加強測繪市場監(jiān)管，促進測繪事業(yè)科學(xué)發(fā)展

陳文浩 ，黃達(dá)藩

(汕頭市測繪研究院，廣東 汕頭 515041)

1 引 言

進入新世紀(jì)以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展迅猛，城鄉(xiāng)建設(shè)如火如荼，城鄉(xiāng)面貌日新月異?？茖W(xué)建設(shè)，測繪先行，測繪行業(yè)作為城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的先行兵，為城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)提供了強有力的測繪技術(shù)保障，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)成果凝聚著測繪工作者的智慧與汗水。隨著社會主義市場體系的加快完善和經(jīng)濟增長方式的加快轉(zhuǎn)變，我國的測繪市場正由行政指派和行業(yè)封閉模式逐步走向開放的市場競爭。測繪市場在逐步放開的過程中，也出現(xiàn)了很多問題。研究分析測繪市場的現(xiàn)狀，指出存在的問題，提出解決問題的辦法，加強測繪市場監(jiān)管，規(guī)范測繪市場主體的行為，是完善的測繪市場體系，促進測繪事業(yè)科學(xué)發(fā)展的客觀要求。

2 測繪市場存在的問題

隨著我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)步伐的加快，城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)模日益擴大，測繪市場空間越來越大，且隨著以全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)(GPS)、地理信息系統(tǒng)(GIS)、遙感(RS)和計算機信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為核心的信息化測繪技術(shù)體系的建立及廣泛應(yīng)用，測繪服務(wù)經(jīng)濟社會的領(lǐng)域不斷擴大，服務(wù)能力不斷增強，給測繪單位的發(fā)展帶來機遇。同時，測繪市場逐步放開也出現(xiàn)一些問題，給測繪管理部門和測繪隊伍提出了挑戰(zhàn)。

(1)測繪單位良莠不齊

我國測繪單位實行測繪資質(zhì)等級管理，但是由于多頭管理，政出多門，各行業(yè)的分級標(biāo)準(zhǔn)、管理的嚴(yán)格程度各有差異，近幾年來取得測繪資質(zhì)和測繪資質(zhì)等級晉升的測繪單位明顯增多，其中一些單位缺乏相應(yīng)的測繪專業(yè)技術(shù)人員、儀器設(shè)備和測繪項目業(yè)績，軟硬件條件較差，在測繪市場競爭中采用壓價等惡性手段爭得測繪工程項目，然后再招兵買馬，臨時組織測繪隊伍進場作業(yè)，或者干脆轉(zhuǎn)包或分包，這樣生產(chǎn)出來的測繪成果質(zhì)量可想而知。

(2)部分業(yè)主單位不按經(jīng)濟規(guī)律辦事，項目發(fā)包操作不規(guī)范

業(yè)主單位作為測繪市場主體中重要一方，其人員素質(zhì)、管理水平以及對測繪工作重要性的認(rèn)識相差很大。部分業(yè)主單位操作不規(guī)范，盲目壓低工程項目價格，在招投標(biāo)中采取最低價中標(biāo)的違規(guī)原則，或者用一家單位的報價去壓另一家的報價，甚至限定一個很低的價格，測繪單位必須接受其價格才有可能承接其工程任務(wù)，如粵東某市一山村公路線路測繪工程項目，線路長度15 km，需測1∶ 1 000線路地形圖和橫斷面圖，其限定的價格5 萬余元，很多測繪單位望而卻步，但也有一個測繪單位真的以限定的價格攬下該項工程，用極其簡便的方法勉強完成任務(wù);有些業(yè)主由于對測繪業(yè)務(wù)流程不熟悉或為滿足某種需求，隨意確定工期，定出的測繪工期不合理，使得測繪單位根本無法在業(yè)主要求的工期內(nèi)保質(zhì)保量完成測繪工作任務(wù)。因此，在競爭單位較多、市場份額有限且業(yè)主項目發(fā)包操作不規(guī)范的情況下，測繪單位只能以較低的價格、較短的工期承攬測繪工程項目，與此相對應(yīng)，測繪單位就不得不采取一些不按技術(shù)規(guī)范作業(yè)、偷工減料等以犧牲測繪產(chǎn)品質(zhì)量為代價的手段。例如測圖項目，為降低成本、縮短工期，圖根導(dǎo)線點密度不夠，支站數(shù)太多，點位精度降低;碎部點施測不到位，出現(xiàn)漏測、連接錯誤等現(xiàn)象;圖面整飾粗糙，這些都直接影響成圖的質(zhì)量?；蛘叽罅抗陀门R時的、沒有經(jīng)過系統(tǒng)測繪專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的勞務(wù)工，延長工作時間，搞疲勞戰(zhàn)術(shù)，也是一些測繪“游擊隊”的慣用伎倆。在這種情況下所生產(chǎn)出來的測繪產(chǎn)品，其質(zhì)量難以保證。

