信任:建立政府與大學(xué)新型關(guān)系的路徑

吳曉春

（四川美術(shù)學(xué)院社科部，重慶 400053）

信任:建立政府與大學(xué)新型關(guān)系的路徑

吳曉春

（四川美術(shù)學(xué)院社科部，重慶 400053）

建立新型的政府與大學(xué)關(guān)系是中國教育體制改革的重要內(nèi)容，而信任作為一種理念和機(jī)制，為建立新型的中國政府與大學(xué)關(guān)系提供了新思路和新路徑。文章基于信任的視角，以確立大學(xué)的公務(wù)法人法律地位為前提，以完善立法、厘清政府與大學(xué)權(quán)責(zé)邊界為關(guān)鍵，從而建立和完善高校社會問責(zé)制，確保政府的權(quán)益成為制度保障，同時提出了建立新型的政府與大學(xué)關(guān)系的對策。

信任;政府與大學(xué);新型關(guān)系

政府與大學(xué)是對立統(tǒng)一體，雙方既相互依賴又相互對立，政府與大學(xué)之間能否構(gòu)建和諧的關(guān)系，形成合適的張力，是關(guān)系大學(xué)能否持續(xù)健康正常發(fā)展的重要因素。因此，政府與大學(xué)關(guān)系問題一直是困擾中國和世界各國高等教育發(fā)展的難題，也是中國政府長期關(guān)注的重點(diǎn)問題。

一、政府與大學(xué)新型關(guān)系的特點(diǎn)

新中國成立以來，中國政府通過政策法規(guī)多次調(diào)整政府與大學(xué)的關(guān)系，凸顯中國政府對此問題的關(guān)注和重視。進(jìn)入新世紀(jì)，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》）將適應(yīng)中國國情及時代要求，轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，落實和擴(kuò)大大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，構(gòu)建新型的政府與大學(xué)關(guān)系作為教育體制改革的重要內(nèi)容，政府與大學(xué)關(guān)系翻開了新的篇章。

根據(jù)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》的主要內(nèi)容，新型的中國政府與大學(xué)關(guān)系至少具有以下三個重要特點(diǎn)。

第一，合理配置政府與大學(xué)權(quán)責(zé)。權(quán)責(zé)配置是政府與大學(xué)關(guān)系的核心，是協(xié)調(diào)政府與大學(xué)關(guān)系的關(guān)鍵。但從新中國成立以來中國政府與大學(xué)關(guān)系的歷史看，政府與大學(xué)間權(quán)責(zé)配置不合理、權(quán)責(zé)規(guī)定模糊不清問題長期存在，導(dǎo)致政府越位和缺位管理大學(xué)，大學(xué)缺乏辦學(xué)自主權(quán)，成為政府的隸屬機(jī)構(gòu)，這種權(quán)責(zé)定位壓抑了大學(xué)辦學(xué)的積極性，影響了中國高等教育的正常發(fā)展。為從根本上解決這一問題，《教育規(guī)劃綱要》明確規(guī)定，要推進(jìn)政校分開，管辦分離，明確政府管理權(quán)限和職責(zé)，明確學(xué)校的辦學(xué)權(quán)利和責(zé)任，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式，落實和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。這就意味著在新型的政府與大學(xué)關(guān)系下，一是重新配置政府與大學(xué)的權(quán)責(zé)，政府不再集管理權(quán)、舉辦權(quán)和辦學(xué)權(quán)于一體，而是將辦學(xué)自主權(quán)剝離出去，還權(quán)于大學(xué)，實現(xiàn)政府與大學(xué)權(quán)責(zé)配置的合理化;二是重新定位大學(xué)的法律地位，政府與大學(xué)由管理與被管理、控制與被控制的內(nèi)部行政法律關(guān)系演變?yōu)橥獠啃姓申P(guān)系，大學(xué)不再是政府的隸屬行政機(jī)構(gòu)，而是擁有自主權(quán)，依法辦學(xué)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的公務(wù)法人。

