小產(chǎn)權(quán)房問題研究
——以江西省樂安縣移民村為例

鄧晗

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

國家抑制商品房價(jià)格上漲的措施并不如理想那般效果明顯。事實(shí)上，面對(duì)不斷上漲的房價(jià)以及增幅較小的收入之間的矛盾，越來越多的人選擇到城市近郊的農(nóng)村集體所有的土地上建造或者購買房屋。這一類房屋通常被稱為小產(chǎn)權(quán)房。小產(chǎn)權(quán)房的形成、發(fā)展壯大，既有房地產(chǎn)市場體制機(jī)制不健全、城鄉(xiāng)土地收益二元分配不合理、城鄉(xiāng)住房二元管理體制不完善等客觀原因，也有不同利益主體急欲利用小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行套利、逐利、分利等主觀原因。[1]面對(duì)小產(chǎn)權(quán)房這一城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)下催生的產(chǎn)物，應(yīng)該 “轉(zhuǎn)正”還是取締，各方觀點(diǎn)不一。[2]作為一種經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物，它在一定程度上緩解了購房者的經(jīng)濟(jì)壓力，并可能對(duì)房地產(chǎn)市場的供求關(guān)系造成重大影響——房地產(chǎn)商是否能夠一如既往的占有賣方市場的優(yōu)勢地位值得商榷。小產(chǎn)權(quán)房的大量存在也可能會(huì)威脅到我國農(nóng)業(yè)用地的安全——畢竟在通常情況下，建造房屋的土地比種植農(nóng)作物的土地能帶來更多的眼前利益。但由于目前沒有一部法律對(duì)小產(chǎn)權(quán)房作出了明確規(guī)定，對(duì)其法律性質(zhì)的判斷較為復(fù)雜。

涉及小產(chǎn)權(quán)房的法律規(guī)定有《憲法》第10條第4款，《物權(quán)法》第151～153 條，以及《土地管理法》第43條、第59～63條。從這些規(guī)定來看，既未禁止農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地上的住房，亦未對(duì)受讓對(duì)象做出限制。[3]在此情況下，農(nóng)村集體土地被濫用的現(xiàn)象極為常見。筆者通過實(shí)地走訪江西省樂安縣了解到，該縣自2004開展生態(tài)移民工作、建設(shè)新型移民村以來，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民生活水平提高、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面取得了較大成就。但也產(chǎn)生出一些問題。這一方面體現(xiàn)在虛報(bào)移民人數(shù)以及原居住地住房面積以獲取更大規(guī)模的集體建設(shè)用地；另一方面表現(xiàn)在開發(fā)商與村委會(huì)干部假借移民之名義，向政府申請(qǐng)劃撥土地，建設(shè)商品性住房并對(duì)外銷售。這種現(xiàn)象較為普遍，在全國大中城市城鄉(xiāng)接合部，城中村、旅游景區(qū)、休閑度假區(qū)都存在，并且情況頗為相似。因此對(duì)該縣小產(chǎn)權(quán)房問題進(jìn)行深入研究和分析，并結(jié)合國家政策提出一些關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的建議是有意義的。

一、江西省樂安縣生態(tài)移民工程簡介

樂安縣是貧困地區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)、西部開發(fā)政策延伸區(qū)、羅霄山脈集中連片特困區(qū)。全縣2 412平方公里，山區(qū)約占75%，高丘約占11%。175個(gè)行政村中，有貧困村87個(gè)(國定貧困村42個(gè))。該縣有貧困人口3.3萬余人，且多數(shù)尚居住在邊遠(yuǎn)偏僻、自然資源貧乏、生存條件惡劣的深山庫區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害區(qū)。為了解決這一問題，樂安政府自2004年開始推出扶貧移民計(jì)劃。2008年省政府提出《江西省2008～2015年生態(tài)移民工作實(shí)施意見》，樂安縣政府積極響應(yīng)，以“加快綠化進(jìn)程、改善生態(tài)環(huán)境、增加農(nóng)民收入”為目標(biāo)，將農(nóng)村扶貧與生態(tài)移民結(jié)合起來，對(duì)符合條件的農(nóng)戶實(shí)行整體搬遷。主要是遷往縣城近郊，也有部分遷往生活條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

