中美調(diào)解員制度比較分析

楊 超

美國在1925年《仲裁法》頒布前，對(duì)于“替代性糾紛解決”一直持排斥態(tài)度，但自20世紀(jì)60年代以來，美國面對(duì)“訴訟爆炸”等問題，包括調(diào)解在內(nèi)的ADR得到了蓬勃發(fā)展。雖然美國在調(diào)解的發(fā)展上為后發(fā)國家，但其調(diào)解在規(guī)范化、科學(xué)化、體系化方面比我國走得更遠(yuǎn)。對(duì)此，我們需要綜合比較，學(xué)習(xí)借鑒，促進(jìn)我國調(diào)解制度的進(jìn)一步規(guī)范和發(fā)展。

一、美國的調(diào)解制度與調(diào)解員

在美國，調(diào)解主要有與法院和解及法庭有關(guān)的調(diào)解（即法庭雇傭的調(diào)解員）、社區(qū)調(diào)解、行政調(diào)解、私人調(diào)解和商業(yè)調(diào)解等。在此，因?yàn)檠芯康闹黧w是調(diào)解員，所以筆者從主體性質(zhì)角度將調(diào)解主要分為法院（附設(shè)）調(diào)解和訴訟外調(diào)解這兩大類來展開研究。

（一）法院附設(shè)調(diào)解與調(diào)解員

美國法院附設(shè)調(diào)解，一般而言，對(duì)于涉及婚姻家庭、鄰里糾紛、小額財(cái)產(chǎn)或簡單糾紛，以及其解決必須借助其他已經(jīng)設(shè)立的ADR機(jī)構(gòu)及專家的專門性糾紛，法院可以把調(diào)解規(guī)定為訴訟的前置程序。除此之外，其他類型案件可由當(dāng)事人雙方自愿提出調(diào)解或由法院提議調(diào)解，但允許當(dāng)事人在特定時(shí)間內(nèi)拒絕該提議［1］。

美國屬于“調(diào)審分離”結(jié)構(gòu)，即調(diào)解與審判相互獨(dú)立，避免調(diào)解對(duì)審判的影響與干預(yù)。美國的調(diào)解員主要由在法律界具有一定地位的律師和退休法官擔(dān)任，按照不同的歸屬，主要分為兩類：一類是附屬于社會(huì)調(diào)解機(jī)構(gòu)的調(diào)解員，有專職的也有兼職的。案件進(jìn)入訴訟程序后，法院有自己的調(diào)解員名單供雙方選擇。另一類是法院聘用的調(diào)解員，有專職的也有兼職的。專職調(diào)解員作為法院的工作人員，是常設(shè)的，只能在該法院開展工作，不能在其他法院進(jìn)行訴訟活動(dòng)［2］。

在調(diào)解員的資格認(rèn)證上，存在準(zhǔn)入制和認(rèn)證制兩種方式。從美國各州規(guī)定來看，主要傾向于認(rèn)證制，至少有38個(gè)州通過法庭規(guī)則的形式對(duì)公共支持或轉(zhuǎn)交的項(xiàng)目中的調(diào)解人強(qiáng)行規(guī)定了資格要求［3］，但總體來說這個(gè)資格要求并沒有普適性的規(guī)定。法院一般要求調(diào)解員在接受35～40小時(shí)的培訓(xùn)后，才能列入法院的調(diào)解員名冊(cè)。同時(shí)，調(diào)解員是面對(duì)市場(chǎng)的，因?yàn)檎{(diào)解員是當(dāng)事人自己選擇的，當(dāng)事人會(huì)綜合考慮學(xué)位、經(jīng)驗(yàn)、聲望等因素。許多調(diào)解員都有自己的網(wǎng)站，介紹調(diào)解簡歷，詳細(xì)列出參加過的培訓(xùn)和擁有的經(jīng)歷等。糾紛雙方可能會(huì)與一個(gè)或多個(gè)調(diào)解員面談后作最后決定［4］。

從調(diào)解員的工作制度來看，以美國加尼福尼亞州法院為例。在選擇調(diào)解員時(shí)，每一項(xiàng)調(diào)解必須隨機(jī)選擇三位調(diào)解員，每一當(dāng)事人均可以拒絕三位調(diào)解員中的一位，由三人組成調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解員每人每日可獲得150美元的補(bǔ)償。為保持調(diào)解員的中立性，對(duì)調(diào)解員也適用回避制度。當(dāng)事人選擇法院附設(shè)調(diào)解是免費(fèi)的。

