政府投資項(xiàng)目代建制應(yīng)用研究——以上海嘉定新城為例

王新南

（上海國際汽車城（集團(tuán)）有限公司，上海市 201805）

0 引言

代建制是20世紀(jì)70年代公共管理領(lǐng)域開始關(guān)注公共政策執(zhí)行以來，逐漸發(fā)展形成的一種項(xiàng)目管理模式。它是社會(huì)公共管理部門在市場化的條件下，將建設(shè)項(xiàng)目委托給具有專業(yè)資質(zhì)和技術(shù)管理能力的法人單位，承擔(dān)項(xiàng)目全過程管理工作的項(xiàng)目建設(shè)方式。我國政府于2004年7月25日頒布了《關(guān)于投資體制改革的決定》，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式，提出對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目推行“代建制”。推行代建制是一種制度創(chuàng)新，它可以從制度上改變“投、建、管、用”四位一體的傳統(tǒng)項(xiàng)目管理模式，克服政府各個(gè)部門管理項(xiàng)目的非專業(yè)化、低效率、低質(zhì)量、高投入、易誘發(fā)權(quán)力尋租滋生腐敗等一系列弊端，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)的專業(yè)化和市場化管理，有效控制投資，保證工程質(zhì)量和工期，也有利于從體制上鏟除滋生腐敗的土壤。但是，代建制仍然處于實(shí)踐階段，在投資領(lǐng)域尚未全面推開，國內(nèi)目前對代建制仍然缺乏系統(tǒng)的研究與實(shí)踐，在實(shí)施中還存在不少問題，在理論上還有許多需要探討的領(lǐng)域，尤其是理論研究與實(shí)踐結(jié)合，如何使代建制充分發(fā)揮作用是當(dāng)前急需解決的。本文以發(fā)達(dá)國家先進(jìn)的項(xiàng)目管理方式為借鑒，并以嘉定新城代建制試點(diǎn)的效果為例證，說明代建制在我國推廣的必要性、存在問題和解決問題的建議。

1 相關(guān)研究綜述

從專業(yè)化的角度來講，建設(shè)工程項(xiàng)目管理在國際上并沒有代建制這個(gè)概念。國外通常設(shè)立政府專門機(jī)構(gòu)組織實(shí)施政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理。美國通常把工程項(xiàng)目建設(shè)分成兩大行業(yè)，一個(gè)是施工行業(yè)，另一個(gè)是建筑與工程服務(wù)行業(yè)，即除施工以外的所有其他環(huán)節(jié)[6]。在國外，為配合政府機(jī)構(gòu)建筑與工程服務(wù)外包需要，工程咨詢行業(yè)除了提供傳統(tǒng)的規(guī)劃、勘探、設(shè)計(jì)等技術(shù)服務(wù)外，還提供建設(shè)管理（Construction Management，簡稱CM）服務(wù)。政府機(jī)構(gòu)對CM服務(wù)的采購方式，可以是單純的由咨詢公司提供人員補(bǔ)充政府機(jī)構(gòu)管理人員的不足，即“人員”建設(shè)管理（“Agency”CM）或通過建筑與工程服務(wù)外包合同方式與咨詢公司簽訂合同，即“風(fēng)險(xiǎn)”建設(shè)管理（At-Risk CM）[1]。美、德、日、新和我國香港地區(qū)等都將實(shí)施政府投資工程作為政府的一項(xiàng)重要職能。幾乎都有實(shí)施政府投資工程的若干個(gè)專門政府機(jī)構(gòu)或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)，來直接組織政府投資工程建設(shè)。對于政府投資工程，一般都根據(jù)其專業(yè)性質(zhì)分別由不同的政府專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格的管理，即由政府專業(yè)機(jī)構(gòu)行使業(yè)主的職能，對政府投資工程的實(shí)施進(jìn)行全過程的集中管理，建設(shè)完成后，再交付使用單位使用。但這樣的主管機(jī)構(gòu)在政府投資工程的實(shí)施中，只有業(yè)主的職能，不具有政府的管理職能，其工程的運(yùn)作依然要遵循一般工程的運(yùn)作模式。政府對投資項(xiàng)目的管理相對集中統(tǒng)一，使用部門只提出使用需求和參與竣工驗(yàn)收等，不參與項(xiàng)目建設(shè)。負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理的專門機(jī)構(gòu)擁有龐大的建設(shè)管理隊(duì)伍，雇員數(shù)量多。專門機(jī)構(gòu)職能完備，能夠承擔(dān)建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)等管理工作，同時(shí)可勝任可研、規(guī)劃設(shè)計(jì)、監(jiān)理和合同管理等工作。這種方式具有的優(yōu)勢在于通過對政府投資的非經(jīng)營性工程專設(shè)機(jī)構(gòu)行使政府投資業(yè)主職能，由第三方實(shí)施專業(yè)化管理，負(fù)責(zé)政府投資工程建設(shè)實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了投、建、管、用分離，解決了政府投資工程管理中存在的“一次性業(yè)主”和“同位一體”的問題。

