盜的行為守則”，中國新聞網(wǎng)，2009年1月31日，http：//www.chinanews.com/gj/qqjs/news/2009/01-31/1543387.shtml。

(三)黑海沿岸國關(guān)于防止船舶造成的海洋污染的合作

1992年，黑海沿岸六國(保加利亞、格魯吉亞、羅馬尼亞、俄羅斯聯(lián)邦、土耳其和烏克蘭)在布加勒斯特召開會議，簽署了黑海防污染公約即《布加勒斯特公約》，該公約的主要目標是防止船舶特別是船舶壓載造成海洋污染。據(jù)此，建立了黑海委員會和常設秘書處，以全面協(xié)調(diào)實施《布加勒斯特公約》。①“國際海事組織與黑海委員會攜手保護黑?！?，《海事研究信息參考》，2010年第11期，第35頁。

(四)其他爭議海域共同開發(fā)的實踐

除上述閉海、半閉海海域沿岸國合作的實踐外，在其他海域，尤其是爭議海域，相關(guān)國家就共同開發(fā)開展了大量成功的合作實踐，其中較為典型的包括：馬來西亞和泰國通過簽訂《1979年諒解備忘錄》和《1990年協(xié)議》，在泰國灣兩國爭議海域進行共同開發(fā)；澳大利亞與印度尼西亞于1989年通過簽訂《帝汶海槽條約》，在兩國爭議海域進行共同開發(fā)；澳大利亞與東帝汶于2006年通過簽訂《帝汶海特定海事安排協(xié)議》進行共同開發(fā)；尼日利亞與圣多美和普林西比于2001年通過簽訂協(xié)議，在兩國爭議海域進行共同開發(fā)；英國和挪威通過簽訂1976年《費里格條約》，對北海費里格氣田進行一體化開發(fā)；幾內(nèi)亞比紹和塞內(nèi)加爾于1993年通過簽訂《管理和合作協(xié)議》，在兩國爭議海域進行共同開發(fā)等。

上述合作所涉的大部分海域，沿岸國之間尚存在一些領土和海洋爭議，但各國本著務實精神，進行了卓有成效的合作。這就表明，盡管存在爭議，但閉海、半閉海合作不僅完全可行，也符合國際法，順應時代潮流。

需要特別指出的是，在有關(guān)海域尚存未決的領土和海洋爭議的情況下，《公約》規(guī)定的閉海、半閉海合作，并不以這些爭議的解決為前提?！豆s》的任何條款，都沒有表明在有關(guān)海洋爭議解決之前，各方不能進行務實合作，反而對沿岸國合作提出了明確要求?！豆s》第74、83條規(guī)定，在達成海洋劃界協(xié)議以前，有關(guān)各國應基于諒解和合作精神，盡一切努力做出實際性的臨時安排以促進合作，這種安排并不妨礙沿岸國就爭議，包括領土和海域劃界爭議最終達成協(xié)議。

目前，世界上仍有200多條海洋邊界沒有劃定，尤其是在閉海、半閉海地區(qū)，但這并未妨礙相關(guān)沿岸國之間的合作。有關(guān)國家本著善意履行《公約》義務這一基本出發(fā)點，通過建立各種合作機制，加強對海洋的管理和保護，為各國人民造福。同時，通過各方的務實合作，有效地緩解了爭議，并為爭議解決創(chuàng)造了良好條件和氛圍。

二、南海合作現(xiàn)狀

南海被中國、菲律賓、馬來西亞、文萊、印度尼西亞、新加坡、泰國、柬埔寨、越南等國環(huán)繞，是典型的半閉海。南海位居太平洋和印度洋之間的航運要沖，是全世界最重要的海上走廊之一，每年經(jīng)過該海域的船舶約有10萬多艘(其中4萬多艘為萬噸級船舶)。經(jīng)過南海航道運輸?shù)囊夯烊粴猓际澜缈傎Q(mào)易額的三分之二。日本、韓國和中國臺灣省，90%以上的石油輸入要依賴這個航道；中國通往國外的近40條航線中，超過一半以上的航線經(jīng)過南海海域。