（二）訴訟外調(diào)解與調(diào)解員

訴訟外的調(diào)解主要是指社區(qū)調(diào)解、行政調(diào)解、商業(yè)調(diào)解。社區(qū)調(diào)解是為社區(qū)內(nèi)的市民提供的公共調(diào)解服務(wù)，調(diào)解員是志愿者，調(diào)解機(jī)構(gòu)是非政府的無營利的民間機(jī)構(gòu)［5］。美國具有發(fā)達(dá)的行政調(diào)解制度，如1965年成立的美國公平就業(yè)委員會(huì)（EEOC），是美國處理勞動(dòng)爭(zhēng)議的司法外官方機(jī)構(gòu)。1990年國會(huì)制定的《行政糾紛解決法案》規(guī)定：“政府部門應(yīng)推動(dòng)多元化的糾紛解決機(jī)制，任命一個(gè)高級(jí)官員專門負(fù)責(zé)該部門的糾紛解決事務(wù)，提供合理的培訓(xùn)……鼓勵(lì)替代性的糾紛解決方式?！保?］

商業(yè)調(diào)解是具有商業(yè)性質(zhì)的調(diào)解。例如1975年成立的JAMS公司，是美國最大的一家替代性糾紛解決（ADR）私營服務(wù)機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有250名有專業(yè)資質(zhì)的糾紛解決專家，其中200人以前是法官，其余的以前是律師，這些專家都是專職的調(diào)解員，而且訓(xùn)練有素和經(jīng)驗(yàn)豐富。進(jìn)入JAMS的案件，如果是當(dāng)事人自愿選擇的，那么約有75%的案件可以調(diào)解解決。與法院附設(shè)調(diào)解不同，JAMS的調(diào)解員更職業(yè)化和專業(yè)化，服務(wù)的對(duì)象也主要是有經(jīng)濟(jì)能力的公司，所以不同于法院附設(shè)調(diào)解，通過JAMS的調(diào)解需要支付服務(wù)費(fèi)用。

二、中國的調(diào)解制度與調(diào)解員

（一）法院調(diào)解與調(diào)解員

我國目前在法院系統(tǒng)實(shí)行的調(diào)解是法院調(diào)解與審判相結(jié)合的調(diào)解模式，即“調(diào)判合一”模式。法官既是裁判者也是調(diào)解員，在調(diào)解不能的情況下，法官要就案件進(jìn)行裁判，在調(diào)解的過程中形成的自由心證等因素必然影響到判決，法官本身具有公權(quán)力的性質(zhì)，這些原因?qū)е路ㄔ赫{(diào)解較之訴訟外的調(diào)解更容易成功，但又因?yàn)楣珯?quán)力的問題，常常容易導(dǎo)致調(diào)解的自愿性原則遭到破壞。

我國《法官法》對(duì)法官規(guī)定了具體的要求，而對(duì)法官作為調(diào)解員則沒有附設(shè)其他條件，不少法官雖然具有專業(yè)的法律知識(shí)，但在解決有關(guān)生活或者專業(yè)性較強(qiáng)的案件時(shí)，也無法識(shí)別出阻礙調(diào)解順利進(jìn)行的障礙。年輕法官大多不懂社情民意，聽不懂方言，缺乏生活經(jīng)驗(yàn)［7］，實(shí)踐中更是出現(xiàn)了剛參加工作沒有結(jié)婚的法官卻要做婚姻調(diào)解工作等情況。

在調(diào)解員的工作制度上，《民事訴訟法》第94條規(guī)定：人民法院進(jìn)行調(diào)解，可以由審判員一人主持，也可以由合議庭主持，并盡可能地進(jìn)行。第95條規(guī)定：人民法院進(jìn)行調(diào)解，可以邀請(qǐng)有關(guān)單位和個(gè)人協(xié)助。被邀請(qǐng)的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)協(xié)助人民法院進(jìn)行調(diào)解。從法條來看，法院調(diào)解出現(xiàn)了一定的專業(yè)化和社會(huì)化結(jié)合的趨向。法官調(diào)解也面臨法官調(diào)解的績效考核問題，調(diào)解率作為法官工作的一個(gè)指標(biāo)，在一定程度上造成實(shí)務(wù)中“強(qiáng)制調(diào)解、以判壓調(diào)”等現(xiàn)象。

