論我國民事檢察建議權(quán)的規(guī)范化行使

溫寶璇

(海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 海口 570228)

根據(jù)新民事訴訟法第208條、第209條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)不限于抗訴方式，還包括提出檢察建議。檢察建議權(quán)的適用范圍包括符合民事訴訟法第200條情形的同級(jí)法院作出的已生效的判決、裁定，或損害國家利益、社會(huì)公共利益的調(diào)解書；也包括其他審判程序中審判人員的違法行為。

一、 我國檢察建設(shè)權(quán)的基本理論闡述

(一)我國檢察建議權(quán)的概念解讀

檢察建議權(quán)的概念源于最高人民檢察院《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》第1條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以向法院或有關(guān)單位提出檢察建議。前者基于法院在司法審判中存在的違反法律行為或提起監(jiān)督意見；后者是檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位存在制度漏洞或管理缺陷提出檢察建議[1]9。故檢察建議是檢察院履行法律監(jiān)督職責(zé)和參與社會(huì)綜合治理的形式[2]30。本文重點(diǎn)評(píng)述民事訴訟中的檢察建議權(quán)的適用問題。

我國民事訴訟中的檢察建議與抗訴存在明顯區(qū)別，其性質(zhì)決定檢察建議不具有強(qiáng)制性效力，故不能適用和執(zhí)行像法律那樣去強(qiáng)制被建議對(duì)象執(zhí)行[3]351。檢察建議權(quán)的行使缺乏法律強(qiáng)制力，且法律效力有待明確。

結(jié)合最高院《關(guān)于當(dāng)前審判監(jiān)督工作若干問題的會(huì)議紀(jì)要》第17條及《中華人民共和國民事訴訟法》第208條、209條的規(guī)定，民事檢察建議權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民法院訴訟中的違法行為和錯(cuò)誤裁判提出有關(guān)糾正錯(cuò)案、改進(jìn)工作等建議和措施，進(jìn)行法律監(jiān)督職能的過程。

(二)我國檢察建議權(quán)的特征分析

檢察建議權(quán)與抗訴權(quán)存在相似與區(qū)別。依據(jù)張衛(wèi)平教授的觀點(diǎn)，民事檢察權(quán)與抗訴權(quán)在立法上都體現(xiàn)于民事訴訟法第200條，故兩種法律監(jiān)督方式的效力與法律依據(jù)有重合之處。對(duì)比抗訴權(quán)，檢察建議權(quán)具有四個(gè)特征。

適用范圍上，檢察建議適用范圍大于抗訴?！睹袷略V訟訴法》第208條第3款規(guī)定：“各級(jí)人民檢察院對(duì)審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級(jí)人民法院提起檢察建議?！惫蕶z察建議包括再審抗訴情形提出的檢察建議，也包括其他審判程序(立案、執(zhí)行、非訴程序)中因?qū)徟腥藛T違法行為提出的建議；而抗訴受審級(jí)限制，只針對(duì)已生效的判決、裁定，或損害國家利益、社會(huì)公共利益的調(diào)解書進(jìn)行監(jiān)督、糾正。

法律強(qiáng)制力上，檢察建議的法律強(qiáng)制力較弱?！敖ㄗh是希望或是要求，對(duì)方可接受或不接受，它本身并沒有約束力，更不具有法律效力。”[3]351檢察建議能否切實(shí)地實(shí)施取決于法院是否采納。如再審程序中檢察院行使檢察建議權(quán)，經(jīng)法院同意再審的才能啟動(dòng)再審程序，法院不同意則檢察機(jī)關(guān)只能以抗訴形式進(jìn)行法律監(jiān)督；而抗訴經(jīng)檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)，法院無條件啟動(dòng)再審程序。

與法院的關(guān)系上，檢察建議較抗訴與法院之間的對(duì)立關(guān)系弱。檢察建議權(quán)是由檢察院向同級(jí)法院提出，并報(bào)上級(jí)檢察院備案；而抗訴是向上一級(jí)法院提起。因檢察建議賦予法院選擇權(quán)，法院可決定聽取或不聽取而適用檢察抗訴的內(nèi)容，且檢察建議的對(duì)象是同級(jí)法院，故檢察建議較抗訴有靈活性[4]，與法院之間的對(duì)立性較弱。

監(jiān)督階段上，檢察建議的監(jiān)督階段覆蓋面廣。檢察建議適用再審及再審以外的其他審判人員的違法行為，屬“事前監(jiān)督和事后監(jiān)督”；而抗訴是針對(duì)法院作出已生效的民事判決、裁定不服提出的，屬“事后監(jiān)督”。