目前各地方對于代建制的含義、代建人的權(quán)利、代建人工作內(nèi)容和代建制項(xiàng)目組織結(jié)構(gòu)基本上進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)定。對代建制中代建人招標(biāo)文件、代建管理合同等特殊法律文件也有了較深入的研究，并涉及了目前代建制實(shí)施中的若干問題，包括代建人的法律地位，代建制管理過程中遇到的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施代建項(xiàng)目可能遇到代建單位管理不到位的情況等等。

而國內(nèi)學(xué)者主要圍繞代建制模式的特點(diǎn)[2]、代建制與項(xiàng)目管理的比較[3]以及代建制在實(shí)際中的應(yīng)用[4]進(jìn)行了較多的分析和探討。但是無論在理論的層面上，還是在經(jīng)驗(yàn)的層面上，目前各有關(guān)方面對代建制仍然沒有達(dá)成共識，不少代建單位對自身的定位及改革方向也感到茫然。因此，進(jìn)行代建制的進(jìn)一步研究、推進(jìn)代建制的完善和發(fā)展已經(jīng)成為我國政府投資領(lǐng)域的重要議題。雖然代建制的實(shí)行在相關(guān)地區(qū)都取得了一定程度的成功，但由于這是一個(gè)新的探索，缺乏足夠成熟的理論依據(jù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因此在理論和實(shí)踐上都還存在一些問題。

2 代建制與傳統(tǒng)項(xiàng)目管理模式比較分析

2.1 代建制的運(yùn)行機(jī)制

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，代建制是指政府通過招標(biāo)的方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位（簡稱代建單位），負(fù)責(zé)非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作，項(xiàng)目完成后交付給使用單位的制度。代建期間，代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)?！按ㄖ啤敝械慕ㄔO(shè)單位（業(yè)主）、代建人和使用單位三方通過簽訂代建合同，依法明確各自的責(zé)權(quán)利，規(guī)范各自的行為，項(xiàng)目建設(shè)按照招投標(biāo)制、合同制、監(jiān)理制予以實(shí)施，充分體現(xiàn)“公開、公正、公平”的原則。

代建制適用項(xiàng)目范圍為政府投資的非經(jīng)營性項(xiàng)目，政府為了限制、隔離行政權(quán)力與項(xiàng)目管理的聯(lián)系，落實(shí)責(zé)任承擔(dān)主體，引人代建的市場方式予以解決。代建管理是政府業(yè)主將自己投資建設(shè)的項(xiàng)目以委托的（一般均有書面的委托合同）方式，通過支付相關(guān)費(fèi)用把項(xiàng)目管理職能轉(zhuǎn)交由受委托的代建企業(yè)行使，并以自愿的方式令其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這是以責(zé)任轉(zhuǎn)嫁的市場方式提高政府投資項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量和效率。

代建企業(yè)的選擇主要是用市場競爭方式，通常是通過招投標(biāo)的方式予以確定。在市場上存在眾多的符合相應(yīng)資質(zhì)條件要求的代建企業(yè)的情況下，政府作為項(xiàng)目業(yè)主和委托人應(yīng)當(dāng)采用競爭締約的方式選任合格的代建人，一般是以招標(biāo)的方式確定。代建實(shí)施的法律機(jī)制是特殊的委托合同。代建企業(yè)的管理權(quán)限來源于政府業(yè)主的委托，代建企業(yè)可以依據(jù)合同獲取代建費(fèi)用并應(yīng)當(dāng)對代建項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