南海海域擁有豐富的漁業(yè)、油氣和旅游資源，其漁業(yè)資源約占全球10%，石油儲量約112億桶、天然氣儲量約190萬億立方尺，①EIA， “Contested Area of South China Sea likely have few conventional Oil and Gas Resources，”http：//www.eia.gov/todayinenergy/detail.cfm?id＝10651.目前約有近2000口油氣井在作業(yè)。南海是自然災害特別是臺風頻率最高的海域，每年約有10多個臺風經(jīng)過南?；蛟谀虾Ｉ伞Ｄ虾Ｒ彩呛１I案件發(fā)生較多的海域。這在客觀上要求沿岸國在環(huán)保、資源利用和養(yǎng)護、防災減災、搜救和打擊犯罪方面進行合作。迄今為止，南海沿岸國在開展海上合作已有初步嘗試。

(一)南海沿岸國合作的有關(guān)規(guī)范和共識。20世紀90年代以來，南海爭議有所升溫，為妥善管控矛盾，維護地區(qū)和平穩(wěn)定，為當事國直接談判解決爭議創(chuàng)造良好條件，2002年11月，中國與東盟國家簽署了《南海各方行為宣言》(下稱“《宣言》”)?！缎浴返?條對推動南海合作方面做了明確規(guī)定：“在全面和永久解決爭議之前，有關(guān)各方可探討或開展合作，可包括以下領域：(一)海洋環(huán)保；(二)海洋科學研究；(三)海上航行和交通安全；(四)搜尋與救助；(五)打擊跨國犯罪，包括但不限于打擊毒品走私、海盜和海上武裝搶劫以及軍火走私?！雹佟赌虾８鞣叫袨樾浴?， http：//news.ifeng.com/world/200903/0314_16_1061473.shtml。這表明，中國與東盟有關(guān)國家對南海合作對于維護地區(qū)和平穩(wěn)定和為爭議的進一步解決創(chuàng)造良好氣氛的重要意義已有共識，《宣言》雖然沒有法律約束力，但作為本地區(qū)國家所做的政治承諾，理應得到善意認真履行，切實推動有關(guān)合作。

(二)亞洲地區(qū)反海盜和武裝劫船合作協(xié)定。南海地區(qū)尤其是馬六甲海峽海域海盜和武裝劫船等犯罪活動曾經(jīng)一度猖獗。為協(xié)同打擊海上犯罪，2004年，中國、日本、韓國、新加坡、越南、老撾、柬埔寨、泰國、緬甸、菲律賓、文萊、印度、孟加拉、斯里蘭卡等國談判締結(jié)了《亞洲地區(qū)反海盜和武裝劫船合作協(xié)定》，并于2006年生效。這是亞洲地區(qū)首份旨在加強各國打擊海盜和武裝劫船合作的政府間協(xié)議，是各國就協(xié)同打擊海上犯罪達成的原則共識。截至2013年底，已有英國、丹麥、荷蘭、挪威、澳大利亞等域外國家加入該協(xié)定。美國已正式成為中心的觀察員?！秴f(xié)定》成立了信息分享中心，履行協(xié)定秘書處的職責，定期發(fā)布關(guān)于亞洲地區(qū)海盜及武裝劫船形勢報告，并就一些相關(guān)突發(fā)案件通報締約國和相關(guān)航運組織，為維護本地區(qū)海事安全做了大量工作。②“中國簽署《亞洲地區(qū)反海盜及武裝劫船合作協(xié)定》”，新華網(wǎng)，2006年10月27日，http：//news.xinhuanet.com/world/2006-10/27/content_5258753.htm。

(三)處理南海潛在沖突研討會。為推動南海各方對話合作、營造南海穩(wěn)定合作氛圍，自1990年起，每年在印尼舉行“處理南海潛在沖突研討會”，由中國和東盟國家派員以個人身份參會。研討會在生物多樣性研究、建立海洋數(shù)據(jù)庫、海潮與海平面變化、海洋生態(tài)系統(tǒng)檢測培訓、東南亞海洋教育與交流網(wǎng)絡等領域進行了廣泛的研究和討論，并取得了積極進展，推動開展了若干項目。③李金明：《南海波濤》，江西高校出版社，2005年5月，第130-139頁。