第二，政府教育管理職能和管理方式的轉(zhuǎn)變。隨著政府與大學(xué)權(quán)責(zé)的重新配置，政府的職能也應(yīng)隨之轉(zhuǎn)變。以往由于政府與大學(xué)權(quán)責(zé)配置不合理，政府的職能未能分化，集大學(xué)的舉辦者、管理者和辦學(xué)者三位一體，成為全能政府，與此相應(yīng)，政府也主要運(yùn)用行政手段和行政方式微觀管理大學(xué)事務(wù)，導(dǎo)致大學(xué)行政化嚴(yán)重，以至于專家學(xué)者稱“我們的教育，特別是高等教育，是中國陳舊計劃經(jīng)濟(jì)遺留下來還未得到充分改革的最后一個‘計劃經(jīng)濟(jì)堡壘’”［1］。這種管理方式既增加了政府管理的成本，又極大地侵犯了大學(xué)的自主權(quán)，也是對學(xué)術(shù)邏輯的摧殘。為促進(jìn)政府與大學(xué)和諧關(guān)系的發(fā)展，《教育規(guī)劃綱要》進(jìn)一步指出，一方面，必須轉(zhuǎn)變政府教育管理職能，推進(jìn)教育管辦評分離，政府及其部門要樹立服務(wù)意識，切實履行統(tǒng)籌規(guī)劃、監(jiān)督管理、政策引導(dǎo)和提供公共教育服務(wù)的職責(zé)，減少行政審批，保障大學(xué)依法享有的自主開展教學(xué)和科研活動、自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科和專業(yè)、自主管理和使用學(xué)校財產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)等方面的自主權(quán)和承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，確保放權(quán)到位。另一方面，政府還必須改進(jìn)管理方式，改變微觀管理大學(xué)的單一方式，綜合運(yùn)用立法、財政、信息服務(wù)、規(guī)劃和必要的行政措施宏觀管理大學(xué)，減少不必要的行政干預(yù)，真正落實和擴(kuò)大大學(xué)自主權(quán)。

第三，社會力量成為中國政府與大學(xué)關(guān)系的制衡器。以權(quán)治權(quán)，才能防止權(quán)力濫用。獨(dú)立于政府、社會和市場的中間力量——社會力量，具有公正性、自治性、公益性和非營利性等特征，是實施監(jiān)督權(quán)的重要主體。針對社會力量在中國高等教育權(quán)力系統(tǒng)中的缺失，政府和大學(xué)的權(quán)力缺乏第三方監(jiān)督和制衡的弊端，《教育規(guī)劃綱要》明確提出要建立社會參與的現(xiàn)代學(xué)校制度。具體而言，首先，大學(xué)必須建立健全校務(wù)公開制度，接受社會的監(jiān)督。其次，探索建立大學(xué)理事會或董事會，搭建社會力量參與大學(xué)治理、實施監(jiān)督的平臺，形成社會支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長效機(jī)制。最后，建立健全高等教育中介組織，完善高等教育中介組織的準(zhǔn)入、監(jiān)管和行業(yè)自律制度，鼓勵專門機(jī)構(gòu)和社會中介機(jī)構(gòu)對高等學(xué)校學(xué)科、專業(yè)、課程等水平和質(zhì)量進(jìn)行評估。這表明在新型的政府與大學(xué)關(guān)系中，社會力量作為獨(dú)立于政府與大學(xué)之外的第三方，是大學(xué)辦學(xué)的監(jiān)督者，發(fā)揮了制衡和監(jiān)督作用，成為中國高等教育權(quán)力系統(tǒng)中的重要一極。

二、政府和大學(xué)的信任與政府與大學(xué)新型關(guān)系的適切性

《教育規(guī)劃綱要》為構(gòu)建中國政府與大學(xué)的新型關(guān)系勾畫了藍(lán)圖，制定了圭臬。但是，如何將《教育規(guī)劃綱要》的要求落實到實處，真正推進(jìn)政校分開，管辦分離，落實和擴(kuò)大大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，是必須面對的難題。筆者認(rèn)為，既是一種理念，又是一種機(jī)制的信任，為建立新型的政府與大學(xué)關(guān)系提供了新思路和新路徑。