2.2 代建制與傳統(tǒng)的工程項(xiàng)目管理模式的比較

傳統(tǒng)的工程項(xiàng)目管理模式是由投資人或使用人作為項(xiàng)目法人（業(yè)主），項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)組織整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)工作，包括委托專業(yè)咨詢公司進(jìn)行項(xiàng)目前期的可行性研究和各項(xiàng)項(xiàng)目審批工作，項(xiàng)目評估通過后業(yè)主組織招投標(biāo)選擇設(shè)計(jì)、勘察單位，組織設(shè)計(jì)文件編制，通過招投標(biāo)選擇總承包單位、監(jiān)理單位，業(yè)主與總承包單位簽訂工程施工合同，與監(jiān)理單位簽訂監(jiān)理合同。有關(guān)工程分包和設(shè)備、材料采購，一般由總承包商與分包商和供應(yīng)商簽訂合同并組織實(shí)施，業(yè)主單位指派業(yè)主代表與咨詢方負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理工作，監(jiān)理單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施階段的質(zhì)量、進(jìn)度、安全和成本控制等工作。

代建制與傳統(tǒng)項(xiàng)目管理模式的比較的最大差別是在于，代建制模式中業(yè)主單位不負(fù)責(zé)具體的項(xiàng)目管理工作，業(yè)主的權(quán)利進(jìn)行了重新分配。在代建制模式中，通過委托方、使用方、代建單位三方之間的市場合約關(guān)系，傳統(tǒng)的業(yè)主職責(zé)被進(jìn)行了重新分解和分配。委托方作為出資人，行使出資、代建單位選擇、重大問題決策職責(zé)，使用單位作為項(xiàng)目的未來所有權(quán)人，主要行使提出項(xiàng)目使用功能，協(xié)助和監(jiān)督的職責(zé)，代建單位則要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的報(bào)批，項(xiàng)目建設(shè)的組織工作，負(fù)責(zé)投資、工期、質(zhì)量的控制，成為實(shí)際意義上的建設(shè)期項(xiàng)目法人。

3 上海嘉定新城政府投資項(xiàng)目代建制存在問題分析

3.1 上海嘉定新城政府投資項(xiàng)目簡介

上海嘉定新城是上海市十二五規(guī)劃確定的上海重點(diǎn)建設(shè)和發(fā)展的郊區(qū)新城之一，規(guī)劃面積220 km2，其中中心區(qū)規(guī)劃面積17.23 km2。上海嘉定新城發(fā)展有限公司作為嘉定新城中心區(qū)開發(fā)建設(shè)的主體公司，嘉定區(qū)人民政府以文件的方式明確承擔(dān)嘉定新城中心區(qū)17.23 km2內(nèi)功能性項(xiàng)目建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、綠化景觀建設(shè)和河道水系建設(shè)，其中市政道路項(xiàng)目達(dá)到85 km，生態(tài)景觀綠化工程293萬m2，約150萬m2教育、文化、行政等功能性項(xiàng)目，近20 km河道整治工程的代建工作，代建項(xiàng)目總投資達(dá)到232億元人民幣。在項(xiàng)目建設(shè)管理模式上有傳統(tǒng)的項(xiàng)目管理模式和待建模式，傳統(tǒng)項(xiàng)目管理模式主要是由上海嘉定新城發(fā)展有限公司作為項(xiàng)目法人立項(xiàng)和組織實(shí)施的市政和綠化項(xiàng)目，教育文化等功能性項(xiàng)目則是由政府部分作為立項(xiàng)主體和項(xiàng)目法人，上海嘉定新城發(fā)展有限公司受政府部門委托，實(shí)施項(xiàng)目代建制管理。