目前樂安縣已經(jīng)建成移民新村92個(gè)，共搬遷安置3 534戶16 017人。但《江西省退耕還林地區(qū)生態(tài)移民規(guī)劃(2008～2015)》中樂安縣計(jì)劃移民人數(shù)僅為1 016人。2008年安排樂安縣生態(tài)移民搬遷人數(shù)為26人，2009年安排搬遷人數(shù)上升為32人，2010年為60人。根據(jù)2010年《撫州市生態(tài)移民工作匯報(bào)》，2008年全市總體完成退耕移民搬遷116戶、429人，占年度計(jì)劃任務(wù)的100%。2009年年度計(jì)劃截至2010年4月全市總體僅完成20戶、72人，僅占計(jì)劃的7%。2010年至今的搬遷狀況無據(jù)可查。相比之下，縣政府自行推出的移民計(jì)劃涉及的人數(shù)多、范圍廣、速度快，不同于省政府有計(jì)劃、有目標(biāo)循序漸進(jìn)的方式。

根據(jù)筆者的實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)除整體搬遷建設(shè)移民村外，也存在著許多散居戶。在移民村里，有為數(shù)不少的非農(nóng)業(yè)戶口居民、農(nóng)業(yè)戶口但不符合移民條件的居民。這種現(xiàn)象在縣城近郊的移民村更為普遍。

二、大量小產(chǎn)權(quán)房存在原因之探析

樂安縣移民新村中有大量非本集體成員的住戶存在，他們對(duì)所居住的房屋沒有產(chǎn)權(quán)證，不能享受完全產(chǎn)權(quán)人享有的權(quán)利。即使是這樣，在“想要有個(gè)家”的基本住房條件訴求下，依然有許多人以法不責(zé)眾的僥幸心理冒著法律和政策的風(fēng)險(xiǎn)購買小產(chǎn)權(quán)房。[4]這主要有以下幾個(gè)原因：

(一)商品房房價(jià)與居民收入水平不相適應(yīng)

商品房房價(jià)與居民收入水平不相適應(yīng)，這是許多買房者愿意鋌而走險(xiǎn)購買小產(chǎn)權(quán)房的根本原因。一方面，自2006年以來，江西省職工整體平均工資由15 590元上漲為34 055元，增幅較為明顯。其中國有經(jīng)濟(jì)單位工資增長近140%，城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)單位平均工資由2006年的10 102元增長到2011年的24 265元。(表1)但我國居民消費(fèi)指數(shù)漲幅較快。2006年居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)總體上漲1.5%，2007年為4.8%，2008年上漲5.9%，2009年上漲-0.68%，2010年上漲3.3%，2011年5.4%，2012年居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)總體上漲2.6%。 職工工資收入增長的同時(shí)，其生活成本也不斷上漲。另外，根據(jù)江西省統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2012年江西省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入不足20 000元，農(nóng)民人均純收入不足8 000元，撫州市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入僅為18 932元，農(nóng)民人均純收入為8 095元。(表2)具體到樂安縣，筆者只能查出累計(jì)到2010年5月份平均能有3 933元的勞動(dòng)收入、到同年7月份增長到7 870元。(表3)綜上，近年江西省職工收入有所增長，但人均可支配收入不高，樂安縣居民勞動(dòng)收入尤其低，再加上CPI的持續(xù)上漲，居民的購買力及儲(chǔ)蓄水平并未有太大提升。