二、 我國檢察建議權(quán)的立法背景和實(shí)踐探索

(一)我國檢察建議權(quán)的立法背景

我國檢察監(jiān)督權(quán)較早的法律依據(jù)是《憲法》第129條，《人民檢察院組織法》第1條、第4條及《民事訴訟法》第14條等。上述法條僅規(guī)定檢察機(jī)關(guān)為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)檢察建議權(quán)的規(guī)定較少提及。隨著檢察建議在司法實(shí)踐中的作用日益凸顯，我國立法進(jìn)一步確立了其法律依據(jù)。

《中華人民共和國檢察官法》第33條規(guī)定：“提出檢察建議或者對(duì)檢察工作提出改革建議被采納，效果顯著的，應(yīng)當(dāng)給予獎(jiǎng)勵(lì)。”這是第一次以法律的形式明確檢察建議權(quán)行使的作用。2001年最高檢《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第47條、第48條及最高院《關(guān)于當(dāng)前審判監(jiān)督工作若干問題的紀(jì)要》第17條，以司法解釋的形式對(duì)個(gè)案再審檢察建議的監(jiān)督方式予以明確[5]。2009年11月最高檢頒布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》對(duì)檢察建議制作、備案、審核作了詳細(xì)規(guī)定。2012年新民事訴訟法第208條及第209條規(guī)定，將檢察建議作為與抗訴并列的法律監(jiān)督方式，推動(dòng)了檢察監(jiān)督權(quán)的運(yùn)作。

(二)我國檢察建議權(quán)的實(shí)踐探索

根據(jù)最高檢向全國人大所作報(bào)告中的數(shù)據(jù)顯示，同期檢察機(jī)關(guān)提出的再審檢察建議數(shù)量約占法院受理民事案件的0.12%，抗訴占0.18%[6]731。2010—2012年全國再審檢察建議案件為33 887件，抗訴案件為32 977件，再審檢察建議與抗訴比值為102.76%[6]729。檢察建議的出現(xiàn)彌補(bǔ)了檢察抗訴的不足，呈現(xiàn)出較廣闊的發(fā)展態(tài)勢。

自2009年以來，廣東省檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議涉及交通管理、金融管理、房地產(chǎn)監(jiān)管等領(lǐng)域，回復(fù)率高于85%，采納率高于95%[7]。典型案例如2012年9月11日，深圳市檢察院在查處本市供電局工作人員利用偷漏電受賄案時(shí)，對(duì)以往偷漏電查處進(jìn)行全面復(fù)核一項(xiàng)向市供電局提出檢察建議，為國家收回偷漏電補(bǔ)繳和罰款收入計(jì)3250.84萬元。

綜上，檢察建議權(quán)較抗訴相對(duì)緩和，有利于與法院建立良好的工作機(jī)制，并在維護(hù)社會(huì)秩序、社會(huì)治安管理等方面發(fā)揮著有效作用。

三、我國民事檢察建議權(quán)行使中存在的問題及原因分析

(一)人民法院對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使檢察建議權(quán)的排斥

檢察建議權(quán)是檢察監(jiān)督權(quán)的一種，其行使的程序、方式、產(chǎn)生的法律后果均是法定的。實(shí)踐中常出現(xiàn)法院對(duì)再審檢察建議反饋不及時(shí)等現(xiàn)象。以江西省人民檢察院的數(shù)據(jù)為例，該省檢察機(jī)關(guān)2003—2004年向同級(jí)法院發(fā)出民事行政再審檢察建議403件，6個(gè)月后反饋的占3.7%，沒有反饋的占27.8%[8]。人民法院對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使檢察建議權(quán)的排斥現(xiàn)象是存在的。

究其原因，我國立法賦予法院獨(dú)立行使審判權(quán)，而檢察權(quán)的介入可能使法院獨(dú)立審判權(quán)受干涉；由于立法對(duì)檢察建議的提出方式、適用范圍和內(nèi)容、法律效力等缺乏法律規(guī)定，導(dǎo)致檢察建議的規(guī)范化行使缺乏立法標(biāo)準(zhǔn)，降低了檢察建議的說服力。

從規(guī)范檢察建議權(quán)的行使及提高檢察建議說服力的角度看，立法應(yīng)明確檢察建議的提出方式和適用范圍；擴(kuò)大檢察建議的內(nèi)容包括說明存在的事實(shí)與引用的法律依據(jù)、實(shí)施檢察建議的具體要求；明確檢察建議的法律效力。