綜上所述，測繪市場的項目發(fā)包不規(guī)范行為導(dǎo)致測繪產(chǎn)品質(zhì)量下降，業(yè)主使用質(zhì)量低劣的測繪成果作為城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源管理、工程設(shè)計、施工的基礎(chǔ)資料，勢必對城鄉(xiāng)的規(guī)劃、建設(shè)和管理以及工程的實施造成巨大的影響，甚至留下工程事故的隱患。

3 原因分析

我國的測繪行業(yè)正處于從行政指派和行業(yè)封閉走向市場競爭的過渡期，由于社會經(jīng)濟發(fā)展仍處于較低水平，測繪單位、業(yè)主單位的管理水平、職業(yè)操守、法律意識等各方面還不能完全適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，同時相關(guān)的測繪市場監(jiān)管體制、機制、管理措施以及配套的法律保障不夠完善或者貫徹落實不到位，導(dǎo)致上述問題的存在。

4 措施與對策

測繪行業(yè)作為經(jīng)社會的一個基礎(chǔ)性技術(shù)服務(wù)行業(yè)，必須逐漸適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟自由競爭的要求。而在一種市場機制相對不完善的環(huán)境中，政府及測繪行政管理部門應(yīng)出臺有關(guān)的測繪市場管理法規(guī)，采取相應(yīng)的管理措施和引導(dǎo)措施，加強機制體制創(chuàng)新，加大測繪市場監(jiān)管力度，進一步規(guī)范測繪單位和業(yè)主單位這兩大市場主體的行為，使測繪市場平穩(wěn)、有序地過渡到完全開放競爭的狀態(tài)。

4.1 近期措施

鑒于測繪市場的現(xiàn)狀，近期可采取下列措施加強市場監(jiān)督管理，規(guī)范市場行為。

(1)采取適度的行政措施

在現(xiàn)階段采取適度的行政措施，加強測繪市場監(jiān)督管理對于維護測繪市場秩序、規(guī)范市場主體行為、為測繪單位的生存與發(fā)展創(chuàng)造良好的市場環(huán)境是很有必要的。首先測繪行政管理部門要在測繪資質(zhì)管理方面加大力度，嚴(yán)格把好測繪資質(zhì)證書發(fā)放及資質(zhì)晉級的關(guān)口，避免技術(shù)力量薄弱、素質(zhì)差的隊伍進入測繪市場;其次，應(yīng)由市政府牽頭，測繪行政管理部門對本地區(qū)已有的測繪隊伍進行清查、登記，對測繪市場進行摸查，為加強市場管理提供翔實的基礎(chǔ)資料;第三，測繪行政管理部門應(yīng)出臺測繪市場管理的有關(guān)法規(guī)，內(nèi)容包括:①完善測繪市場準(zhǔn)入制度，任何測繪隊伍進入本區(qū)域測繪市場從事測繪活動前，應(yīng)到測繪行政管理部門登記，交驗證書，經(jīng)批準(zhǔn)后方能在本區(qū)域承接測繪工程任務(wù)。②制定“測繪產(chǎn)品市場價格不得低于《測繪工程產(chǎn)品價格》的一定比例(如80%)”的強制性條款，違反此條款者給予一定的處罰(如罰款、停業(yè)整改等)，打擊惡性壓價競爭行為;③實行測繪市場違規(guī)行為舉報制度，凡違反測繪市場管理規(guī)定的行為，任何單位和個人有權(quán)向測繪行政管理部門舉報，一經(jīng)查實，對當(dāng)事單位(人)進行處罰，給予舉報人一定的獎勵。

(2)加強測繪產(chǎn)品質(zhì)量管理

測繪行政管理部門定期或不定期組織測繪產(chǎn)品質(zhì)量檢查，對在本行政區(qū)域開展測繪業(yè)務(wù)的所有測繪單位的產(chǎn)品質(zhì)量進行有效監(jiān)督;對本行政區(qū)域的大型測繪工程項目，實行測繪生產(chǎn)過程質(zhì)量跟蹤檢查、監(jiān)督，參與成果驗收;成立測繪產(chǎn)品質(zhì)量管理的專業(yè)機構(gòu)，受理關(guān)于測繪產(chǎn)品質(zhì)量的投訴，對測繪產(chǎn)品質(zhì)量問題進行查處，對有關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量爭議的問題進行裁決。對于質(zhì)量管理措施不到位、產(chǎn)品質(zhì)量低劣的測繪單位，責(zé)令其限期整改，期滿仍達(dá)不到要求者，堅決予以取締，本地測繪單位收回資質(zhì)證書，外地測繪單位則予以清退，不得再在當(dāng)?shù)爻薪訙y繪工程，并在當(dāng)?shù)孛襟w通報。

4.2 長遠(yuǎn)對策

加強測繪市場監(jiān)管、規(guī)范測繪市場是一項長期的任務(wù)，只有采取長遠(yuǎn)對策從根本上完善測繪市場監(jiān)管的體制，形成測繪市場監(jiān)管的長效機制，才能真正規(guī)范測繪市場，促進測繪事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