表1 2006～2011年江西省職工年平均工資

表2 2012年江西省及撫州市居民人均可支配收入

表3 2010年樂安縣職工勞動(dòng)收入

另一方面，樂安縣的商品房房價(jià)飆升，甚至超過其所屬的撫州市區(qū)。筆者根據(jù)撫州市住宅與房地產(chǎn)信息網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)整理計(jì)算出2012年撫州市主要樓盤的房價(jià)大致在3 500元/m2到5 500元/m2之間。[注]數(shù)據(jù)資料來源于撫州市住宅與房地產(chǎn)信息網(wǎng)http://www.fzfgj.cn/發(fā)布的數(shù)據(jù)資料。(表4)而樂安縣房價(jià)在相關(guān)網(wǎng)站上均找不到數(shù)據(jù)。筆者通過走訪縣城三大主要樓盤御景城、名門首府、香山豪庭的售樓部，了解到御景城的房屋掛牌價(jià)為4 128元/m2，名門首府房屋掛牌價(jià)4 116元/m2，香山豪庭房屋掛牌價(jià)為3 848元/m2。其他一些地段較好的樓盤價(jià)格大致在3 500元/m2左右。距離學(xué)校、醫(yī)院、商場較遠(yuǎn)交通較為不便的房屋，價(jià)格也在2 800元/m2到3 200元/m2之間。

世界銀行和聯(lián)合國人居中心得出的合理房價(jià)收入比 僅為3倍至6倍，樂安縣的房價(jià)收入比已經(jīng)遠(yuǎn)超過了這個(gè)數(shù)字。 商品房的價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于居民的購房能力。

(二)農(nóng)村居民對(duì)縣城房屋的需求量增大

農(nóng)村居民對(duì)縣城房屋的需求量增大，這是小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展的推動(dòng)力。黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略以來，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)民市民化已經(jīng)成為這一過程中的一個(gè)重要特征。這在一定程度上加大了城市房屋的需求量。

表4 2012年撫州銷量TOP9樓盤房屋均價(jià)

樂安縣總?cè)丝?6.5萬人，其中農(nóng)業(yè)人口就有28.7萬人，占全縣人口總量的79%。全縣共轄的9鎮(zhèn)6鄉(xiāng)中除了公溪鎮(zhèn)設(shè)有中學(xué)外，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民子女需要到樂安縣城就學(xué)。這一事實(shí)導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)縣城房屋的需求量增多。在這28.7萬農(nóng)民中，僅有3.3萬人符合政府的移民政策，能夠無償獲得劃撥的集體建設(shè)用地建造集體產(chǎn)權(quán)房。剩余大部分只能購買商品房或者購買小產(chǎn)權(quán)房。大多數(shù)農(nóng)民無力購買高價(jià)的商品房，只能退而求其次，選擇價(jià)低的小產(chǎn)權(quán)房。需求的存在推動(dòng)了小產(chǎn)權(quán)房的建造與交易。

(三)購房者對(duì)權(quán)利瑕疵不敏感

小產(chǎn)權(quán)房的購買者所追求的主要是房屋的使用價(jià)值，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房在交換上受到的限制不敏感。當(dāng)前法律制度下，小產(chǎn)權(quán)房存在許多問題。其中最重要的就是住戶沒有房產(chǎn)證。這使得小產(chǎn)權(quán)房不能夠像商品房一樣在法律上抵押或買賣。但這并不影響購房者的熱情。小產(chǎn)權(quán)房的購買者所要解決的首要問題是居住問題。其購買房屋的原動(dòng)力是滿足基本的住房需求，而非投機(jī)炒房。因此，房屋是否能升值以及升值后能否流轉(zhuǎn)、如何流轉(zhuǎn)則暫時(shí)不是其考慮的問題。同時(shí)，由于小產(chǎn)權(quán)房在事實(shí)上所具有的可轉(zhuǎn)讓性以及轉(zhuǎn)讓無需繳納相關(guān)稅費(fèi)，轉(zhuǎn)讓手續(xù)簡便的優(yōu)勢，市場上的小產(chǎn)權(quán)購買者中也不乏炒房者。[4]

(四)小產(chǎn)權(quán)房利潤豐厚

小產(chǎn)權(quán)房利潤豐厚，這是促使開發(fā)商愿意開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房的又一重要因素。高昂的建設(shè)用地使用權(quán)出讓金是商品房價(jià)格居高不下的重要原因之一。小產(chǎn)權(quán)房建造在集體土地上，極大地降低了成本。因此，小產(chǎn)權(quán)房看似低價(jià)，實(shí)則利潤空間頗大。[5]加上近幾年國家為了抑制房地產(chǎn)過熱，提出了限制建設(shè)用地供給的政策。開發(fā)商難以取得建設(shè)用地使用權(quán)，轉(zhuǎn)而投向集體建設(shè)用地。另外，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中土地大幅增值,但我國二元的土地制度使得農(nóng)村集體土地的所有權(quán)人——農(nóng)民集體不能合理地享受其增值收益,而被地方政府和房地產(chǎn)開發(fā)商瓜分了。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)民的市場意識(shí)和權(quán)利意識(shí)逐漸增強(qiáng),他們效仿或者連同房地產(chǎn)開發(fā)商一起，在他們所有的集體土地上建房并對(duì)非本集體成員銷售，打破現(xiàn)有的利益分配格局,主動(dòng)參與市場資源的優(yōu)化配置。[6]

此外，社會(huì)保障性住房制度不健全，經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房供給量不足，法律制度不完善、政府對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的監(jiān)管不力等也是導(dǎo)致樂安縣小產(chǎn)權(quán)房大熱的重要原因。

三、小產(chǎn)權(quán)房合法化的必要性

我國《城市房地產(chǎn)管理法》第2條明確規(guī)定：“在中華人民共和國城市規(guī)劃區(qū)國有土地范圍內(nèi)取得房地產(chǎn)開發(fā)用地的土地使用權(quán)，從事房地產(chǎn)開發(fā)、房地產(chǎn)交易，實(shí)施房地產(chǎn)管理，應(yīng)當(dāng)遵守本法?！毙‘a(chǎn)權(quán)房建造在村民集體土地上，不屬于《城市房地產(chǎn)管理法》的調(diào)整范圍，不能以該法為依據(jù)確認(rèn)其非法，而只能適用《物權(quán)法》以及《土地管理法》的規(guī)定。上述兩法均沒有明確規(guī)定小產(chǎn)權(quán)房違法，但也沒有肯定小產(chǎn)權(quán)房合法。但根據(jù)《土地管理法》：“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)，只有經(jīng)過國家征收使集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜械耐恋?、國家有償出讓給開發(fā)商才可以進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)和交易”，小產(chǎn)權(quán)房的買賣在某種程度上違背了嚴(yán)格限制農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場交易的原則。這產(chǎn)生了以下幾個(gè)問題：

第一，《土地管理法》的這一規(guī)定使集體土地與國有土地處于不平等地位。同一土地，因?yàn)樗袡?quán)主體不同，使得其價(jià)值與功用有巨大差別，這是極不公平的。這也是現(xiàn)實(shí)中村民拒絕執(zhí)行政府征地決定的重要原因。政府征用農(nóng)民集體土地的補(bǔ)償費(fèi)與政府將該土地使用權(quán)出讓給開發(fā)商的出讓金相差甚遠(yuǎn)。農(nóng)民的利益沒有得到足夠的保護(hù)。[6]國家限制集體土地用于非農(nóng)建設(shè)是為了保證農(nóng)業(yè)用地的數(shù)量，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，保障農(nóng)產(chǎn)品的供給量。這是應(yīng)當(dāng)且必須的。但是，如果將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須先將地賣給國家或者說是政府，既非必須，也不合理。因?yàn)槠浣Y(jié)果同樣是農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，同樣是農(nóng)地的減少。[7]如果國家認(rèn)為該土地可以征收(不會(huì)影響農(nóng)業(yè)用地的安全)并有償出讓給開發(fā)商進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，那么也應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許村民集體組織通過表決，做出是否用于住房建設(shè)的決定。

第二，小產(chǎn)權(quán)房依法不能獲得房屋管理部門頒發(fā)的房產(chǎn)證，不能在市場上進(jìn)行交易。然而現(xiàn)實(shí)中難免有轉(zhuǎn)讓小產(chǎn)權(quán)房的情形出現(xiàn)。由于沒有房產(chǎn)證，交易時(shí)雙方僅能簽訂合同、交付使用而不能過戶登記。這容易產(chǎn)生一房多買的現(xiàn)象，對(duì)買受人極為不利。