(二)檢察建議的程序設(shè)置有待立法明確

民事訴訟立法存在著對(duì)檢察建議的程序設(shè)置規(guī)定不明確，體現(xiàn)在：第一，檢察院提出檢察建議的程序設(shè)置。如對(duì)法院反饋信息的備案登記；對(duì)檢察建議執(zhí)行或履行情況的回訪，以跟蹤或糾正其履行效果；法院不采納檢察建議時(shí)檢察機(jī)關(guān)的應(yīng)對(duì)措施。第二，法院接收和審查檢察建議的程序設(shè)置。如法院內(nèi)部如何審查和受理檢察建議，法院以何種形式將審查結(jié)果反饋給檢察院，如何對(duì)檢察院的檢察建議權(quán)進(jìn)行監(jiān)督等。

由于檢察建議不具有法律約束力和強(qiáng)制性，被建議方的法院可能不答復(fù)或不采納，導(dǎo)致檢察建議權(quán)的行使喪失法律的嚴(yán)肅性，故有必要明確檢察建議的程序運(yùn)行機(jī)制。

(三)檢察建議的制作、審批過程有待立法規(guī)范

檢察建議書的制作、簽發(fā)及審批環(huán)節(jié)缺乏法律規(guī)范。即便是同一地市內(nèi)的不同檢察機(jī)關(guān)之間，檢察建議書的行文格式存在差異，內(nèi)容編排、字體、字號(hào)、文書標(biāo)題樣式繁多[9]199-200。行文格式的混亂損害法律文書的規(guī)范性、權(quán)威性。

《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》第9條規(guī)定：各級(jí)人民檢察院辦公室統(tǒng)一負(fù)責(zé)檢察建議書的文稿審核、編號(hào)工作。因各部門制發(fā)檢察建議缺乏協(xié)調(diào)合作，這項(xiàng)規(guī)定未落到實(shí)處[2]31，故應(yīng)通過立法規(guī)范檢察建議書的行文格式與內(nèi)容要求，完善審批程序。

(四)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督制度有待立法完善

檢察監(jiān)督權(quán)是獨(dú)立于立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)之外的權(quán)力。我國的監(jiān)督體制較注重內(nèi)部監(jiān)督，未建立起有效的外部監(jiān)督體制，重實(shí)體性監(jiān)督，輕程序性監(jiān)督[10]。檢察建議應(yīng)用于所有審判活動(dòng)和執(zhí)行活動(dòng)中，“誰來監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)”這一命題引發(fā)理論界的關(guān)注。

實(shí)踐中部分檢察官存在不善監(jiān)督、不敢監(jiān)督的情況[1]17。為防止檢察機(jī)關(guān)權(quán)力不當(dāng)行使，設(shè)置內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督并舉，以避免檢察院不當(dāng)或?yàn)E用檢察建議權(quán)。

四、規(guī)范我國民事檢察建議權(quán)的行使

(一)完善檢察建議權(quán)的立法規(guī)定

1.確立檢察建議的提出方式

檢察建議提出遵循的原則是“法院自我糾錯(cuò)在先，檢察監(jiān)督在后”[11]。依新民事訴訟法的規(guī)定，檢察建議可分為依職權(quán)提起或依申請(qǐng)?zhí)崞饳z察建議兩種。首先，民訴法第208條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可依職權(quán)對(duì)已生效的再審判決、裁定、調(diào)解書，以及再審程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為提出檢察建議。其次，民事訴訟法第209條規(guī)定，對(duì)“法院駁回再審申請(qǐng)的，法院逾期未對(duì)再審申請(qǐng)作出裁定的，再審判決、裁定有明顯錯(cuò)誤”三種情形,當(dāng)事人可向檢察院申請(qǐng)檢察建議或抗訴。當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽臋z察監(jiān)督受到訴訟時(shí)效限制，必須在裁判生效后6個(gè)月內(nèi)先向法院申請(qǐng)?jiān)賹?，不能立即申?qǐng)檢察院監(jiān)督。

2.確定檢察建議的內(nèi)容要求

檢察建議權(quán)屬于法律強(qiáng)制力較弱的法律監(jiān)督權(quán)，只有針對(duì)性強(qiáng)、說理充分、有操作性的檢察建議才能被采納而不流于形式。檢察建議書的格式內(nèi)容需由法律加以明確，以規(guī)范檢察建議的制作，提高說服力。那么，檢察建議書至少應(yīng)包含: 提出檢察建議的事實(shí)根據(jù)和證據(jù)；提出檢察建議的法律依據(jù)；針對(duì)問題提出詳細(xì)建議內(nèi)容及理由；實(shí)現(xiàn)建議內(nèi)容或落實(shí)建議提出的具體要求。