（一）信任作為一種理念為新型的政府與大學(xué)關(guān)系的建立提供了新思路

合理配置政府與大學(xué)的權(quán)責(zé)是政府教育管理職能和管理方式轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)和依據(jù)，也是社會力量獲得話語權(quán)和監(jiān)督權(quán)的合理化基礎(chǔ)，因此，合理配置政府與大學(xué)的權(quán)責(zé)是構(gòu)建新型的政府與大學(xué)關(guān)系的核心和關(guān)鍵。從當(dāng)前中國政府與大學(xué)關(guān)系的實際看，政府與大學(xué)權(quán)責(zé)合理配置的實現(xiàn)必須做到以下兩點(diǎn):一是政府教育權(quán)力的下放和剝離，將本應(yīng)屬于大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)還權(quán)于大學(xué);二是顛覆主客體模式的政府與大學(xué)關(guān)系，從根本上改變大學(xué)的附屬地位。但此非易事，首先，權(quán)力與自由是共生關(guān)系，權(quán)力是自由得以存在的前提和保障。政府放權(quán)和還權(quán)于大學(xué)，賦予大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，對于大學(xué)而言，意味著大學(xué)獲得了辦學(xué)的積極自由和消極自由，能自主決定怎樣辦學(xué)、怎樣行動而不受政府的控制和干預(yù);對于政府而言，意味著大學(xué)不再是政府的附屬品，政府不能完全掌控大學(xué)，不能像以前一樣對大學(xué)的辦學(xué)事務(wù)指手畫腳、隨意干預(yù)，政府喪失原有的安全感。因此，政府放權(quán)不是輕易的，而是有條件、慎重的，在怎樣的情形下政府才放心放權(quán)，不至于出現(xiàn)一放就亂的局面是建立新型的政府與大學(xué)關(guān)系必須解決的難題。其次，以前的政府與大學(xué)關(guān)系依據(jù)主體性哲學(xué)而建構(gòu)，主體性哲學(xué)是一種強(qiáng)調(diào)主客體二元對立并以主體為主的思維模式，在主客體模式下，政府與大學(xué)之間是管理與被管理、控制與被控制的上下級關(guān)系，其中政府是能動主體和發(fā)號施令者，大學(xué)是被動的客體，按政府的指令行事，是政府利益的實現(xiàn)者，缺乏自主權(quán)。以主客體關(guān)系模式定位的政府與大學(xué)關(guān)系容易導(dǎo)致雙方權(quán)力配置的錯位、越位和缺位。政府與大學(xué)究竟應(yīng)以何種理念為指導(dǎo)建構(gòu)二者的關(guān)系，以實現(xiàn)政府與大學(xué)權(quán)力的合理配置也是建立新型的政府與大學(xué)關(guān)系必須解決的問題。而信任作為一種理念正是解決上述難題和問題的良方。