由于歷史原因，加之南海沿岸國眾多，相關(guān)國家在南海主要是南沙海域存在著錯綜復雜的領土和海洋權(quán)益爭議，因此，對相關(guān)國家而言，一個重要課題是如何使該海域得到有效的管理和保護。在這方面，相關(guān)各方做了很多努力，并達成了一些原則共識，但有關(guān)合作仍面臨瓶頸，亟待突破。有關(guān)各方仍需依照《公約》和相關(guān)國際法的規(guī)定，不斷擴大合作，增進互信，管控矛盾和分歧，共同維護南海的環(huán)境，維護南海地區(qū)的和平與安全，造福各國人民。

三、中國與南海合作

作為《公約》締約國和《宣言》簽署國，中國從來不滿足、不停留于口頭的宣示和承諾，而是一貫堅持切實履行《公約》義務，善意落實《宣言》共識，秉承合作共贏的精神，務求通過同本地區(qū)其他各方積極的溝通協(xié)調(diào)、談判磋商，推動有關(guān)合作取得突破，造福于各國人民。

(一)中國與越南的合作。中國和越南作為在南海有著較大爭議的海上鄰國。經(jīng)過多年的艱苦努力，雙方合作取得重要進展和重大突破。2011年10月，中越雙方簽署了《關(guān)于指導解決中國和越南海上問題基本原則協(xié)議》，雙方就海上合作達成如下共識：“本著循序漸進、先易后難的精神解決海上問題。穩(wěn)步推進北部灣灣口外海域劃界談判，同時積極商談該海域的共同開發(fā)問題。積極推進海上低敏感領域合作，包括海洋環(huán)保、海洋科研、海上搜救、減災防災領域的合作。努力增進互信，為解決更困難的問題創(chuàng)造條件?！雹佟爸性胶炇痍P(guān)于指導解決中國和越南海上問題基本原則協(xié)議”，人民網(wǎng)，2011年10月12日， http：//politics.people.com.cn/GB/1026/15865859.html。此后，中越雙方開展多輪北部灣灣口外和低敏感領域合作談判，逐步縮小分歧，不斷為進一步深化合作創(chuàng)造條件。

2013年10月，李克強總理對越南進行正式訪問。雙方就新形勢下進一步深化中越全面戰(zhàn)略合作深入交換意見，其中關(guān)于海上合作，雙方達成以下重要共識：

“雙方同意恪守兩黨兩國領導人共識，認真落實《關(guān)于指導解決中越海上問題基本原則協(xié)議》，用好中越政府邊界談判機制，堅持通過友好協(xié)商和談判，尋求雙方均能接受的基本和長久的解決辦法，積極探討不影響各自立場和主張的過渡性解決辦法，包括積極研究和商談共同開發(fā)問題。本著上述精神，雙方同意在政府邊界談判代表團框架下成立中越海上共同開發(fā)磋商工作組。

雙方同意加強對現(xiàn)有談判磋商機制的指導，加大中越北部灣灣口外海域工作組和海上低敏感領域合作專家工作組工作力度。本著先易后難、循序漸進的原則，穩(wěn)步推進灣口外海域劃界談判并積極推進該海域的共同開發(fā)，年內(nèi)啟動該海域共同考察，落實北部灣灣口外海域工作組談判任務。盡快實施北部灣海洋和島嶼環(huán)境管理合作研究、紅河三角洲與長江三角洲全新世沉積演化對比研究等海上低敏感領域合作項目，繼續(xù)推進在海洋環(huán)保、海洋科研、海上搜救、防災減災、海上互聯(lián)互通等領域合作。

雙方同意切實管控好海上分歧，不采取使爭端復雜化、擴大化的行動，用好兩國外交部海上危機管控熱線，兩國農(nóng)業(yè)部門海上漁業(yè)活動突發(fā)事件聯(lián)系熱線，及時、妥善處理出現(xiàn)的問題，同時繼續(xù)積極探討管控危機的有效措施，維護中越關(guān)系大局以及南海和平穩(wěn)定?！雹佟靶聲r期深化中越全面戰(zhàn)略合作的聯(lián)合聲明”，《人民日報》，2013年10月16日。

雙方還一致同意，全面有效落實《南海各方行為宣言》，增進互信，推動合作，共同維護南海和平與穩(wěn)定，按照《南海各方行為宣言》的原則和精神，在協(xié)商一致的基礎上朝著制定“南海行為準則”而努力。

我們有理由相信，只要中越雙方切實拿出誠意，本著務實進取的態(tài)度共同努力，有關(guān)合作一定能取得新的突破，為帶動南海各沿岸國更深層次的合作，為本地區(qū)的穩(wěn)定和繁榮做出更大貢獻。

(二)中國與印度尼西亞的合作。2007年，中國與印尼簽署了《海上合作諒解備忘錄》，根據(jù)該備忘錄，雙方成立了海上合作技術(shù)委員會。在此框架下，中國同印尼在航行安全、海上安全、海軍交往、海洋科研與環(huán)保、航天測控以及漁業(yè)等領域開展了一系列合作。①“中國與印尼簽署《中印尼海洋領域合作諒解備忘錄》”，中華人民共和國外交部網(wǎng)站，2007年11月 12日，http：//www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/gjhdq_603914/gj_603916/yz_603918/1206_604954/1206x2_604974/t445163.shtml。2012年，兩國簽署了新的《海上合作諒解備忘錄》，并成立中印尼海上合作基金，中國出資10億元人民幣作為啟動資金，支持雙方開展海上務實合作，為中印尼進一步推進海上合作奠定了堅實基礎。②“中國-印尼海上合作委員會首次會議在京舉行”，新華網(wǎng)，2012年12月6日，http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-12/06/c_113933699.htm。2011年，雙方簽署了《中國國家海洋局和印尼海洋與漁業(yè)部海洋領域合作諒解備忘錄》，2012年雙方簽署了《中國國家海洋局和印尼海洋與漁業(yè)部關(guān)于發(fā)展中印尼海洋與氣候中心的安排》，建立了首個海洋領域海外合作平臺。

(三)中國與馬來西亞的合作。2009年，中國與馬來西亞簽署了《海洋科技合作協(xié)議》，內(nèi)容涵蓋了海洋政策、海洋管理、海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋科學研究與調(diào)查、海洋防災減災、海洋資料交換等眾多領域，為提高中馬雙方海洋科研水平，促進兩國海洋事業(yè)的發(fā)展以及共同維護南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。③“中馬海洋科技合作協(xié)議在京簽署”，中國海洋新聞網(wǎng)，2009年6月5日，http：//news.oceanol.com/?optionid＝452＆auto_id＝2896。中馬兩國研究機構(gòu)開展了海洋預報模式的發(fā)展及業(yè)務應用等一系列合作項目，為馬來西亞海洋減災防災、航海安全、海上搜救、生態(tài)保護以及科學研究提供了核心科技支撐。

(四)中國與菲律賓的合作。2004年，中菲簽訂《聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》。2005年，中國、菲律賓和越南三國的石油公司經(jīng)過各自政府批準，簽署了《在南海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》。根據(jù)協(xié)議，從2005-2008年，中、菲、越三國石油公司在禮樂灘海域聯(lián)合開展海上地震調(diào)查，后由于菲律賓國內(nèi)炒作聯(lián)合調(diào)查違反菲法律以及菲政局變化等原因而擱淺。

(五)中國與文萊的合作。2010年，中國與文萊開始探討海上油氣共同開發(fā)與合作。2013年4月，文萊蘇丹訪華時，中文雙方就兩國涉南海共同開發(fā)達成重要共識，同意支持兩國有關(guān)企業(yè)本著相互尊重、平等互利的原則共同勘探和開采海上油氣資源。有關(guān)合作不影響兩國各自關(guān)于海洋權(quán)益的立場。①“中國文萊將合作開采南海油氣”，新華網(wǎng)，2013年10月12日，http：//news.xinhuanet.com/world/2013-10/12/c_125518804.htm。2013年10月，國務院總理李克強在訪問文萊期間，雙方簽署了《關(guān)于海上合作的諒解備忘錄》、《中國海油和文萊國油關(guān)于成立油田服務領域合資公司的協(xié)議》等雙邊合作文件。中文雙方強調(diào)應由直接有關(guān)的主權(quán)國家通過和平對話和協(xié)商解決南海領土和海域管轄權(quán)爭議。雙方重申將致力于全面有效落實《南海各方行為宣言》，維護地區(qū)和平、穩(wěn)定和安全，增進互信，加強合作。