第三，將小產(chǎn)權(quán)房列為違法、違章建筑，不利于房產(chǎn)資源的有效利用。在模糊不清的法律制度下，大量小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)，在一定程度上緩解了縣城的房屋供給壓力，轉(zhuǎn)移了部分房屋需求，能夠?qū)ι唐贩糠績r(jià)起到抑制作用。若將小產(chǎn)權(quán)房列為違法、違章建筑，那么這些房屋或者被要求補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)或者被強(qiáng)令拆除。第一種處理方法極為麻煩，對(duì)于集體土地要先征收為國家所有、再補(bǔ)辦。第二種處理方法是對(duì)資源的極大浪費(fèi)，不符合《物權(quán)法》物盡其用的理念，實(shí)施起來阻力太大。政府強(qiáng)令拆除這些小產(chǎn)權(quán)房后，原住戶將無房可住，商品房需求量可能增大，商品房價(jià)格可能走高。

第四，小產(chǎn)權(quán)房的質(zhì)量難以得到保障。規(guī)劃局在商品房開工之前要對(duì)其日照、樓間距、戶型等問題進(jìn)行規(guī)劃審批。竣工后交付買受人使用之前，由城建局以及質(zhì)檢站對(duì)房屋的層高、有無漏水、滲水、裂縫、劣質(zhì)管材等方面進(jìn)行檢查，并由消防部門對(duì)房屋的消防安全問題進(jìn)行檢查。[8]這樣能更好的保證房屋質(zhì)量與住房安全。而小產(chǎn)權(quán)房在竣工后直接交付使用，未經(jīng)過質(zhì)檢這一程序，也沒有安裝消防設(shè)備，存在極大的安全隱患。筆者在走訪移民村的過程中觀察到，雖然大部分房屋內(nèi)部設(shè)計(jì)較好外觀整齊，但也存在一些樓距短、日照不足、裂縫的房屋。并且?guī)缀跛械姆课荻紱]有安裝消防栓，極不利于保障居住安全。

將小產(chǎn)權(quán)房合法化不僅能夠有效解決上述問題，更關(guān)鍵的是，小產(chǎn)權(quán)房的合法化有一定的法律基礎(chǔ)：

第一，不違背憲法對(duì)土地利用的相關(guān)規(guī)定。按照《中華人民共和國憲法》第10條：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地?！?首先，憲法明確禁止的是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓。憲法要求無論是國家所有的土地還是集體所有的土地，都不能侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。其次，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。憲法的這條規(guī)定，并未直接指明何種性質(zhì)的土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓。也就是說憲法沒有禁止集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。最后，組織和個(gè)人必須合理使用土地。筆者認(rèn)為這里的合理體現(xiàn)在：不改變土地所有權(quán)性質(zhì)、不改變土地用地性質(zhì)，保證有足夠的農(nóng)業(yè)用地，保證人們的生活需要，不違反城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，珍惜每一寸土地。

第二，符合物權(quán)法關(guān)于市場主體平等的規(guī)定?！段餀?quán)法》在第3條第3款規(guī)定：“國家實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，保障一切市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利?！弊龀鲱愃埔?guī)定的還有第4條以及第39條。在民法層面上，集體、國家都是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中的市場主體，物權(quán)法規(guī)定二者的法律地位平等，兩者所享有的權(quán)利從宏觀上說也應(yīng)該是平等的。同時(shí)，什么是《物權(quán)法》上的公共利益以及為建商品房而征收農(nóng)村集體土地是否符合“公共利益”也是飽受爭議的一個(gè)話題。實(shí)踐中，“公共利益”似乎成了一個(gè)大筐，只要需要，政府就可以往里面裝，導(dǎo)致出現(xiàn)惡劣社會(huì)影響的“嘉禾拆遷”等嚴(yán)重事件，無一不是借助“公共利益”之名展開的。[4]如果允許農(nóng)村集體組織自己通過民主程序決定是否將該土地用于建造房屋，那么濫用“公共利益”的情況也能得到較大改善。政府在這一決策過程中起到監(jiān)督作用即可。(確保該土地的非農(nóng)化用途不會(huì)影響到農(nóng)業(yè)安全)