第一，信任與自由相關(guān)，信任是應(yīng)對自由的一種策略，信任是自由的前提。政府與大學(xué)信任主要指政府相信大學(xué)在教學(xué)、科研、招生、經(jīng)費(fèi)使用等相關(guān)活動中，不會做有損自己利益的行為的信心。政府與大學(xué)信任對于信任方政府而言是選擇的自由，即政府可以決定是否給予大學(xué)信任，決定是否放權(quán)于大學(xué);對于被信任方大學(xué)而言是行動的自由，即大學(xué)在授權(quán)范圍內(nèi)自主處理自己的辦學(xué)事務(wù)?？v觀現(xiàn)代大學(xué)發(fā)展史，大學(xué)是否擁有自主權(quán)以及自主權(quán)的大小并非僅取決于大學(xué)自身，而是在與政府的博弈中獲得，并伴隨政府權(quán)力的變化此消彼長，最終決定于政府是否愿意放權(quán)或授權(quán)。一般而言，若政府對大學(xué)持信任態(tài)度，就會下放權(quán)力，給予大學(xué)辦學(xué)自主權(quán);反之，政府就不愿意放權(quán)或收回權(quán)力。因此，信任是應(yīng)對政府放權(quán)給予大學(xué)自由的一種策略，以信任理念為指導(dǎo)，構(gòu)筑政府信任大學(xué)的基礎(chǔ)，政府放權(quán)是順理成章之事?？梢?，從信任視角研究政府與大學(xué)關(guān)系能從政府的立場出發(fā)拷問大學(xué)應(yīng)當(dāng)如何使政府放心放權(quán)，而不是單純從大學(xué)的立場出發(fā)拷問政府的權(quán)力，這恰是現(xiàn)代大學(xué)制度理論①關(guān)于現(xiàn)代大學(xué)制度視角參見:（1）張祖英、許積年論文《對建立我國現(xiàn)代大學(xué)制度的探討》（清華大學(xué)學(xué)報哲學(xué)社會科學(xué)版，2002年第4期，第72－80頁）;（2）董云川論文《現(xiàn)代大學(xué)制度中的政府、社會、學(xué)?！罚ǜ叩冉逃芯?，2002年第5期，第28－32頁）;（3）畢憲順論文《建立現(xiàn)代大學(xué)制度:高校管理體制改革的目標(biāo)》（山東師范大學(xué)學(xué)報人文社會科學(xué)版，2003年第4期，第128－131頁）;（4）陸文龍論文《政府職能的轉(zhuǎn)變與現(xiàn)代大學(xué)制度的建立》（現(xiàn)代大學(xué)教育，2005年第6期，第77－82頁）;（5）周光禮論文《完善高教治理結(jié)構(gòu)加快現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)》（中國高等教育，2009年第15期，第15－16頁）;（6）馬陸亭、范文曜論文《我國現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)框架》（國家教育行政學(xué)院學(xué)報，2009年第5期，第35－41頁）等等。或治理理論②關(guān)于治理理論視角參見:（1）盛冰論文《高等教育的治理:重構(gòu)政府、高校、社會之間的關(guān)系》（高等教育研究，2003年第2期，第47－51頁）;（2）許杰論文《論政府對大學(xué)進(jìn)行宏觀調(diào)控的新向度——以治理理論為視角》（復(fù)旦教育論壇，2003年第6期，第10－13頁）:（3）龍獻(xiàn)忠論文《論高等教育治理視野下的政府角色轉(zhuǎn)變》（現(xiàn)代大學(xué)教育，2004年第1期，第74－77頁）:（4）龍獻(xiàn)忠、陶靜論文《合作伙伴:治理視野中政府與大學(xué)關(guān)系的新愿景》（高等教育研究，2008年第5期，第38－43頁）:（5）龔怡祖論文《大學(xué)治理結(jié)構(gòu):現(xiàn)代大學(xué)制度的基石》（教育研究，2009年第6期，第22－26頁）等等。視角忽視之處。

第二，政府與大學(xué)信任以主體間性為基礎(chǔ)，它所強(qiáng)調(diào)的交互性、平等性和合作性是對主客體關(guān)系模式的超越和救助，為構(gòu)建新型的政府與大學(xué)關(guān)系提供了新思路。主體間性即交互主體性，是把主體性置于主體與主體之間的關(guān)系中，既強(qiáng)調(diào)主體性又強(qiáng)調(diào)主體間的相互性，是一種主體與主體之間相互承認(rèn)、相互尊重的共在關(guān)系。在這種關(guān)系下，交往雙方是平等交流的主體，各自能設(shè)身處地為對方著想，致力于理解和共識。何謂“理解”，哈貝馬斯認(rèn)為，最狹窄的意義是表示兩個主體對一個語言學(xué)表達(dá)的理解達(dá)成共識;最寬泛的意義是表示兩個主體基于共同認(rèn)可的規(guī)范性背景相關(guān)的話語的正確性達(dá)成的協(xié)調(diào);也表示兩個主體對世界上的某些東西達(dá)成理解，并能彼此理解對方的意向［2］。因此，在基于信任理念的政府與大學(xué)關(guān)系下，首先，政府和大學(xué)不是對立或非對立的主客體，而是相互尊重、平等相待的具有能動性的雙主體，這種定位有助于大學(xué)法人地位的確立，徹底改變大學(xué)被動的從屬地位，彰顯大學(xué)的自主性。其次，政府和大學(xué)不是競爭的對手，而是合作的伙伴，雙方通過民主協(xié)商和商談，協(xié)調(diào)矛盾、制定規(guī)則、劃分權(quán)責(zé)，尋求共識，以實現(xiàn)雙方利益的最大化為目的，減少了相互競爭帶來的高成本?？梢姡谛湃蔚恼c大學(xué)關(guān)系能避免主客體關(guān)系模式下的兩敗俱傷局面的出現(xiàn)，彌補(bǔ)了主體性關(guān)系模式的不足，為構(gòu)建新型的政府與大學(xué)關(guān)系提供了新思路。

（二）信任作為一種制度和機(jī)制為政府與大學(xué)新型關(guān)系的建立提供了有效路徑

現(xiàn)代大學(xué)的發(fā)展史證明，大學(xué)自治是大學(xué)悠久的傳統(tǒng)之一，也是大學(xué)的立足之本，缺乏適度自治權(quán)的大學(xué)是異化的大學(xué)，無生命力可言。但應(yīng)然的自治又是有限的，過度的或無限度的大學(xué)自治對于政府或大學(xué)無疑是災(zāi)難，政府或大學(xué)都曾為此付出高昂的成本。因此，現(xiàn)代大學(xué)的發(fā)展必須處理好政府控制與大學(xué)自治的矛盾，構(gòu)建新型的政府與大學(xué)關(guān)系實質(zhì)上就是要處理好這對矛盾。

信任不僅是一種理念，其本身也是一種具體的、可操作的制度或機(jī)制，它關(guān)注的是建立某種秩序所必需的條件問題，有其建立的心理基礎(chǔ)、文化基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。政府與大學(xué)信任是基于理性計算的策略性信任，制度是政府與大學(xué)信任建立的主要基礎(chǔ)。這里的制度是指用于規(guī)范政府和大學(xué)的行為，避免機(jī)會主義行為產(chǎn)生的規(guī)則，包括完善的高等教育法律法規(guī)、明晰的政府和大學(xué)權(quán)責(zé)、有效的監(jiān)督機(jī)制等，這一系列的制度具有確定性、合理性、可控性等特征，能為構(gòu)建新型的政府與大學(xué)關(guān)系提供有效的路徑。體現(xiàn)在:首先，政府和大學(xué)信任為政府放權(quán)或分權(quán)，轉(zhuǎn)變政府的教育管理職能和管理方式提供了依據(jù)。信任機(jī)制通過高等教育法律法規(guī)明確規(guī)定了政府和大學(xué)的權(quán)限和職能，劃定了政府和大學(xué)各自行動的范圍和邊界，知曉各自何可為，何不可為，為政府下放權(quán)力，剝離不屬于自己的職能，還大學(xué)應(yīng)屬之權(quán)力提供了依據(jù)，為轉(zhuǎn)變政府管理大學(xué)的方式提供了方向。其次，政府和大學(xué)信任為政府放心放權(quán)，賦予大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)提供了制度保障。信任機(jī)制不僅明確規(guī)定了政府和大學(xué)的權(quán)能以及責(zé)任和義務(wù)，還構(gòu)建了對大學(xué)行使權(quán)力、履行責(zé)任情況進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)的制度，建立了實施監(jiān)督和懲罰的責(zé)任性機(jī)構(gòu)并有效發(fā)揮作用，確保大學(xué)在既定框架下行事，保持行為的一致性，防止大學(xué)濫用權(quán)力或不作為，做出有損政府利益的機(jī)會主義行為，因此，政府與大學(xué)信任是維持和諧的政府與大學(xué)秩序，應(yīng)對風(fēng)險的有效手段，從而為政府下放辦學(xué)自主權(quán)，尋求與大學(xué)合作提供了制度性保障，為新型的政府與大學(xué)關(guān)系的建立提供了有效的路徑。