(六)中國與泰國的合作。2011年12月，中泰簽署了《中國國家海洋局與泰國自然資源環(huán)境部海洋領域合作諒解備忘錄》。2012年3月，雙方簽署了《中國國家海洋局與泰國自然資源環(huán)境部建立中泰氣候變化與海洋生態(tài)系統(tǒng)聯(lián)合實驗室的安排》。2013年6月，聯(lián)合實驗室在泰國普吉海洋生態(tài)研究中心正式揭牌，推動雙方在海洋科研、海洋觀測、生態(tài)環(huán)境與生物多樣性保護、防災減災等領域的合作。

(七)中國-東盟海上合作基金。2011年11月，溫家寶總理在印尼巴厘島出席了第十四次中國與東盟領導人會議時提議由中國出資，設立中國-東盟海上合作基金，支持和推動海洋科研與環(huán)保、互聯(lián)互通、航行安全與搜救、打擊跨國犯罪等領域合作。該基金目前由中方提供30億元人民幣的資金，正在對相關(guān)方在南海的務實合作發(fā)揮積極作用。②“中方將設中國東盟海上合作基金”，新華網(wǎng)，2011年11月19日，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2011-11/19/c_122305378.htm。

四、南海合作存在的問題

盡管南海周邊國家之間存在島礁爭議和海域管轄權(quán)主張的重疊問題，但相當長時期內(nèi)，南海是和平、安寧的，南海地區(qū)國家保持了繁榮穩(wěn)定。近年來，由于各種域內(nèi)、外因素的影響，南海出現(xiàn)了一些問題，具體表現(xiàn)在以下方面：

第一，域外勢力介入，作用消極。一些域外勢力出于自身地區(qū)戰(zhàn)略考慮，利用國際、地區(qū)多邊場合和媒體進行政治、輿論炒作，宣揚“中國強硬論”、“中國威脅論”，炮制“南海航行自由問題”等議題，挑動有關(guān)國家公開向中國發(fā)難。域外國家還頻繁在南海舉行聯(lián)合軍演，導致本地區(qū)“爭議”上升、合作衰減。

第二，個別南海周邊國家蓄意炒作南海問題。個別周邊國家為服務國內(nèi)政治需要，蓄意制造南海局勢緊張的假象，把本來和平、穩(wěn)定的南海渲染成沖突不斷、危機四伏，誤導公眾，企圖“把水攪渾”，借炒作與中國領土和海洋權(quán)益爭議轉(zhuǎn)移國內(nèi)壓力。由于本地區(qū)國家眾多，發(fā)展形態(tài)各異，利益取向不同，加之域外國家的介入與干預，本地區(qū)國家之間的政治互信有所下降，疑慮上升。這對南海合作產(chǎn)生了直接負面影響。

第三，少數(shù)國家片面甚至歪曲解讀《公約》相關(guān)規(guī)定。南海爭議的實質(zhì)是島礁領土爭議和海洋管轄權(quán)主張重疊問題，其中前者是解決后者的前提，而解決島礁領土爭議，必須充分考慮和尊重歷史事實，按照有關(guān)領土取得的國際法及有關(guān)實踐統(tǒng)籌考慮，不屬于《公約》管轄的范圍。即便是海洋管轄權(quán)問題，也需要結(jié)合歷史事實和所有相關(guān)的海洋法綜合考慮，非《公約》這一單一條約所能解決。少數(shù)國家基于一己之私，片面強調(diào)《公約》是解決領土和海洋爭議的唯一條約文件，這既不尊重本地區(qū)的歷史和現(xiàn)實，也不符合全面、誠意踐行國際法的精神，不僅無助于爭議的解決，反而為各國之間的務實合作制造了障礙。