3.2 代建方在本項(xiàng)目中采取的部分管理措施

規(guī)范了招投標(biāo)工作，確保招投標(biāo)公開、公平、公正。針對建筑市場不規(guī)范的情況，在代建項(xiàng)目實(shí)施中規(guī)范招投標(biāo)工作，完善了招投標(biāo)的管理流程。在招標(biāo)過程中，主要采取以下幾項(xiàng)措施，一是招標(biāo)報(bào)名條件公開，不設(shè)置限制性條款；二是招標(biāo)文件中合同專用條款全部細(xì)化，合同條件公開透明，達(dá)到中標(biāo)即可簽訂合同的狀態(tài)，減少扯皮，放置施工但那位中標(biāo)后鉆空子，杜絕存在腐敗空間；三是設(shè)定招標(biāo)價(jià)格封頂價(jià)，防止哄抬中標(biāo)價(jià)；四是對功能性項(xiàng)目中設(shè)備和重要材料在招標(biāo)文件中明確2～3個(gè)品牌供投標(biāo)單位選擇，防止以次充好和降低品質(zhì)。

設(shè)立項(xiàng)目管理獎(jiǎng)勵(lì)基金，建立激勵(lì)機(jī)制。在所有施工招投標(biāo)中，根據(jù)項(xiàng)目投資額的大小，我們都設(shè)定項(xiàng)目管理獎(jiǎng)勵(lì)基金為投標(biāo)價(jià)的0.5%～1%，用于項(xiàng)目管理講理。新城公司制定講理辦法，規(guī)定綜合考評前30%拿全獎(jiǎng)，中建40%拿一半獎(jiǎng)勵(lì)，后30%不獎(jiǎng)勵(lì)。設(shè)定獎(jiǎng)金的發(fā)放一半以上必須用于項(xiàng)目管理人員的獎(jiǎng)勵(lì)，項(xiàng)目管理人員中項(xiàng)目經(jīng)理不少于50%。

推行設(shè)計(jì)單位總包模式，有效控制設(shè)計(jì)圖紙的質(zhì)量。全面推行設(shè)計(jì)單位總包設(shè)計(jì)的模式，取得良好效果。所謂設(shè)計(jì)單位設(shè)計(jì)總包模式，是指整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)際工作，包括建筑設(shè)計(jì)、結(jié)構(gòu)、水、電、弱電、幕墻等各專業(yè)的設(shè)計(jì)工作內(nèi)容，才去中標(biāo)單位牽頭總包，負(fù)責(zé)自身設(shè)計(jì)以外，負(fù)責(zé)牽頭正合各專業(yè)設(shè)計(jì)單位的設(shè)計(jì)成果，提高設(shè)計(jì)的水平，減少不同專業(yè)之間的設(shè)計(jì)矛盾，降低工程造價(jià)。

加大科技投入，提高建設(shè)水平和科技含量。在新城代建的項(xiàng)目中，規(guī)定承擔(dān)設(shè)計(jì)任務(wù)的設(shè)計(jì)單位，設(shè)計(jì)費(fèi)中包含3%的課題經(jīng)費(fèi)，用于研究項(xiàng)目中的新技術(shù)和新材料的應(yīng)用，以及項(xiàng)目施工過程中重大科技攻關(guān)和施工技術(shù)難題，有利于提高項(xiàng)目的建設(shè)水平和科技含量。

3.3 代建制在嘉定新城政府投資項(xiàng)目管理中存在的問題分析

3.3.1 市場準(zhǔn)入條件尚未形成共識

目前，全國各地的代建制推廣和應(yīng)用對代建制單位的市場準(zhǔn)入條件五花八門，實(shí)際上還沒有專門的機(jī)構(gòu)對代建單位進(jìn)行資質(zhì)管理，代建單位的市場準(zhǔn)入條件不規(guī)范，缺少資質(zhì)管理。在一些地方和部門在有關(guān)代建單位資格條件的規(guī)定中，提出只需具備一項(xiàng)或多項(xiàng)建設(shè)相關(guān)業(yè)務(wù)資質(zhì)(工程造價(jià)、監(jiān)理、勘察設(shè)計(jì)、工程總承包等)即可，這種觀點(diǎn)沒有充分認(rèn)識到代建項(xiàng)目是全過程的項(xiàng)目管理，具有某一資質(zhì)并不等于能夠從事政府項(xiàng)目代建工作，從而沒法保證項(xiàng)目有效的實(shí)施，從而大多數(shù)政府投資管理部門更多的是選擇“自己人”代建政府投資項(xiàng)目。在上海嘉定新城代建制實(shí)踐中，上海市嘉定區(qū)人民政府對所有嘉定新城中心區(qū)范圍內(nèi)的政府投資項(xiàng)目均由上海嘉定新城發(fā)展有限公司負(fù)責(zé)代建，政府投資項(xiàng)目的代建單位的選擇是唯一性的，既沒有市場準(zhǔn)入條件，又不具備競爭性。

