服務(wù)型社會治理模式下的行政倫理建設(shè)

朱銳博

( 西北大學(xué) 哲學(xué)與社會學(xué)學(xué)院，陜西 西安 710069 )

人類在農(nóng)業(yè)社會的治理模式為統(tǒng)治型倫理教育，在工業(yè)社會的治理模式為管理型倫理教育，在后工業(yè)社會的治理模式則為服務(wù)型倫理模式。農(nóng)業(yè)社會的權(quán)治建立在權(quán)力關(guān)系基礎(chǔ)上，統(tǒng)治不平等是其實質(zhì)。 工業(yè)社會的法治建立在法律關(guān)系基礎(chǔ)上，其主要價值取向表現(xiàn)為經(jīng)濟和效率，其社會治理模式主要體現(xiàn)在管理技術(shù)和程序以及規(guī)則方面。倫理關(guān)系是后工業(yè)社會建立的基礎(chǔ)，道德制度是其所要建構(gòu)的主要內(nèi)容，其德治適應(yīng)這種道德制度治理方式。 縱觀人類社會治理模式，都是以社會異質(zhì)性為基礎(chǔ)，實施對社會的統(tǒng)一分而治之，而當(dāng)前后工業(yè)化進(jìn)程的基礎(chǔ)建立在工業(yè)社會的全部科學(xué)成就之上，以隔絕式和分化式控制機制為基礎(chǔ)進(jìn)行統(tǒng)合工作。[1]以統(tǒng)合為手段，綜合一切領(lǐng)域和方面的積極成果，能形成社會發(fā)展動力，從而可使諸種分化所導(dǎo)致的消極效應(yīng)得以糾正。

一、服務(wù)型社會治理模式下的行政倫理特征

服務(wù)型社會治理模式的行政倫理特征有三：服務(wù)性、平等性和公共性。

服務(wù)性是指在服務(wù)型社會治理模式下，服務(wù)性是行政倫理的首要特征，服務(wù)型政府的服務(wù)精神是其根植的土壤，行政倫理屬于精神服務(wù)價值體系，是提供給公共領(lǐng)域中所有成員的，也是提供給參與公共生活中的所有成員的。換句話說，服務(wù)型社會治理模式中的行政倫理，是對公共管理主體內(nèi)部進(jìn)行調(diào)整的一種自律方式，在很大程度上，公共組織與人員服務(wù)意識與精神決定這種自律方式調(diào)節(jié)社會的力度。[2]因為，倫理精神通過公共管理者的服務(wù)精神具體反映出來，倫理精神是以公共管理為根源的道德制度，確立道德制度是確保服務(wù)精神的基礎(chǔ)，因此，處于服務(wù)型社會治理模式下參與公共生活的人員，需要具備服務(wù)社會和人民以及國家的意識，并內(nèi)化這種服務(wù)意識，將其融入道德行動中，以契合行政倫理關(guān)系，并使之成為真正實現(xiàn)公共利益的有力推動因素。

平等性就是人們依據(jù)行政倫理規(guī)范所進(jìn)行的交往方式，其中，社會地位與等級沒有考慮在內(nèi)，每個人都享有平等的權(quán)利。法律關(guān)系基于管理型治理模式，表面上看似平等，但這種平等只停留在形式上，而在日常生活領(lǐng)域中，倫理關(guān)系的平等內(nèi)涵盡管被保存并發(fā)揮作用，但在社會治理過程中對其產(chǎn)生的壓制與排擠，致使其不復(fù)存在，因此，在服務(wù)型社會治理模式下，才真正存在人的實質(zhì)平等行政倫理關(guān)系。這種倫理形態(tài)具有高級價值，涵蓋公平和正義，以及包容和仁愛等實質(zhì)，屬于總道德規(guī)范，對公共和私人以及日常生活三方面領(lǐng)域具有指導(dǎo)作用。法律的平等理念被融入服務(wù)型社會治理模式行政倫理之中，但這種平等又被超越，是在公共管理主體和主體與客體，以及公共管理者與其對象之間體現(xiàn)出的平等，這種平等具有實質(zhì)性。[3]