3.擴(kuò)大檢察建議的適用范圍

首先，民事再審提審中加強(qiáng)檢察建議權(quán)的運(yùn)用，有利于縮短案件審理時(shí)間。其次，針對(duì)民事調(diào)解程序、實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)程序及督促程序等非訴程序中審判人員的不當(dāng)、違法行為，也可通過檢察建議的方式予以糾正。最后，檢察建議糾正的應(yīng)是審判人員的“程序性違法行為”[12]，而非實(shí)體問題的判斷，避免成為“法官的法官”。

4.明確檢察建議的法律效力

因民事檢察建議的法律定位不明，導(dǎo)致其缺少法律行為的約束力、強(qiáng)制力和執(zhí)行力。從目前的立法來看,被建議方對(duì)于檢察建議在程序上應(yīng)做出怎樣的處理沒規(guī)定。作為與抗訴并列的檢察監(jiān)督方式，不賦予檢察建議必要的強(qiáng)制性是存在缺陷的。要想讓檢察建議有剛性，惟一的辦法是法律賦予這種監(jiān)督以強(qiáng)制措施作保障，對(duì)拒絕監(jiān)督者有懲戒的權(quán)力[13]。建議入法后,應(yīng)盡快賦予檢察機(jī)關(guān)提出的檢察建議應(yīng)有的法律效力。

(二)完善檢察建議權(quán)的程序設(shè)置

檢察建議的程序設(shè)置分為檢察院提出檢察建議的程序設(shè)置和法院受理檢察建議的程序設(shè)置兩種。

1.檢察院提出檢察建議的程序設(shè)置

第一，規(guī)范檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使。檢察院對(duì)民事活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，有權(quán)向有關(guān)單位和個(gè)人調(diào)查取證，其不得拒絕。檢察院對(duì)當(dāng)事人調(diào)查核實(shí)信息，不超出對(duì)生效判決、裁定、調(diào)解書提出檢察建議的所需范圍。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)把“調(diào)查核實(shí)信息”作為閱卷的補(bǔ)充手段，不破壞舉證責(zé)任規(guī)則。

第二，確立檢察院的備案登記制度。為保障檢察機(jī)關(guān)處理案件的有效和公正，檢察機(jī)關(guān)在做出檢察建議之前，應(yīng)聽取被建議方人民法院的意見，做好案件備案登記。檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，法院應(yīng)進(jìn)行必要的復(fù)查、審核，并對(duì)檢察建議作出必要的答復(fù)[14]

第三，檢察院對(duì)檢察建議的實(shí)施情況進(jìn)行回訪。檢察院應(yīng)加強(qiáng)與法院的溝通和協(xié)調(diào)，以便及時(shí)了解檢察建議的落實(shí)，必要時(shí)對(duì)執(zhí)行效果進(jìn)行回訪。如對(duì)于執(zhí)行裁定及執(zhí)行行為本身不具違法性，但導(dǎo)致不當(dāng)結(jié)果的，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，并督促執(zhí)行法院予以解決，對(duì)后續(xù)執(zhí)行進(jìn)行案件跟蹤回訪等。

第四，針對(duì)法院不予再審決定違法或不予采納檢察建議的理由不充分的，檢察機(jī)關(guān)有三種選擇[15]692：一是向同級(jí)法院提出“糾正違法通知書”[16]；二是通過上一級(jí)檢察院向上一級(jí)法院提出異議，請(qǐng)求上一級(jí)法院督辦[17]，上一級(jí)法院認(rèn)為檢察院意見正確時(shí)，監(jiān)督下級(jí)法院糾正；三是提請(qǐng)上級(jí)檢察院抗訴，強(qiáng)制啟動(dòng)再審程序。

2.法院受理檢察建議的程序設(shè)置

第一，接收檢察建議案件。檢察機(jī)關(guān)將檢察建議書連同申訴材料、證據(jù)材料組成檢察卷宗，及時(shí)送達(dá)給人民法院的立案庭，立案庭接收后，視檢察建議書的類型將案件轉(zhuǎn)交至審判庭(訴中檢察建議)、審判監(jiān)督庭(對(duì)生效裁判和調(diào)解書的檢察建議)或執(zhí)行庭(執(zhí)行檢察建議)。法院的工作人員收到檢察建議后應(yīng)在送達(dá)回執(zhí)上簽收。