3.3.2 各方職責(zé)的界定不明確，代建服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不合理

代建各方職責(zé)有待進(jìn)步明確。代建制作為一種項(xiàng)目管理新模式，業(yè)主方需要代建服務(wù)，也使用代建服務(wù)，但在代建服務(wù)期間，卻不愿授予代建單位真正的權(quán)利。一些業(yè)主單位為了部門利益，對一些屬于代建單位應(yīng)做的工作進(jìn)行干預(yù)，這在一定程度上影響了代建單位對項(xiàng)目的管理，也影響了代建單位的積極性和主動(dòng)性。從上海嘉定新城政府投資項(xiàng)目代建制應(yīng)用實(shí)踐的情況看，使用單位和代建單位的職責(zé)分工不明確，合同約定不能完全約定所有管理細(xì)節(jié)，導(dǎo)致使用單位與代建單位矛盾較多、爭執(zhí)較多。主要原因是由于職責(zé)界定不清，業(yè)主單位認(rèn)為代建單位是業(yè)主聘用的打工者，在項(xiàng)目管理過程中業(yè)主單位提出的要求代建單位應(yīng)該無條件執(zhí)行；而代建單位則認(rèn)為他是政府確定的政府投資項(xiàng)目的專業(yè)管理者，不僅是為使用單位服務(wù)，還要在政府批準(zhǔn)的工程概算中執(zhí)行工程管理工作，按照建筑法律法規(guī)做好項(xiàng)目管理，不是簡單的打工者；政府投資主管部門則認(rèn)為按照工程可行性研究批復(fù)并實(shí)施監(jiān)督，不允許隨便改變項(xiàng)目功能和增加工作內(nèi)容；施工單位則夾在使用單位和代建單位之間，既不能不聽使用單位的，也不能不聽代建單位的，當(dāng)使用單位與代建單位產(chǎn)生分歧與矛盾的時(shí)候，感到無所適從、左右為難，從而影響項(xiàng)目施工，甚至有的施工單位借機(jī)鉆空子謀取不當(dāng)利益。

代建服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低。代建服務(wù)費(fèi)用國家財(cái)政部有統(tǒng)一的規(guī)定，但是總體上費(fèi)用偏低，目前嘉定新城政府投資項(xiàng)目代建費(fèi)統(tǒng)一按照總投資建安造價(jià)的1.5%的費(fèi)率收取代建管理費(fèi)。

3.3.3 代建制激勵(lì)與約束機(jī)制不健全

工程項(xiàng)目管理的核心內(nèi)容是對工程進(jìn)度、成本和工程質(zhì)量進(jìn)行管理，做好這方面的管理控制，需要建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制。在上海嘉定新城政府投資項(xiàng)目代建過程中，部分代建合同沒有約定獎(jiǎng)勵(lì)的機(jī)制，即使有些代建合同約定有一定的獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定，但在實(shí)際操作中代建單位不可能執(zhí)行合同約定的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰條款。從上海嘉定新城政府投資項(xiàng)目代建制實(shí)際管理的情況來看，即使是政府選擇自己信任的下屬國有企業(yè)作為代建人，既缺乏代建激勵(lì)機(jī)制，也沒有建立約束機(jī)制，對投資控制不嚴(yán)，造成超投資現(xiàn)象發(fā)生。

3.3.4 代建制各方參與管理人員素質(zhì)需提高

代建制的核心是代建單位是接受建設(shè)單位的委托，實(shí)施項(xiàng)目管理的過程。但是，在上海嘉定新城政府投資項(xiàng)目代建制實(shí)際實(shí)施過程中，出現(xiàn)建設(shè)單位和代建單位的人員素質(zhì)不高，從而影響項(xiàng)目的管理工作，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是建設(shè)單位對項(xiàng)目的功能的理解不深，委托書內(nèi)容不完備，造成項(xiàng)目設(shè)計(jì)等前期工作反復(fù)較多，發(fā)生較大浪費(fèi)；二是代建制建設(shè)單位對接代建單位的人員素質(zhì)不高，甚至出現(xiàn)不懂專業(yè)知識的人員指揮項(xiàng)目建設(shè)，對圖紙功能審核不到位，實(shí)施過程設(shè)計(jì)變更較多；三是建設(shè)單位在項(xiàng)目管理建設(shè)過程中，干涉項(xiàng)目招投標(biāo)、材料采購、設(shè)備采購等過程，造成代建單位工作受干擾。