對參與公共生活的所有成員形成的倫理，就是這里強調(diào)的公共性，其中，圍繞公共利益價值訴求為中心的，由公共管理部門與人員共同參與和享有的空間與準(zhǔn)則，只是其中一部分。在社會上，主導(dǎo)地位被確定為服務(wù)型公共管理，則該社會就是公眾的社會，這實際上是立足于政治的視角來看的。[4]在這種社會中，公共管理組織以公眾投票與公眾權(quán)威為手段，解決公眾利益相關(guān)問題，全體成員是公眾權(quán)利的基礎(chǔ)，公共管理組織立足公眾視角詮釋社會權(quán)利。服務(wù)型公共管理倫理特征確定為公共性的必然因素，為其公眾性所決定。

二、服務(wù)型社會治理模式對行政倫理的要求

社會和公民以及權(quán)利和服務(wù)四種本位的充分融合觀念，為服務(wù)型社會治理模式所推行。其運行方式注重共享權(quán)力和公民參與以及合作共治，主張把權(quán)利還給民眾，真正落實與踐行對人民的服務(wù)承諾。

公益至上的公平與正義。在服務(wù)型社會治理模式中，新的時代內(nèi)涵被賦予在其公平正義之中。 庫珀認(rèn)為，在后現(xiàn)代社會，由于相對價值和多元化社會以及工作與私人生活脫節(jié)這些模糊性因素的影響，政府管理被動搖，其標(biāo)準(zhǔn)化程序等受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，對于同等對待看成是公平對待的觀點，需要人們進(jìn)行重新審視。由于公民成員實際在品行和喜好等方面存在差異，要求同等對待他們就屬于不公平。

對公共利益負(fù)責(zé)。雖然把滿意的公共服務(wù)提供給社會為后現(xiàn)代公共行政中的公平所倡導(dǎo)的內(nèi)容，但公平地對待公民為其根本內(nèi)容。上級負(fù)責(zé)下級和法律負(fù)責(zé)民選官員及公民，這屬于客觀責(zé)任范疇，我們所信仰的忠誠和良知以及認(rèn)同則為主觀責(zé)任范疇。對公民負(fù)責(zé)是公共行政人員責(zé)任中最重要的。對公民的責(zé)任在主客觀責(zé)任中，實質(zhì)都是承擔(dān)道德責(zé)任。[5]顯而易見，在行政倫理中，最重要的責(zé)任就是對公共利益負(fù)責(zé)，道德責(zé)任是這種責(zé)任的主要表現(xiàn)，即針對服務(wù)型社會治理模式，道德責(zé)任這種責(zé)任形態(tài)是與其最相匹配的。

實現(xiàn)最廣泛的合作與信任。就服務(wù)型社會治理模式來看，其最為典型的特征就是合作與信任。張康之指出，在服務(wù)型社會治理模式下，人們之間合作與信任的關(guān)系的決定因素，為該模式及其網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。[4]合作實質(zhì)上就是充分正向?qū)崿F(xiàn)交往行為與關(guān)系價值的過程，是充分發(fā)揮人們之間信任作用的過程；而且對于信任而言，其促進(jìn)和增強的基本途徑就是合作。針對服務(wù)型社會治理模式下存在的密集的不確定性進(jìn)行化解，就是信任的特殊意義之所在。要想達(dá)到治理績效最佳化，官僚制政府的努力所發(fā)揮的作用或許無濟于事，最為關(guān)鍵的是，把全社會的治理力量發(fā)動和整合起來，以實現(xiàn)群策群力。[6]因此，針對服務(wù)型社會治理模式叢生不確定性背景的應(yīng)對措施，就是所建立的治理結(jié)構(gòu)具備包容性和開放性，以實現(xiàn)政府與私營及第三部門和公民個人之間的充分合作。

三、服務(wù)型社會治理模式下行政倫理的建設(shè)途徑

加強行政倫理立法。行政倫理立法是從外部控制入手，具有典型性，是依靠立法程序，把倫理行為通過法律和國家意志形式體現(xiàn)出來，并實現(xiàn)規(guī)范化和制度化的過程。該方式是主要的和最有效的行政倫理制度化的體現(xiàn)。從世界各國行政倫理立法整體情況來看，專門的行政道德法和有關(guān)法律規(guī)定以及職業(yè)守則等，屬于法律法規(guī)形式內(nèi)容。與國外相比，我國的行為規(guī)范依然停留于倫理法規(guī)層次，還沒有從集中明確系統(tǒng)的角度規(guī)范有關(guān)行政倫理內(nèi)容等，在規(guī)定與原則中出現(xiàn)了斷層。因此，我國的行政倫理建設(shè)必須加強，應(yīng)依靠行政倫理立法，制定專門的法律實施細(xì)則，構(gòu)建行政道德法典，以充分發(fā)揮行政倫理的監(jiān)督職能。[7]