第四，缺乏有效的合作機制。盡管南海合作已取得了較大進展，但在向更廣泛、更深層次推進上仍面臨困難。地區(qū)國家之間缺乏必要的協(xié)調(diào)和聯(lián)動，其中重要的原因是本地區(qū)未建立起有效的、系統(tǒng)的合作機制，導致雙邊合作示范并帶動多邊合作的效果不彰。

五、推動南海合作的路徑

南海作為亞太地區(qū)最重要的半閉海，完全有理由像地中海、加勒比海、黑海等世界上其他重要的半閉海、閉海一樣，由沿岸國組建統(tǒng)一的合作機制，在爭議解決前通過務實合作加強對南海的管理和保護，使南海真正成為“和平、合作、友好之?！?。按照《宣言》，爭議由雙邊去談，協(xié)商解決，合作則應雙邊、多邊并舉。通過合作為解決爭議創(chuàng)造條件。

南海問題，實際上包含四個層面的問題，從敏感度和復雜程度區(qū)分，依次為：一是海洋環(huán)保、科學考察、防災減災、打擊海上犯罪、海上救助以及航行安全等低敏感領域；二是資源方面，包括漁業(yè)、油氣、海底礦產(chǎn)以及旅游資源的開發(fā)、利用和保護；三是海域管轄權(quán)主張重疊問題；四是南沙島礁領土爭議。這幾個方面均在雙邊或多或少進行過或正在進行合作或協(xié)商，但實踐效果不甚理想。推進合作、加強溝通協(xié)商是相關(guān)國家的共識，而如何推進與加強，則尚未形成持續(xù)有效的機制與平臺。因此，在繼續(xù)奉行領土和海洋管轄權(quán)主張爭議這一高度敏感問題由雙邊談判協(xié)商解決的原則前提下，相關(guān)方應積極尋找出路，推進低敏感領域的合作，加強幾個方面的工作：

第一，有關(guān)各方應進一步凝聚共識，增強政治互信，尊重歷史，合理主張海洋權(quán)益，善意履行《公約》義務，為南海進一步合作創(chuàng)造良好的政治氛圍。

第二，全面、真誠遵守和理解國際法和海洋法，應該認識到《公約》不是海洋法、更不是國際法的全部，南海許多領域的問題都不能單純依靠《公約》解決，片面強調(diào)甚至歪曲解讀《公約》，不僅不能促進問題的解決，反而可能會使問題復雜化。

第三，各國之間的現(xiàn)有合作應認真加以落實，并在原有基礎上不斷加強和深化，鞏固進一步合作的基礎。

第四，加強頂層設計，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進全面合作?？煽紤]在各沿岸國已有合作的基礎上建立一個“南海沿岸國合作委員會”，構(gòu)建一個專注于沿岸國間務實合作的全面、完整的機制，為南海深度合作搭建平臺。該委員會可由中國、越南、菲律賓、馬來西亞、文萊、印度尼西亞等南海沿岸國組成，各國均由外交部門牽頭，其他主管部門參加，具體可包括科考、環(huán)保、漁業(yè)、油氣開發(fā)、航行、旅游等不涉及領土與海洋劃界爭議的領域，并可視情建立分委員會。該機制與其他現(xiàn)有機制或可相互吸收，或可并行不悖，相互補充。為適應情勢發(fā)展，各國在具體合作過程中還可對合作領域不斷進行調(diào)整。

這種合作機制，既有可據(jù)的法律基礎，也有可鑒的實踐依據(jù)，對在南海領土和海洋管轄權(quán)主張爭議解決前管控矛盾、緩解爭議、促進南海和平穩(wěn)定，有積極作用。從長遠來看，也有利于南海海域的合理開發(fā)、有效管理和長治久安。如果南海沿岸各國能秉持合作共贏的善意和務實合作的誠意，通過各方的精誠合作，在不久的將來，南海必將更加穩(wěn)定、繁榮、有序。