第二，審查檢察建議案件。借鑒檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議采取的“三級(jí)審查制度”，法院審查部門應(yīng)確定承辦人，由承辦人提出具體意見報(bào)部門負(fù)責(zé)人審查；部門負(fù)責(zé)人審查同意后，報(bào)庭長或分管院長審查；涉及影響重大、案情疑難復(fù)雜，經(jīng)院長提交檢察委員會(huì)討論決定。

第三，反饋檢察建議案件。對(duì)檢察院發(fā)出的檢察建議，法院審查的法律依據(jù)是：已生效的判決、裁定符合民訴法第200條規(guī)定情形，或調(diào)解書侵害國家利益、社會(huì)公共利益。若發(fā)現(xiàn)有錯(cuò)誤，需提交院長送審委會(huì)決定是否立審監(jiān)，函告當(dāng)事人及檢察院，并在回復(fù)中闡明異議理由；經(jīng)審查沒有錯(cuò)誤，應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)函告檢察院，對(duì)案件進(jìn)行再審理[15]689-690。

(三)規(guī)范檢察建議的制作、審批程序

首先，完善檢察建議的制作、審批程序需解決由誰作出檢察建議、由誰負(fù)責(zé)審批，檢察建議以什么方式作出等。規(guī)范檢察建議書的制作形式及內(nèi)容，檢察建議作為一種法律文書，需以公文形式發(fā)出。檢察建議書的內(nèi)容至少包括：提出檢察建議的事實(shí)、證據(jù)與法律依據(jù)；針對(duì)問題的詳細(xì)建議內(nèi)容及理由，實(shí)現(xiàn)建議內(nèi)容或督促單位落實(shí)建議的具體要求。其次，規(guī)范檢察建議的審批過程，檢察建議由承辦案件的檢察官起草，經(jīng)負(fù)責(zé)人同意交分管檢察長審批后發(fā)出，重大案件須經(jīng)檢察長審批。再次，檢察建議應(yīng)以檢察機(jī)關(guān)名義而不以辦案部門名義作出。最后，為保障檢察建議的效力，檢察機(jī)關(guān)在發(fā)出檢察建議時(shí)應(yīng)將檢察建議抄送被監(jiān)督單位的上級(jí)單位[5]200，以便上級(jí)機(jī)關(guān)監(jiān)督。

(四)加強(qiáng)檢察建議權(quán)的內(nèi)部制約與外部監(jiān)督

為避免濫用、錯(cuò)用檢察建議的情形，有必要對(duì)檢察監(jiān)督權(quán)進(jìn)行內(nèi)部制約和外部監(jiān)督，以解決“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題。

首先，內(nèi)部制約上加強(qiáng)檢察長對(duì)本院的監(jiān)督、上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院的監(jiān)督。《人民檢察院檢察工作規(guī)定(試行)》第9條第2款規(guī)定，檢察長對(duì)本院提出的檢察建議，上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民檢察院提出的檢察建議，認(rèn)為確有不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)撤銷。這樣可以確保準(zhǔn)確及時(shí)了解檢察建議的發(fā)放情況，以便在程序上進(jìn)行必要的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督。

其次，外部監(jiān)督上賦予法院對(duì)檢察建議的異議權(quán)。若法院發(fā)現(xiàn)檢察建議本身存在問題時(shí)，一定期限內(nèi)可以向作出檢察建議的機(jī)關(guān)提出異議并說明理由，對(duì)異議結(jié)果不服的，可向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核。對(duì)于再審檢察建議，法院開庭時(shí)應(yīng)通知檢察機(jī)關(guān)派員出席。

最后，促進(jìn)檢察監(jiān)督與社會(huì)輿論監(jiān)督的合力，落實(shí)監(jiān)督效果[2]32。具體措施如加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)和社會(huì)監(jiān)督等外部監(jiān)督，鼓勵(lì)社會(huì)公眾和新聞媒體參與監(jiān)督。及時(shí)總結(jié)檢察院履行監(jiān)督職能中關(guān)于檢察建議的典型的優(yōu)秀案例，供專家學(xué)者討論，以提高檢察機(jī)關(guān)的技能，擴(kuò)大檢察建議的公認(rèn)度。同時(shí)確保檢察建議的行使是在監(jiān)督下合法、有效、規(guī)范地進(jìn)行。

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