實現(xiàn)全方位監(jiān)督。行政權(quán)力屬于公共權(quán)力范疇，目前對其的主要監(jiān)督形式是法律監(jiān)督與工作監(jiān)督。實現(xiàn)全方位監(jiān)督，是政府依法防止權(quán)力濫用的有效手段。全方位監(jiān)督即從是否違法的較低層次監(jiān)督，以及是否稱職的工作層次監(jiān)督，提升到是否公正的倫理監(jiān)督層面。行政倫理監(jiān)督屬于外部監(jiān)督范疇。這種監(jiān)督可為具體施行相關(guān)行政倫理法規(guī)提供保障，還可以避免濫用權(quán)力造成的倫理失范行為的產(chǎn)生，同時在一定程度上，對由于倫理立法的匱乏造成的監(jiān)督缺位，還具有彌補作用。[8]行政倫理管理與監(jiān)督機構(gòu)的專門設(shè)立是極為必要的。在良性運行組織過程中，它能夠充分發(fā)揮行政倫理的重要作用，并成為政府道德化的推動力量。 全方位監(jiān)督還意味著要積極公開政務(wù)，促進(jìn)公民參與度的提高，為行政人員行為培養(yǎng)倫理性而努力；此外，還需要強化社會和媒體以及民眾監(jiān)督功能，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)倫理監(jiān)管作用的發(fā)揮，使倫理監(jiān)督機制實現(xiàn)多元化。

加大行政倫理宣傳力度，開展倫理教育，促進(jìn)倫理職業(yè)道德培訓(xùn)。這種方法是從內(nèi)部控制入手，是運用各種宣傳和教育手段，培養(yǎng)強化公務(wù)員的職業(yè)價值觀及水平。首先，應(yīng)在行政系統(tǒng)內(nèi)外運用各種媒體，積極宣傳行政模范人物事跡，使行政倫理的重要性深入人心，使周圍的行政人員處在社會公眾監(jiān)督和評價氛圍之中。運用宣傳這種外在形式，有利于行政人員增強榮譽感，使其倫理信念中充滿行政倫理義務(wù)和責(zé)任，以促進(jìn)其倫理意識的提升，陶冶其倫理情操，并使其倫理意志得到鍛煉，為其養(yǎng)成良好的倫理習(xí)慣奠定基礎(chǔ)。其次，還可采取定期舉行行政倫理學(xué)習(xí)班等方式， 增強行政人員的職業(yè)認(rèn)同感，促進(jìn)其倫理價值的提升。需要強調(diào)的是，職業(yè)倫理培訓(xùn)課程可在培訓(xùn)過程中設(shè)置。

加強公共行政文化倫理性培育，實施道德激勵。這是從內(nèi)部控制角度對行政倫理進(jìn)行建設(shè)。在現(xiàn)實生活中，行為者的道德行為收益將受到其所處的社會環(huán)境道德狀況的影響。在行政領(lǐng)域中，個人將選擇不同的道德以實現(xiàn)個人利益的最大化。行政倫理法律道德措施和良好的環(huán)境，是社會主義和諧社會構(gòu)建不可或缺的因素。因此，服務(wù)型社會治理模式要想真正實現(xiàn)民主本質(zhì)的構(gòu)建，需要對公共行政政府或市場兩種模式的不足進(jìn)行反思，并在社會治理體系中，樹立具有新時代特征的人性觀和哲學(xué)觀，促使公民和社會以及政府加強責(zé)任心和道德感，強化公共行政文化的倫理性。

完善行政倫理凈化機制。盡管在建立行政倫理機構(gòu)時，已經(jīng)明確了行政管理的主體，但卻無法將主體的作用充分發(fā)揮出來，因此，必須將其與道德失范的懲罰機制、違法道德規(guī)范的發(fā)現(xiàn)機制及違背倫理精神的發(fā)現(xiàn)機制有機結(jié)合起來，使三者共同構(gòu)成行政倫理的道德凈化機制。

為防患于未然，必須建立有效的防范機制，在萌芽狀態(tài)，就消滅違背行政道德的事件。為此，各國已經(jīng)采取了有力的措施，如韓國的財務(wù)申報和美國的財務(wù)公開與財產(chