農(nóng)民政治參與的路徑選擇
——從非制度化到制度化

楊青友

(中共南陵縣委黨校,安徽 南陵 241300)

如何實現(xiàn)農(nóng)民的有序政治參與是基層民主建設的核心內(nèi)容，直接關(guān)系到政治文明、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。然而，目前我國農(nóng)民政治參與的情況并不樂觀，存在制度化政治參與和非制度化政治參與共存且非制度化政治參與日顯擴大的問題。雖然非制度化參與在一定階段具有一定的積極作用，但負面影響更是顯著，而制度化政治參與是一種有序的政治參與，是公民通過合理合法的手段和方式參與政治生活的行為，這種行為進而促進整個國家和社會政治體系的建構(gòu)[1]，無疑對我國經(jīng)濟、政治、社會等方面的發(fā)展具有不可忽視的作用。因此，從非制度化走向制度化是我國農(nóng)民政治參與的正確路徑選擇。

1 農(nóng)民非制度化政治參與的現(xiàn)實審閱

隨著我國經(jīng)濟社會事業(yè)的發(fā)展，廣大農(nóng)民的政治參與意識日益增強。近年來，農(nóng)民不僅有制度化的合法參與，同時非制度化的政治參與也大量涌現(xiàn)。從理論角度審視，農(nóng)民非制度化政治參與作為正式參與的補充，是農(nóng)民維權(quán)意識提升的表現(xiàn)，若加強規(guī)范引導，對拓寬農(nóng)民政治權(quán)益表達渠道、增強政治參與意識和豐富政治溝通資源等方面具有重要意義。但值得注意的是政治參與并不總是與政治穩(wěn)定成正比，大量不適當?shù)恼螀⑴c則會破壞政治穩(wěn)定[2]，如抗議和暴力對抗、越級上訪、圍攻基層政府等。由于現(xiàn)實中農(nóng)民非制度化參與行為的非法性、參與手段的簡單性、利益要求的偏狹性等更多地體現(xiàn)了農(nóng)民政治責任意識的喪失，其負面效應遠大于正面效應。

1.1 產(chǎn)生負面示范效應，增加農(nóng)村社會管理成本和風險

非制度化政治參與行為往往帶有煽動性與利益刺激性，易產(chǎn)生負面示范效應。如部分農(nóng)民采取越級上訪等非制度化手段參與政治后，不僅解決了一些實際問題，獲得某些合理或不合理的利益，還能給基層政府施加一定的壓力。相反，一些人通過制度化渠道反映問題，不僅效率低下，而且還可能遭到打擊與報復。這就使農(nóng)民的心理發(fā)生了變化，導致越來越多的農(nóng)民把越級上訪、暴力威脅、圍攻基層政府等當做利益表達和利益訴求的首選渠道。正是這種心理期盼，在一定程度上促使農(nóng)民們一旦在基層遇到問題或遭遇不公時，就可能采用非制度化政治參與方式[3]，如若重視不夠，其負面示范效應必將進一步擴大，增加農(nóng)村社會管理的難度。

1.2 沖擊既有制度規(guī)范，削弱政治體系的合法性

政治體系的合法性主要來自公民的認可與支持。雖然越級上訪、暴力威脅等非制度化政治參與能使有些農(nóng)民通過特殊手段達到一時的目的，但這種參與行為是以犧牲正式制度和規(guī)則為代價，為社會主義民主政治建設埋下了隱患。如果大多數(shù)公民確信權(quán)威的合法性，法律和政策就比較容易實施。反之，如果政治權(quán)威的合法性受到懷疑，社會政治謠言四起，法律和政策難以貫徹，社會動亂就會發(fā)生，在這種情況下，即使用暴力手段迫使公民服從，那也是暫時的[4]。非制度化政治參與是農(nóng)民通過既定規(guī)則之外的方式來為政治系統(tǒng)提供社會信息的，這種信息往往帶有農(nóng)民對現(xiàn)行政治體系的不信任感，易使政治系統(tǒng)對社會活動作出不準確甚至錯誤的判斷，對既定社會規(guī)則的正確性產(chǎn)生懷疑。同時，由于非制度化政治參與是突破現(xiàn)有制度框架的行為，勢必對現(xiàn)有制度產(chǎn)生沖擊，影響制度的合法性，進而削弱政治體系的公信力和合法性。