三、建立政府與大學(xué)新型關(guān)系的對策——基于信任的視角

構(gòu)建新型的政府與大學(xué)關(guān)系是《教育規(guī)劃綱要》所確定的體制改革目標(biāo)之一，而政府與大學(xué)信任關(guān)系的建立是實現(xiàn)這一目標(biāo)之路徑，因此，本文基于信任的視角，從制度層面提出建立新型的政府與大學(xué)關(guān)系的對策。

（一）確立大學(xué)的公務(wù)法人法律地位

大學(xué)在民事關(guān)系和行政關(guān)系中均具有法律地位，其法律地位是多元復(fù)雜的。大學(xué)法律地位是否明確、合理是厘清政府與大學(xué)的權(quán)責(zé)，建立政府與大學(xué)信任的重要前提。根據(jù)中國《民法通則》的規(guī)定，大學(xué)屬于事業(yè)單位法人，而中國《高等教育法》又僅將大學(xué)確定為民事活動中的法人。事業(yè)單位法人不同于民事法人，因此，事業(yè)單位法人不能準(zhǔn)確地反映大學(xué)的法律地位。另一方面，事業(yè)單位法人無法反映大學(xué)的公法地位，致使大學(xué)被排除在行政主體之外，成為政府的附屬機(jī)構(gòu)，無實施公權(quán)力之法律依據(jù)，與此相矛盾的是大學(xué)在教學(xué)、科研、學(xué)位和學(xué)生管理等領(lǐng)域履行的又是公權(quán)力［3］，因此，目前中國大學(xué)的法律地位是模糊不清的，這就導(dǎo)致中國政府與大學(xué)關(guān)系的混亂。欲解決此問題，可以借鑒大陸法系國家的公務(wù)法人制度，明確大學(xué)的法律地位。首先，大學(xué)作為公務(wù)法人，意味著大學(xué)不僅是民事活動的主體，而且在行政活動領(lǐng)域也具有獨(dú)立主體資格。其次，大學(xué)作為公務(wù)法人，是公法中的特別法人，它不同于行政機(jī)關(guān)等普通的公法人，它與政府之間是外部行政法律關(guān)系，沒有隸屬關(guān)系，具有獨(dú)立的法律人格，獨(dú)立承擔(dān)實施公務(wù)中所產(chǎn)生的權(quán)責(zé)。最后，大學(xué)作為公務(wù)法人，是替國家執(zhí)行公務(wù)為了公共利益而存在的主體，其辦學(xué)活動要接受政府與社會的監(jiān)督，這就確保了政府和社會的監(jiān)督權(quán)，以防止大學(xué)的放任自流?？梢姡髮W(xué)公務(wù)法人地位的確立，為理順政府與大學(xué)的法律關(guān)系，建立政府與大學(xué)的信任提供了前提。