（二）訴訟外調(diào)解與調(diào)解員

我國除了法院調(diào)解外，還存在多種多樣的訴訟外調(diào)解，包括人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、行政調(diào)解、村委會(huì)和居委會(huì)調(diào)解等，近幾年出現(xiàn)了調(diào)解工作室等新形式，國家也在大力促進(jìn)訴調(diào)的對(duì)接改革。整體來說，調(diào)解的機(jī)構(gòu)和主體是廣泛的，取得了一定的成果，但調(diào)解員的素質(zhì)也是參差不齊的。

這里主要考察人民調(diào)解中的調(diào)解員狀況。司法部頒布的《人民調(diào)解規(guī)定》要求人民調(diào)解員的素質(zhì)條件為：為人公正，聯(lián)系群眾，熱心人民調(diào)解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。但實(shí)際情況也許并不如立法考慮的那么理想，實(shí)踐中人民調(diào)解員文化程度偏低和年齡結(jié)構(gòu)不合理，調(diào)解員隊(duì)伍不穩(wěn)定等問題越來越嚴(yán)重。同時(shí)，在“政府推動(dòng)型”調(diào)解模式下，調(diào)解員很多時(shí)候即為司法所的所長，具有行政權(quán)力背景，隊(duì)伍呈現(xiàn)出“科層制化”趨向。

在待遇問題上，從理論上說，人民調(diào)解員應(yīng)當(dāng)做到其勞動(dòng)量與社會(huì)貢獻(xiàn)相適應(yīng)，足以養(yǎng)活自己和家庭，如果做不到這一點(diǎn)，人民調(diào)解員的工作也無法很好開展。《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》明確規(guī)定：“人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛不收費(fèi)”“人民調(diào)解委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和調(diào)解委員的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，由村民委員會(huì)或居民委員會(huì)解決”。然而，在實(shí)際工作中，人民調(diào)解員的工資待遇和調(diào)解經(jīng)費(fèi)沒有保障。

三、中美調(diào)解員制度比較分析

（一）中美調(diào)解制度與調(diào)解員的定位

首先對(duì)中美調(diào)解制度進(jìn)行簡要比較。在法院調(diào)解（附設(shè)）方面，我國實(shí)行的是調(diào)審合一模式，美國實(shí)行的是調(diào)審分離模式，兩者最大的不同點(diǎn)在于法官在調(diào)解中的定位。在調(diào)審合一模式下，法官依靠其社會(huì)聲望和法律素養(yǎng)，可以增強(qiáng)當(dāng)事人對(duì)調(diào)解程序的信任和信心，但容易造成調(diào)解訴訟化問題。而調(diào)審分立模式卻可以更多關(guān)注調(diào)解員本身不同于法官的一些知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)等，保證調(diào)解的質(zhì)量，但一定程度上影響糾紛解決效率。我國的調(diào)審合一模式在20世紀(jì)80年代以來的民事訴訟改革中就一直受到學(xué)界的批評(píng)和質(zhì)疑。調(diào)審分立作為法院調(diào)解模式改革的一個(gè)重要思路一直在實(shí)踐中，但從總體來看，我國法院的調(diào)解仍是調(diào)審合一模式占主導(dǎo)，調(diào)審分立為支流的狀況［8］。在法院外調(diào)解方面，兩者具有很多的共同點(diǎn)，尤其是我國的人民調(diào)解制度，在很多方面已經(jīng)和美國的調(diào)解制度一樣，如程序上的非正式性、糾紛解決基準(zhǔn)上的非法律化、糾紛解決者與當(dāng)事人之間關(guān)系的非權(quán)利化等。

在中美調(diào)解制度中調(diào)解員的定位是不同的，美國的調(diào)解制度受到美國對(duì)抗制的訴訟制度的理念影響，在充分尊重當(dāng)事人自由意志的情況下，調(diào)解員在調(diào)解中是作為消極的評(píng)價(jià)者存在的。中國的調(diào)解制度受職權(quán)主義訴訟傳統(tǒng)以及和為貴訴訟文化等因素影響，調(diào)解員在調(diào)解中是作為積極的勸導(dǎo)者角色存在的［9］。

（二）調(diào)解員的市場(chǎng)化和司法化

美國調(diào)解中無論是法院附設(shè)調(diào)解，還是機(jī)構(gòu)調(diào)解、社區(qū)調(diào)解等都尊重當(dāng)事人的自我意愿，調(diào)解員是面向市場(chǎng)的，當(dāng)事人選擇調(diào)解員會(huì)根據(jù)調(diào)解員的經(jīng)驗(yàn)、培訓(xùn)、學(xué)歷等因素綜合考慮。調(diào)解員一方面可以在法院、律所的調(diào)解員備案名單中選擇；另一方面，在訴訟外調(diào)解中需要自我推銷，可以通過個(gè)人網(wǎng)站、介紹調(diào)解簡歷等方式尋找案源，在運(yùn)作方式上與律師的職業(yè)化有點(diǎn)類似。在市場(chǎng)化下，出現(xiàn)了像JMAS這樣的調(diào)解公司，為商業(yè)糾紛等進(jìn)行調(diào)解，起到了很好的作用，但在一定程度上對(duì)調(diào)解的權(quán)威性起到了調(diào)整，當(dāng)事人對(duì)調(diào)解的可信度不高。而且也面臨調(diào)解市場(chǎng)的規(guī)范問題，雖然美國規(guī)定了調(diào)解的職業(yè)規(guī)范，調(diào)解的主要人員是退休法官和律師等，調(diào)解員在規(guī)則的遵守上有一定的職業(yè)基礎(chǔ)，但還是存在管理上的混亂。

我國的調(diào)解員主要是具有一定的司法化現(xiàn)象，基本不面向市場(chǎng)。無論是法院調(diào)解中的法官調(diào)解，還是人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解，或是行政調(diào)解都具有國家公權(quán)力背景，更多體現(xiàn)的是國家對(duì)社會(huì)糾紛的管理思維。

美國調(diào)解員的市場(chǎng)化與美國的行政管理體制和高度的市場(chǎng)化發(fā)展有關(guān)，調(diào)解作為ADR的一種，在發(fā)展上也受到了仲裁制度發(fā)展和管理的影響，社會(huì)管理的民間化也會(huì)促使調(diào)解公司等出現(xiàn)。中國歷來是行政權(quán)在社會(huì)管理中處于主要地位，公權(quán)力在民間的權(quán)威性更高，而對(duì)沒有公權(quán)力背景的民間機(jī)構(gòu)和公司的權(quán)威性存在疑問，所以，對(duì)于調(diào)解公司這種形式在中國的發(fā)展筆者持保守意見。

（三）調(diào)解員的職業(yè)化與社會(huì)化

調(diào)解的職業(yè)化是調(diào)解員把調(diào)解作為專門的職業(yè)，擁有職業(yè)自治、職業(yè)準(zhǔn)入與資格認(rèn)證、職業(yè)待遇。調(diào)解員的社會(huì)化是指調(diào)解員不能局限在職業(yè)法官這個(gè)范圍內(nèi)，調(diào)解需要依靠來自社會(huì)“柔性”的力量來促使調(diào)解協(xié)議的達(dá)成。美國的調(diào)解員相對(duì)于中國調(diào)解員更職業(yè)，在職業(yè)自治上，美國有糾紛解決協(xié)會(huì)（ACR）等組織，建構(gòu)了完善的職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)。在職業(yè)準(zhǔn)入和資格認(rèn)證方面，ACR與各州法院都對(duì)調(diào)解員規(guī)定了一定的資格條件，并對(duì)專職或兼職調(diào)解員都規(guī)定了詳細(xì)的職業(yè)待遇。在社會(huì)化方面，美國的法院附設(shè)調(diào)解在調(diào)解員的選擇上更具有面向社會(huì)性，可以找到具有相關(guān)專業(yè)知識(shí)的調(diào)解員。在訴訟外調(diào)解中，調(diào)解員的社會(huì)性則更強(qiáng)。

我國的調(diào)解員并沒有形成完善的職業(yè)體系，職業(yè)準(zhǔn)入和資格認(rèn)證還停留在法律的簡單規(guī)定上，比如人民調(diào)解員的資格獲取，是通過群眾選舉或接受聘任的方式產(chǎn)生的，這使得我國人民調(diào)解的專業(yè)性和技巧性都非常差。職業(yè)培訓(xùn)還處在初始階段，對(duì)人民調(diào)解員沒有一個(gè)完善的培訓(xùn)機(jī)制。同時(shí)，調(diào)解員的職業(yè)待遇也較低，在城鎮(zhèn)和少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地方，人民調(diào)解員一年可得到四五千元甚至一兩萬員的補(bǔ)貼，基本實(shí)現(xiàn)了職業(yè)化，但在大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，人民調(diào)解員只能得到幾百元或一千元的補(bǔ)貼，有的甚至得不到任何補(bǔ)貼，使調(diào)解員的積極性受到很大的打擊。