1.3 阻礙參與型農(nóng)村政治文化的形成

政治文化是一個民族在特定時期流行的一套政治態(tài)度、政治信仰和政治感情，它是由本民族的歷史和當代社會、經(jīng)濟和政治活動進程所促成的[5]。政治文化通過塑造公民價值觀對公民政治參與行為起導向作用。非制度化政治參與阻礙著新型農(nóng)村政治文化的構(gòu)建,具體表現(xiàn)在：一是阻礙了農(nóng)村政治文化的理性發(fā)展。農(nóng)民非制度化政治參與突破了現(xiàn)有的制度規(guī)定，給政治生活帶來了不穩(wěn)定的因素，是對新型農(nóng)村政治文化所倡導的理性、有序的政治參與的直接否定。二是阻礙了農(nóng)民參政素質(zhì)的提高。新型農(nóng)村政治文化要求農(nóng)民有較高的參政熱情、較強的參政意識、有效的參政結(jié)果。但是，農(nóng)民非制度化政治參與的行為缺乏制度性、有效性和成果性，根本不能提高農(nóng)民的參政素質(zhì)。三是阻礙了農(nóng)民良好政治心理的形成。政治心理是政治文化中的深層因素，是在政治社會化過程所形成的穩(wěn)定心理，它主宰著人們的政治行為，如果非制度化政治參與政治心理不消除，農(nóng)民非制度化政治參與行為就不會減少。

2 農(nóng)民非制度化政治參與的成因透視

農(nóng)民非制度化政治參與的擴大是多方面因素交織的結(jié)果，具體說來有以下一些因素。

2.1 參與機制不健全，利益表達渠道不暢

一個具體的政府過程，要經(jīng)過以下幾個基本的環(huán)節(jié)：利益表達，利益綜合，政策制定，政策執(zhí)行等[6]。我國農(nóng)民利益表達不暢的一個重要方面是制度設計的缺陷，一直以來，農(nóng)民的利益是被國家安排，我國雖然建立了公民參政的人民代表大會制度、村民自治等一系列制度，但這些制度在具體實踐過程中尚待進一步完善和健全。如人大選舉中的提名、候選人確定常出現(xiàn)選舉走過場，不尊重選民意見的情況。在村民自治中，部分地區(qū)出現(xiàn)把村民委員會當作鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事機構(gòu)的職能異化現(xiàn)象，導致其形同虛設，無法真正保護農(nóng)民利益，農(nóng)民制度化政治參與既不能觸及上層國家政權(quán)，與上層建筑和意識形態(tài)也無涉，而低層次的政治參與又內(nèi)容狹窄，作用有限。同時還存在著地方政府利益偏好的扭曲，很難做到下情上達、客觀公正。部分地方政府在土地征用、資源開發(fā)、處理村集體財產(chǎn)等方面行為失范，司法權(quán)威不足，農(nóng)民權(quán)益受到侵害而不能得到法律部門有效保障，就有可能以非理性、難以控制的方式發(fā)泄出來[7]。

2.2 利益表達分散，自治組織缺失

組織化參與是表達群體利益的一個重要方式。改革開放以來，我國農(nóng)民收入差距拉大，農(nóng)民階層內(nèi)部也出現(xiàn)了如農(nóng)業(yè)勞動者、農(nóng)民工、鄉(xiāng)村干部、鄉(xiāng)村企業(yè)管理者等不同利益群體。從農(nóng)民個體看，教育程度、家庭經(jīng)濟狀況、政治面貌、獲取政治信息的能力和數(shù)量也千差萬別，導致農(nóng)民利益表達呈現(xiàn)出高度的分散化和個性化特點，在利益協(xié)調(diào)過程中，屬于不同利益群體的公民越來越多地從本群體的利益要求出發(fā)，在政治參與中表現(xiàn)出不同的立場和態(tài)度[8]。相對分散的利益需求需要以組織的形式進行整合?，F(xiàn)實中，受自身素質(zhì)制約，農(nóng)民難以建立自身的組織進行利益的整合和表達。現(xiàn)行的《社會團體登記管理條例》規(guī)定成立社會團體必須先經(jīng)其業(yè)務主管單位審查同意并向民政部門注冊登記，這一條件也直接制約著農(nóng)民組織的成立。農(nóng)民缺乏一個真正屬于自己法定的、正式的社會組織來代表、綜合、反映他們的利益。絕大多數(shù)農(nóng)民都是以個體和小團體形式進行政治參與的，雖能解決個別問題，但往往造成問題表達的個體特殊性掩蓋了問題的普遍性，并未真正達到影響政治體系以解決問題的作用，反而進一步導致分散的、個體的非制度化政治參與的擴大。