4 政府投資項(xiàng)目代建制政策建議

4.1 建立健全地方性的代建制管理辦法

建立地方性政府投資項(xiàng)目代建制管理辦法。建議地方政府結(jié)合本地區(qū)政府投資項(xiàng)目的特點(diǎn)和地方實(shí)際情況，制定和出臺地方性的政府投資項(xiàng)目代建制管理辦法。地方性政府投資項(xiàng)目代建制管理辦法的制定，能夠在目前國家相關(guān)代建制法律法規(guī)缺位的情況下，可以明確本地區(qū)政府投資項(xiàng)目代建的范圍、代建人的選擇、代建合同的規(guī)范、代建各方的責(zé)權(quán)利、代建費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)、代建工作機(jī)制和代建的激勵(lì)機(jī)制。上海嘉定新城在政府投資項(xiàng)目代建制的實(shí)踐，結(jié)合上海嘉定區(qū)的實(shí)際情況，制定嘉定區(qū)政府投資項(xiàng)目管理辦法，用于規(guī)范整個(gè)嘉定區(qū)的政府投資項(xiàng)目的代建制管理。

4.2 提高實(shí)施代建制的思想認(rèn)識

代建制是政府投資項(xiàng)目建管分離的良好模式，雖然目前在國家層面沒有統(tǒng)一的規(guī)定和法律的明確，但是在全國各地都在試點(diǎn)和推行，需要政府部門和代建單位充分認(rèn)識到政府投資項(xiàng)目實(shí)施代建的必要性，認(rèn)識到是政府投資項(xiàng)目管理專業(yè)化、規(guī)范化、市場化的大勢所趨，也是發(fā)揮政府財(cái)政資金投入公共非營利項(xiàng)目的積極效應(yīng)，控制政府投資項(xiàng)目投資的有效途徑。正是因?yàn)檎块T、使用單位和代建單位目前對代建制概念理解不同，建議政府在推行政府投資項(xiàng)目代建制管理的時(shí)候，要對代建制的重大意義、代建制實(shí)施過程中的責(zé)權(quán)利的界定、代建制項(xiàng)目決策機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制和管理機(jī)制等進(jìn)行培訓(xùn)，尤其是對項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)關(guān)系與委托管理關(guān)系的認(rèn)識，以統(tǒng)一思想認(rèn)識，減少分歧，使政府投資項(xiàng)目代建制能夠順利實(shí)施。

4.3 建立市場準(zhǔn)入制度

工程代建是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的工作，代建單位的服務(wù)從項(xiàng)目批復(fù)立項(xiàng)開始介入，直至項(xiàng)目保修期結(jié)束，所涉及到的工作任務(wù)包括可行性研究、項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、設(shè)計(jì)管理、招標(biāo)投標(biāo)管理、施工階段管理及竣工驗(yàn)收管理等所有方面，代建單位的管理人員不僅要具備工程經(jīng)濟(jì)、工程技術(shù)（包括土建、設(shè)備、電氣、環(huán)保及不同項(xiàng)目類型的專業(yè)技術(shù)等）方面的專業(yè)知識，還要有一定的組織協(xié)調(diào)能力，能夠組織、協(xié)調(diào)工程建設(shè)有關(guān)各方共同完成工程建設(shè)任務(wù)，需要具有地方性的市場準(zhǔn)入機(jī)制，即使是選擇“自己人”代建，也要建立市場準(zhǔn)入機(jī)制，在多個(gè)“自己人”當(dāng)中形成競爭性的選擇機(jī)制。

4.4 建立責(zé)權(quán)利對等的代建制管理機(jī)制

代建制實(shí)現(xiàn)了政府工程“投資、建設(shè)、管理、使用”職能的分離，但往往參與項(xiàng)目建設(shè)的各方的角色定位不清，代建制中參與各方的職責(zé)和基本運(yùn)作框架不明確。因此，建立有效的約束和激勵(lì)機(jī)制是非常必要的。