（二）完善立法，厘清政府與大學(xué)權(quán)責(zé)邊界

政府與大學(xué)權(quán)責(zé)的規(guī)定旨在劃定政府與大學(xué)行為的邊界、范圍和底線，規(guī)范政府與大學(xué)的行為，減少雙方未來行為的不確定性，為規(guī)范政府和大學(xué)行為提供了一個可靠的框架，因此，政府與大學(xué)權(quán)責(zé)規(guī)定明確、一致，是建立政府與大學(xué)信任以及新型的政府與大學(xué)關(guān)系的核心和關(guān)鍵。法律是劃分權(quán)責(zé)最權(quán)威的手段，但當(dāng)前中國高等教育法律法規(guī)體系不僅不完備，而且現(xiàn)有法律法規(guī)對政府和大學(xué)權(quán)責(zé)的規(guī)定也存在不全面、過于簡略、模糊不清等問題，致使在實踐中出現(xiàn)政府干預(yù)過多，大學(xué)缺乏自主權(quán)，政府和大學(xué)責(zé)任缺位等不良后果，嚴(yán)重影響了政府與大學(xué)的信任，導(dǎo)致政府與大學(xué)關(guān)系的混亂。因此，為了構(gòu)建政府與大學(xué)的信任，建立新型的政府與大學(xué)關(guān)系，必須完善立法，明確政府與大學(xué)權(quán)責(zé)，實現(xiàn)政府與大學(xué)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。具體而言，有兩條路徑:第一，完善高等教育法律法規(guī)，制定新法律，或修訂已有法律，尤其要完善《高等教育法》，明確規(guī)定大學(xué)自主權(quán)的內(nèi)容及其救濟(jì)途徑，詳細(xì)規(guī)定大學(xué)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的與其享有的權(quán)力對等的義務(wù)和法律責(zé)任，明確規(guī)定政府對大學(xué)的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)以及政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，從根本上改變《高等教育法》對政府和大學(xué)權(quán)責(zé)規(guī)定過于籠統(tǒng)和不明確的弊端。第二，推進(jìn)大學(xué)章程建設(shè)，將政府和大學(xué)的權(quán)責(zé)剛性化。大學(xué)作為公務(wù)法人需明晰兩種關(guān)系:一是辦學(xué)的外部關(guān)系，即大學(xué)與政府、社會的關(guān)系;二是辦學(xué)的內(nèi)部關(guān)系，即大學(xué)的自我管理和約束機(jī)制。第一種關(guān)系首先由法律明確，章程根據(jù)大學(xué)自身的情況做進(jìn)一步的界定;第二種關(guān)系主要由大學(xué)章程明確，輔之以具體的規(guī)章［4］。因此，按照法律設(shè)定的體系，大學(xué)章程上承國家教育法律法規(guī)，下啟學(xué)校規(guī)章制度，是大學(xué)的“憲法”，是政府意志和大學(xué)意志的體現(xiàn)，是大學(xué)在法律框架下行使自治權(quán)和履行公共責(zé)任的基本準(zhǔn)則，也是明確大學(xué)的法律地位，進(jìn)一步厘清政府和大學(xué)權(quán)責(zé)邊界的重要法律文本。針對中國大學(xué)章程建設(shè)中存在的大學(xué)章程缺位、法律地位不明確以及大學(xué)章程對政府和大學(xué)權(quán)力規(guī)定的缺失等問題，當(dāng)前應(yīng)從以下幾方面加強(qiáng)大學(xué)章程建設(shè):一是從明確規(guī)定大學(xué)章程在中國高等教育法律法規(guī)體系中的承上啟下地位、明確大學(xué)章程的制定和修改程序等方面入手，明確中國大學(xué)章程的法律地位。二是明確大學(xué)章程制定主體的多元化，包括政府、大學(xué)和社會各界人士等。三是主要從結(jié)合大學(xué)自身情況界定和政府的關(guān)系，進(jìn)一步厘清政府和大學(xué)的權(quán)責(zé)，以及明確規(guī)定大學(xué)內(nèi)部管理體制和治理結(jié)構(gòu)，劃分大學(xué)內(nèi)部各方的權(quán)力、職責(zé)，規(guī)范大學(xué)履行公共責(zé)任行為兩方面入手，完善大學(xué)章程的內(nèi)容。只有這樣才能真正發(fā)揮高等教育法律法規(guī)在厘清政府和大學(xué)權(quán)責(zé)中的作用，為建立和諧的政府與大學(xué)新型關(guān)系奠定制度基礎(chǔ)。