2.3 政治文化多元交織，影響農(nóng)民的政治參與意識和行為

當前，農(nóng)村政治文化呈現(xiàn)出傳統(tǒng)政治文化、主流政治文化、外來政治文化相互交織的多元并存的基本格局。中國幾千年來形成的“順民、草民”等落后思想；農(nóng)村家族、宗族觀念；既逆來順受又官逼民反的矛盾心態(tài)；既有平均思想又有特權(quán)觀念的雙重人格，企盼“明君”、“清官”的政治依附意識等傳統(tǒng)多重政治心理，構(gòu)成了當代中國農(nóng)民非制度化政治參與的傳統(tǒng)文化基礎。隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的不斷深入及農(nóng)村基層民主建設的推行，單純的農(nóng)耕產(chǎn)業(yè)正在向農(nóng)工商多元產(chǎn)業(yè)過渡；階層間合理分化促成的地位差異正取代行政強制與血緣紐帶的聚合功能；經(jīng)濟生活多樣化與社會流動的增長正突破原來封閉的格局；使村民的經(jīng)濟、政治、文化觀念日漸更新[9]。在全球化的格局下，西方文化不斷涌進國門，不僅沖擊著我國的主流政治文化，也震撼著傳統(tǒng)政治文化，使我國政治文化趨向多元化。政治文化的多元交織，使農(nóng)民擺脫了傳統(tǒng)政治文化的束縛，喚醒了他們的政治參與意識；但又因各種價值觀念，感情偏好，評價取向相互交織、沖突，使得農(nóng)民的政治參與動機和意識很難完全接受主流政治文化的引導，無法進行正確的價值選擇和判斷，從而越出政治系統(tǒng)的軌道，發(fā)展成為破壞性的非制度化政治參與。

2.4 農(nóng)民自身素質(zhì)現(xiàn)狀影響其參與行為的正確選擇

農(nóng)民的整體素質(zhì)不高首先表現(xiàn)在農(nóng)民文化素質(zhì)普遍較低。據(jù)《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒·2011》公布數(shù)據(jù)顯示，2010年農(nóng)村平均每百個勞動力中初中及以下文化程度的占82.5%。新生代青年農(nóng)民大多走進城市，進入第二、三產(chǎn)業(yè)。農(nóng)村培養(yǎng)的大學生同樣也走出農(nóng)村，融入了城鎮(zhèn)，造成農(nóng)村永遠是一個知識的貧瘠地。學者王浦劬認為受過良好教育的公民因為有健全的認知技巧，學歷高的公民政治關(guān)心程度也高，這說明文化水平及其技能對農(nóng)民有效選擇政治參與方式，維護自身權(quán)益具有至關(guān)重要的作用。農(nóng)民法律意識、合作意識、現(xiàn)代民主政治觀念也同樣淡薄，農(nóng)民不知道他們利益是什么以及它們的利益在多大程度上得到國家法律的保護，對政治參與目的責任及權(quán)利缺乏正確的看法，難以進行理性的選擇，容易產(chǎn)生政治參與的盲從和非理性化，通過非制度化的渠道發(fā)泄出來。

3 農(nóng)民從非制度化政治參與到制度化政治參與的現(xiàn)實路徑

根據(jù)農(nóng)民政治參與的現(xiàn)實狀況，筆者認為，實現(xiàn)農(nóng)民從非制度化政治參與到制度化政治參與的轉(zhuǎn)變，需從如下幾方面著手。