第三，歷史依據(jù)。1986年頒布的《土地管理法》第41條規(guī)定：“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并參照國家建設(shè)征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。”這說明我國曾經(jīng)承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的合法地位。由于各種原因，1998年修改《土地管理法》時(shí)將該規(guī)定刪除。這種法律上的否定不可取。一方面，即使法律收回對(duì)城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民使用集體土地予以授權(quán)，也不能遏制這一行為；另一方面，舊法在授權(quán)時(shí)做了明確的限制，有利于對(duì)城鎮(zhèn)居民使用集體土地這一行為進(jìn)行適當(dāng)規(guī)制。刪除后反而使小產(chǎn)權(quán)房的建造沒有限制。

綜上，無論是從法律的角度上來看，還是從解決現(xiàn)實(shí)存在問題的需要來看，使小產(chǎn)權(quán)房合法化都是非常必要的。

四、小產(chǎn)權(quán)房合法化的途徑

小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止，單純靠堵已難見實(shí)效。對(duì)小產(chǎn)權(quán)房交易，“堵”不如“疏”，僵化地禁止不如有規(guī)制地放開，并從政策上給予以一定的支持。[9]這與2013年2月20日提出的“國五條”關(guān)于加快保障性安居工程規(guī)劃建設(shè)所追求的目標(biāo)不謀而合。只要對(duì)其發(fā)展進(jìn)行合理的引導(dǎo)、在實(shí)際運(yùn)作中不斷調(diào)整和完善交易機(jī)制、并加強(qiáng)法律方面的監(jiān)督，小產(chǎn)權(quán)房交易活動(dòng)必然會(huì)對(duì)中國土地制度改革和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到積極作用。

在使小產(chǎn)權(quán)房合法化時(shí)，必須堅(jiān)持“四不原則”：不改變農(nóng)村集體所有性質(zhì),不改變土地用地性質(zhì)(確屬集體建設(shè)用地),不損害土地集體所有者(農(nóng)民)權(quán)益,不違反城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃。[10]具體說來，應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)方面的問題：

(一)明確合法小產(chǎn)權(quán)房的范圍

按照2008年2月1日正式實(shí)施的《土地登記辦法》的規(guī)定，小產(chǎn)權(quán)房占據(jù)的土地從形式上大致分為三類：集體建設(shè)用地、宅基地、集體農(nóng)用地，表現(xiàn)的權(quán)利分別為集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體農(nóng)用地使用權(quán)。筆者認(rèn)為，能夠被確認(rèn)為合法小產(chǎn)權(quán)房的只有集體建設(shè)用地以及宅基地上建成的房屋。集體農(nóng)用地上的小產(chǎn)權(quán)房必須禁止，并勒令拆除。我國人均耕地面積僅為世界人均耕地的40%，為保障我國的糧食安全，必須保證集體農(nóng)業(yè)用地用于正途。因此，保證我國農(nóng)業(yè)用地面積十分重要，集體農(nóng)用地上的小產(chǎn)權(quán)房不能被合法化。

(二)劃定小產(chǎn)權(quán)房使用標(biāo)準(zhǔn)

城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民使用集體非農(nóng)用地，應(yīng)以滿足其生活需要為限，并參照國家建設(shè)征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)根據(jù)本省實(shí)際情況，制定人均用地面積標(biāo)準(zhǔn)，并且堅(jiān)決按照該標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，預(yù)防虛報(bào)人口的現(xiàn)象。允許城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民使用集體非農(nóng)業(yè)用地或者購買建造于集體非農(nóng)業(yè)用地上的房屋，只是為了保障其最基本的住房需要，而不是為了享受，否則違背使其合法化的根本初衷。