(1)成立測繪行業(yè)協(xié)會，發(fā)揮其行業(yè)自律的作用

在市場經(jīng)濟條件下，測繪單位的組織協(xié)調(diào)有賴于測繪行業(yè)協(xié)會。測繪行業(yè)協(xié)會對于推進測繪行業(yè)改革與發(fā)展有著不可替代的作用。隨著政府職能轉(zhuǎn)變的逐步深化，行業(yè)協(xié)會在促進行業(yè)發(fā)展，維護行業(yè)利益，促進行業(yè)自律，協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)單位有序參與市場經(jīng)濟活動，解決行業(yè)內(nèi)糾紛等方面，將發(fā)揮越來越重要的作用。據(jù)了解，發(fā)達(dá)國家行業(yè)協(xié)會數(shù)量很多，且大多很活躍，大多數(shù)經(jīng)濟實體會參加其中一個或幾個行業(yè)協(xié)會，服從行業(yè)協(xié)會的管理，行業(yè)協(xié)會除了自律職能以外，還在政府和會員單位之間起橋梁紐帶作用。因此，測繪行政管理部門要充分發(fā)揮測繪行業(yè)協(xié)會的橋梁紐帶和行業(yè)自律作用，促進測繪市場的進一步規(guī)范。

(2)加大測繪法規(guī)、測繪科技的宣傳力度，提高全社會對測繪的認(rèn)識程度，規(guī)范市場主體行為

測繪行政管理部門和測繪單位要利用一切機會，多渠道、多形式宣傳測繪法規(guī)、測繪科技知識，特別是有關(guān)測繪市場管理的法規(guī);讓業(yè)主單位了解測繪市場管理法規(guī)、接觸測繪科技知識，認(rèn)識測繪對于科學(xué)規(guī)劃建設(shè)的重要性，同時測繪是一門嚴(yán)肅的科學(xué)，測繪產(chǎn)品的生產(chǎn)需要經(jīng)過一定的流程，必須安排足夠的經(jīng)費、工期，由有測繪資質(zhì)的測繪單位承擔(dān)測繪工程任務(wù)，才能生產(chǎn)合格的測繪產(chǎn)品;提高業(yè)主遵守市場管理法規(guī)的自覺性，使業(yè)主不再盲目壓低測繪費用和隨意縮減測繪工期。同時，測繪單位在開展測繪業(yè)務(wù)活動中要嚴(yán)格遵守市場管理法規(guī)的規(guī)定，堅決抵制壓價競爭，自覺維護市場秩序;嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)的技術(shù)規(guī)范，不采取以犧牲測繪產(chǎn)品質(zhì)量為代價的措施來降低測繪成本。

(3)建立測繪行業(yè)信用體系，促使測繪從業(yè)單位守信經(jīng)營

建立以測繪行業(yè)協(xié)會為主體、會員單位為基礎(chǔ)的自律維權(quán)行業(yè)信用體系，建立公開的社會信用信息公開網(wǎng)絡(luò)，加強信用監(jiān)督，懲戒失信行為。加快推進信用制度建設(shè)，根據(jù)測繪行業(yè)的特點建立有關(guān)的信用指標(biāo)、信用評價、失信懲戒等一系列制度，并建立信用信息公開發(fā)布、查詢平臺。

(4)推廣應(yīng)用測繪領(lǐng)域的高新技術(shù)，提高測繪單位測繪保障服務(wù)能力

隨著計算機網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)在測繪領(lǐng)域的應(yīng)用，測繪科技發(fā)展迅猛，測繪產(chǎn)品技術(shù)含量越來越高，測繪行業(yè)的服務(wù)能力越來越強。測繪單位要在激烈市場競爭中取勝，必須大力推廣應(yīng)用測繪高新技術(shù)，提高隊伍的技術(shù)裝備水平，加強業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)，提高隊伍的業(yè)務(wù)技術(shù)素質(zhì)，建設(shè)信息化測繪技術(shù)體系、構(gòu)建數(shù)字地理空間框架、加強測繪公共服務(wù)和發(fā)展地理信息產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)獲取自動化、分析處理智能化、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化，不斷拓展測繪業(yè)務(wù)范圍及服務(wù)能力，大大提高測繪工作效率和產(chǎn)品質(zhì)量，降低成本，提高市場競爭力，促進測繪行業(yè)的科技進步和測繪事業(yè)的可持續(xù)科學(xué)發(fā)展。

5 結(jié) 語

國內(nèi)測繪市場管理目前仍然處于過渡期，自由競爭和行政指派并存，缺乏有效的市場調(diào)節(jié)機制和管理措施。隨著客觀環(huán)境的變化，特別是政府對測繪事業(yè)單位管理模式及政策的變化，將對測繪市場產(chǎn)生重大的影響，測繪行政主管部門應(yīng)采取積極的應(yīng)對措施，加強測繪市場監(jiān)管機制體制創(chuàng)新，逐步建立長效機制，為測繪單位的生存與發(fā)展和測繪事業(yè)的可持續(xù)科學(xué)發(fā)展?fàn)I造良好的測繪市場環(huán)境。測繪單位應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以科技創(chuàng)新為動力，主動適應(yīng)競爭日益激烈的測繪市場，為經(jīng)濟社會的科學(xué)發(fā)展提供高水平的測繪保障服務(wù)。

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