3.1 優(yōu)化制度環(huán)境，拓展農(nóng)民利益表達的渠道

鄧小平曾指出:“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”[10]?？梢娭贫葘r(nóng)民的有序政治參與起著關(guān)鍵的作用。良好的制度環(huán)境是農(nóng)民政治參與和利益表達提供先決條件。因此，一是在人大代表中保證普通農(nóng)民代表的比例，擴大農(nóng)民的話語權(quán)。實行城鄉(xiāng)居民同比例選舉人大代表制度實施后，在設定農(nóng)民代表比例時，要充分考慮農(nóng)民的職業(yè)現(xiàn)狀、現(xiàn)有身份、收入水平等因素，從而確保一定比例的普通農(nóng)民代表，避免農(nóng)民代表的去農(nóng)化、精英化。同時，要完善代表候選人產(chǎn)生方式?，F(xiàn)行的候選人產(chǎn)生方式有2種：選民聯(lián)名推薦和組織推薦，實際上后者占多數(shù)。因此，要通過完善候選人產(chǎn)生的方式，做到農(nóng)民代表應真正由農(nóng)民選舉或推選產(chǎn)生。二是完善村民自治制度，避免村委會的過度行政化傾向。法律要進一步規(guī)范村委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的指導范圍，規(guī)范干部行為，防止村民自治成為基層政權(quán)的延伸機構(gòu)，使其真正發(fā)揮自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的功能和作用，切實維護農(nóng)民的自治權(quán)利。三是完善信訪制度。對現(xiàn)有信訪部門進行整合，形成完善的信訪處理體系，把人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解結(jié)合起來，形成“大信訪”格局。為信訪的公正和效率提供組織上的保障；加強信訪工作的法制化、規(guī)范化建設，逐步改變一部分農(nóng)民人信官不信法、信訪不信法、信上不信下的傳統(tǒng)觀念。四是進一步建立健全民主制度，使民主形式多樣化，為擴大農(nóng)民有序的政治參與，維護自身權(quán)益提供制度保障。

3.2 構(gòu)建新型農(nóng)村政治文化

一定類型的政治文化是與一定的政治發(fā)展階段相適應的。中國傳統(tǒng)政治文化的消極層面，使中國人的思想活動，乃至他們的整個人生觀都拘囚錮蔽在官僚政治所設定的樊籠中[11]。因此，要加強農(nóng)民政治參與的制度化建設，就必須構(gòu)建與之相適應的新型農(nóng)村政治文化，為農(nóng)民政治參與提供良好的社會氛圍。而要構(gòu)建新型農(nóng)村政治文化，應當從推動政治社會化，倡導先進政治文化，推進傳統(tǒng)政治文化的變革，培養(yǎng)農(nóng)民獨立政治人格，形成民主型的價值取向等方面為新型農(nóng)村政治文化的重構(gòu)創(chuàng)造條件，同時要依據(jù)農(nóng)民的政治心理和行為現(xiàn)狀采取符合實際的有效措施，徹底摒除傳統(tǒng)政治文化的消極影響。

3.3 提高農(nóng)民的文化素質(zhì)

一定的文化素質(zhì)直接影響政治參與水平和質(zhì)量的高低，決定著政治參與能否健康、有序、和諧地發(fā)展。因為文化素質(zhì)較高的群體往往不僅具有較高的民主意識和政治參與意識，而且還擁有較多的政治知識和參政技術(shù)，懂得“為什么參與”和“怎么參與”，政治責任心較強，參政議政的能力較強。因此，針對目前農(nóng)民文化水平整體偏低的情況，政府要加大農(nóng)村教育的投資力度，改善教育條件，提高農(nóng)民的教育水平；利用學校、現(xiàn)代傳媒及參與實踐等現(xiàn)實途徑對農(nóng)民進行政治制度、政治過程以及農(nóng)民作為公民的權(quán)利和義務等政治知識的教育。而且還要改善農(nóng)民法律意識普遍淡薄的現(xiàn)狀，大力推廣普法教育，培養(yǎng)農(nóng)民的法制觀念，樹立農(nóng)民知法、懂法、守法并依法參與政治生活的意識，培養(yǎng)他們理智的判斷力與政治責任感[12]。

3.4 提高農(nóng)民政治參與的組織化程度

提高農(nóng)民組織化程度，可以把分散化的利益訴求集合起來，以組織形式向立法者和決策者提供政策性建議，以群的聯(lián)合力量和集體行動來彌補個體自衛(wèi)能力的不足[13]。有利于推動立法者和決策者和廣大農(nóng)民的信息交流溝通，推進政府過程的合理化。同時還培養(yǎng)了農(nóng)民政治參與所必需的政治技能，為農(nóng)民提供了政治社會化的機會，使農(nóng)民政治參與行為更加規(guī)范化與理性化。具體來說，政府可建立健全農(nóng)民組織的各種法律、規(guī)范，制定政策，引導、幫助與鼓勵農(nóng)民建立各種合法的中介組織，培養(yǎng)農(nóng)民的自組織意識，鍛煉農(nóng)民的自組織能力，促進農(nóng)民組織化程度的提高，保障農(nóng)民組織的健康、有序發(fā)展。同時，還得發(fā)揮農(nóng)民自身在組織化中的積極性與主動作用，轉(zhuǎn)變他們的觀念，使其認識到組織化維權(quán)的重要性，提高其政治參與水平。

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