(三)小產(chǎn)權(quán)房的合法化并非使其商業(yè)化

小產(chǎn)權(quán)房的合法化是指法律承認(rèn)城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)居民可以居住建造在集體土地上的房屋，并為其辦理房產(chǎn)證。但這種房產(chǎn)證應(yīng)不同于商品房房產(chǎn)證。合法化了的小產(chǎn)權(quán)房也不同于商品房。小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的基礎(chǔ)決定了其具有社會(huì)保障性住房的性質(zhì)。小產(chǎn)權(quán)房可以交易，但其交易范圍有限。買受者只能是生活困難，無房可住，又無力購買商品房的人，包括低收入的城鎮(zhèn)居民，非本集體組織成員的農(nóng)村居民以及符合條件的外來務(wù)工人員。政府應(yīng)當(dāng)完善并嚴(yán)格執(zhí)行準(zhǔn)入退出制度，確保公平分配，嚴(yán)格限制開發(fā)商利用小產(chǎn)權(quán)房牟利，防止小產(chǎn)權(quán)房完全被商業(yè)化。

(四)尊重村民的自治權(quán)

小產(chǎn)權(quán)房合法化不等于集體非農(nóng)業(yè)用地必須用于建造小產(chǎn)權(quán)房。小產(chǎn)權(quán)房歸根到底是建設(shè)在集體土地上，集體土地歸集體所有。集體對(duì)其享有自治權(quán)。集體土地面積有限，如果農(nóng)民自愿減少自己的住房面積，騰出部分土地，建造房屋流入市場，以期能夠改善自己的生活條件，并通過法定程序表決通過，那么應(yīng)當(dāng)允許。但是類似樂安縣移民虛報(bào)移民人數(shù)以及原住宅面積騙取移民劃撥土地的行為必須受到嚴(yán)厲禁止。如果村民們不同意將本集體的土地用于建造小產(chǎn)權(quán)房，那么任何單位或者個(gè)人都不得干涉其決定。如確為公共利益之必要?jiǎng)t應(yīng)由國家根據(jù)法定程序征收為國有后使用。

(五)相關(guān)部門的批準(zhǔn)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將本集體非農(nóng)業(yè)用地用于建造小產(chǎn)權(quán)房時(shí)，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)有關(guān)部門批準(zhǔn)。建成后應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定由有權(quán)部門進(jìn)行質(zhì)檢。本集體組織成員以外符合購買條件的居民，也要報(bào)請(qǐng)有關(guān)部門審查后方能購買。這一方面能夠確保集體建設(shè)用地不被濫用，集體農(nóng)業(yè)用地的土地性質(zhì)不被改變；另一方面，購買者購買小產(chǎn)權(quán)房之前接受相關(guān)部門的審查，有利于保證小產(chǎn)權(quán)房的效用真正落到實(shí)處。相關(guān)部門審查之后同意購買的，雙方在交易成功后到房管局辦理手續(xù)。

(六)對(duì)不符合占有條件之占有的處理

對(duì)于原本已經(jīng)占有但占有人不符合占有條件的(不屬于低收入人群的)，有以下兩種處理方法：(1)由占有人比照國家建設(shè)用地使用權(quán)出讓金補(bǔ)繳土地使用費(fèi)，并在房屋主管部門登記，其房屋性質(zhì)由小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)換為商品房。(2)政府將其房屋征收，并給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。政府征收之后，將這些房屋納入社會(huì)保障性住房體系，作為經(jīng)濟(jì)適用房出賣或者作為廉租房出租給確實(shí)需要的人。

1999年國務(wù)院辦公廳就出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅。”2004年又出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定：“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”。2008年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定：“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地，農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’?！边@些政策都是禁止性規(guī)定。但我們可以看到，近10年來，國內(nèi)小產(chǎn)權(quán)房的數(shù)量有增無減，樂安縣移民村中的小產(chǎn)權(quán)房問題在全國范圍內(nèi)都相當(dāng)普遍。在如今全國房價(jià)居高不下的大形勢下，要通過法律將小產(chǎn)權(quán)房這一房屋類型消滅幾乎是不可能的。當(dāng)前我們要關(guān)注的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是，如何使小產(chǎn)權(quán)房合法化，避免現(xiàn)階段存在的一些問題的繼續(xù)出現(xiàn)，使真正需要小產(chǎn)權(quán)房的居民從中享受到實(shí)益。

參 考 文 獻(xiàn)

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