在上海嘉定新城政府投資項(xiàng)目代建制實(shí)踐過程中，建議明確參建各方的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，并建立與之相適應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。在政府投資決策方面，要明確政府發(fā)展改革委員會(huì)在政府投資項(xiàng)目審批中的牽頭地位，既要核定項(xiàng)目功能，又要核定項(xiàng)目投資，更要關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)完成以后發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。在項(xiàng)目使用單位一方，需要政府明確使用單位在項(xiàng)目代建過程中的權(quán)利和義務(wù)，尤其是在項(xiàng)目管理過程的決策參與程度，不應(yīng)過多干涉項(xiàng)目具體管理過程和管理內(nèi)容。代建單位一方應(yīng)該按照政府審批的項(xiàng)目功能和項(xiàng)目投資，按照相關(guān)的法律法規(guī)的規(guī)定，發(fā)揮專業(yè)管理的能力，組織項(xiàng)目建設(shè)工作。另外，還需要界定政府發(fā)展改革委員會(huì)對政府投資項(xiàng)目建設(shè)過程的工作協(xié)調(diào)和政府監(jiān)督的作用。

4.5 政府加強(qiáng)代建工作協(xié)調(diào)與監(jiān)督檢查

代建制的道德風(fēng)險(xiǎn)是由于委托人和代理人信息不對稱的情況下形成的，如何加強(qiáng)委托人與代建人信息溝通，建立雙方的互信機(jī)制，是降低代建制風(fēng)險(xiǎn)的有效方法。但是從政府管理部門來說，必須加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目代建制工作協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查。為了改善委托人與代建人之間這種信息不對稱的關(guān)系，首先要加強(qiáng)雙方之間的信息溝通，包括代建行為過程和代建結(jié)果的信息反饋。代建制信息溝通模式設(shè)計(jì)要實(shí)現(xiàn)委托人和代建單位之間的信息的充分傳遞，而又不影響代建單位行為的相對獨(dú)立。政府對項(xiàng)目管理工作的協(xié)調(diào)是加強(qiáng)信息溝通最有效、最直接的途徑，有利于解決委托人、使用人、代建人直接的矛盾與分歧。對于政府投資工程項(xiàng)目應(yīng)本著全過程全方位監(jiān)管、事前監(jiān)管、提高監(jiān)管效率和降低監(jiān)管成本相結(jié)合的原則，將監(jiān)管貫穿于項(xiàng)目建設(shè)的始終，從項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備階段開始，到設(shè)計(jì)、施工，直至竣工驗(yàn)收，監(jiān)管的對象不僅包括項(xiàng)目主管部門和參建各方，而且涉及項(xiàng)目建設(shè)的主客觀環(huán)境，還要遵循事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管協(xié)調(diào)統(tǒng)一，以事前監(jiān)管為主的原則，盡可能的減少損失。

5 結(jié)語

代建制管理實(shí)質(zhì)是一種委托管理，即對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目由過去的“自建制”改為“代建制”；由非專業(yè)機(jī)構(gòu)、非專業(yè)隊(duì)伍管理，改為由專業(yè)化的工程管理單位建設(shè)管理；由項(xiàng)目管理和建設(shè)缺乏明確的責(zé)任，改為有明確的責(zé)任人和明確的獎(jiǎng)罰，因此它是適應(yīng)現(xiàn)代工程建設(shè)的需要而產(chǎn)生的一種新型項(xiàng)目管理模式。本文主要是針對代建制在實(shí)踐過程中存在的問題進(jìn)行分析，提出了建立和健全地方性管理法規(guī)、準(zhǔn)入機(jī)制等方面的建議。

本文研究主要是從代建方的角度，結(jié)合嘉定新城實(shí)踐實(shí)際分析了代建制在政府投資項(xiàng)目當(dāng)中的運(yùn)行問題，未從代建制所有參與方的角度進(jìn)行分析，以后可以進(jìn)一步從參與各方博弈的角度、激勵(lì)的機(jī)制、項(xiàng)目目標(biāo)管理等方面進(jìn)行深入分析研究。

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