四、我國的調(diào)解制度改革與完善

（一）調(diào)審合一體制的適當(dāng)改革

就調(diào)審合一和調(diào)審分立來說，兩者各有優(yōu)越性和局限性，要辯證看待，需要符合糾紛解決的環(huán)境和司法制度。在中國，司法改革的結(jié)果是對(duì)抗制因素越來越多地加入到民事訴訟中去，訴訟中的交鋒更直接，調(diào)解也越困難，需要改變以前的完全調(diào)審合一的模式。在調(diào)審分立模式下，當(dāng)事人容易懷疑調(diào)解的效力，降低調(diào)解的積極性。但是，我國依靠行政管理社會(huì)的傳統(tǒng)思維一直存在，如果立刻實(shí)行調(diào)審分立，調(diào)解的權(quán)威性會(huì)受到一定的影響，從案件調(diào)解率逐年下降來說并不是一個(gè)好的決定。但我們也應(yīng)看到，傳統(tǒng)的調(diào)審合一模式容易造成“以判壓調(diào)”“強(qiáng)制調(diào)解”等現(xiàn)象的產(chǎn)生，職業(yè)法官的職業(yè)法律思維也不能很好地保障調(diào)解結(jié)果的質(zhì)量。筆者認(rèn)為，調(diào)審合一模式還應(yīng)該繼續(xù)存在，但應(yīng)該漸進(jìn)式地向調(diào)審分立的模式發(fā)展。

（二）調(diào)解員的市場(chǎng)化與司法化結(jié)合

主要是建立“雙軌制”的調(diào)解機(jī)制：一是司法途徑；二是民間途徑。當(dāng)前，我國主要還是實(shí)行司法途徑解決糾紛，但其有缺陷，存在司法途徑的巨大成本和生硬的結(jié)局問題。民間調(diào)解的途徑應(yīng)該得到一定的發(fā)展，雖然我國建立調(diào)解公司的基礎(chǔ)并不成熟，但是像調(diào)解工作室這樣的機(jī)構(gòu)創(chuàng)新應(yīng)該得到鼓勵(lì)。例如：上海長寧區(qū)江蘇路街道辦事處每年出資12萬元，為轄區(qū)6萬居民購買人民調(diào)解李琴工作室提供的專業(yè)化民間糾紛調(diào)解服務(wù)；上海楊浦區(qū)延吉新村社區(qū)每年出資13萬元購買楊伯壽工作室的民間糾紛調(diào)解服務(wù)［10］。

（三）調(diào)解員的職業(yè)化與社會(huì)化結(jié)合

一方面職業(yè)化意味著調(diào)解員作為一種有酬職業(yè)存在，具有相應(yīng)的專業(yè)化知識(shí)，主要時(shí)間和精力都投入到調(diào)解工作中，需要受到相關(guān)部門的管理和考核。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，原先的調(diào)解員在經(jīng)驗(yàn)、培訓(xùn)、資格、待遇、管理等問題上的不規(guī)范阻礙了調(diào)解的進(jìn)一步發(fā)展，不能滿足解決糾紛的需求，對(duì)調(diào)解員的職業(yè)化問題需要進(jìn)一步的科學(xué)化、規(guī)范化，這也是世界調(diào)解發(fā)展的趨勢(shì)［11］。具體措施包括：規(guī)范調(diào)解員培訓(xùn)機(jī)制、實(shí)行調(diào)解員認(rèn)證注冊(cè)制度、建立調(diào)解員職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)解員財(cái)政補(bǔ)貼或者政府購買調(diào)解工作室服務(wù)、管理上實(shí)行司法行政和行業(yè)自治相結(jié)合模式等。另一方面，在職業(yè)化過程中，不能拋棄調(diào)解制度的本質(zhì)，即人民自治理念，在人民調(diào)解發(fā)展過程中，應(yīng)注意調(diào)解員的社會(huì)化問題，即調(diào)解員以“專職與兼職”結(jié)合，“專業(yè)化與社會(huì)化”結(jié)合，并向“民間化”“自我治理化”發(fā)展。

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