（三）建立和完善高校社會問責(zé)制，確保政府的權(quán)益

“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”，高等教育法律法規(guī)明確了中國政府和大學(xué)的權(quán)責(zé)，為防止雙方濫用權(quán)力，不履行責(zé)任，還必須建立問責(zé)制，以確保政府和大學(xué)在法律法規(guī)規(guī)定的框架內(nèi)行動，不做有損對方利益之事，為中國政府和大學(xué)信任以及新型的政府與大學(xué)關(guān)系的建立提供制度保障。從中國的實際看，當(dāng)務(wù)之急是必須盡快建立和完善高校社會問責(zé)制，確保政府權(quán)益，讓政府放心放權(quán)。具體而言，第一，針對中國現(xiàn)有法律法規(guī)體系中有關(guān)高校問責(zé)的法律不多，專門的高校問責(zé)法律法規(guī)更是缺乏的情形，立法機(jī)關(guān)和教育行政部門一方面應(yīng)盡快制定、出臺《高等學(xué)校問責(zé)法》和《高等學(xué)校問責(zé)法實施細(xì)則》，提高高校問責(zé)制度的法律效力;另一方面，由于高校問責(zé)制包含的問責(zé)主體、問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)方法多種多樣，《高等學(xué)校問責(zé)法》難以窮盡高校問責(zé)之全部，某些方面僅能做原則性的規(guī)定，因此，立法機(jī)關(guān)和教育行政部門應(yīng)制定教育評估法、高校信息公開法等配套法律法規(guī)，以彌補(bǔ)《高等學(xué)校問責(zé)法》不能詳盡之意。第二，完善現(xiàn)有的同體問責(zé)方式，更重要的是必須建立異體問責(zé)制，即成立高校董事會或理事會、高等教育中介組織等常設(shè)性社會問責(zé)機(jī)構(gòu)，以及通過教職工代表大會、學(xué)生代表大會、家長委員會等途徑和方式發(fā)揮教職工、學(xué)生、家長、新聞媒體、公眾等異體問責(zé)主體的作用，以異體問責(zé)方式為主導(dǎo)，發(fā)揮異體問責(zé)的優(yōu)勢，提高高校問責(zé)的科學(xué)性。第三，以對高校黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和高校學(xué)者等行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力行使主體進(jìn)行權(quán)力問責(zé)，以及對高校運(yùn)行結(jié)果進(jìn)行績效問責(zé)為核心，提高高校問責(zé)的針對性。第四，實施多樣化的問責(zé)方法，當(dāng)前尤其需要完善高等教育評估制度，加強(qiáng)高校信息公開制度，提高高校問責(zé)的實效性。

總之，確立大學(xué)的公務(wù)法人法律地位、明確政府和大學(xué)權(quán)責(zé)、建立和完善高校問責(zé)制這三方面相互依賴，缺一不可，其中確立大學(xué)的公務(wù)法人法律地位是前提，政府和大學(xué)權(quán)責(zé)明確是核心，建立和完善高校問責(zé)制是保障。只有發(fā)揮這三者的聯(lián)動作用，才能為建立新型的政府和大學(xué)關(guān)系提供制度基礎(chǔ)。

［1］曹林．港校觸動計劃體制最后一個堡壘［EB/OL］．［2011－02－10］．（2006－08－01）．人民網(wǎng).http://edu．people．com．cn/ GB/4652660．html．

［2］哈貝馬斯．交往與社會進(jìn)化［M］．張博樹，譯．重慶:重慶出版社，1989:3．

［3］王敬波．高等教育領(lǐng)域里的行政法問題研究［M］．北京:中國法制出版社，2007:16－17．

［4］馬陸亭，范文曜．大學(xué)章程要素的國際比較［M］．北京:教育科學(xué)出版社，2010:21．

（責(zé)任編輯 彭建國）

Trust:The New Path to Establish a New Relationship between Government and Universities in China

WU Xiaochun

（Department of Society Science，Sichuan Fine Arts Institute，Chongqing 400053，P．R．China）

In China，relationship between government and universities is important content of educational system reform．The trust，as a kind of idea and mechanism，provides new ideas and new paths to this new relationship．This paper discusses universities legal status on public aspect based on the perspective of trust，which also attempt to display the idea of how to improve the legislation，clarify on boundary of right or responsibility between both government and university．In fact，to establish and accomplish the social accountability system of colleges and universities is an institutional guarantee which will ensure the rights and interests from government on the educational aspects．Consequently，finally，this paper puts forward the countermeasures to establish new form relationship between Chinese government and Chinese universities．

trust;government－university;new relationship

G40－053

A

1008-5831（2014）05-0181-05

10．11835/j．issn．1008－5831．2014．05．028

2014－04－08

重慶市教委人文社會科學(xué)研究重點(diǎn)項目“信任視野下我國政府和大學(xué)關(guān)系研究”（12SKK01）

吳曉春（1970－），女，四川內(nèi)江人，四川美術(shù)學(xué)院副教授，教育學(xué)博士，主要從事高等教育學(xué)和馬克思主義理論研究。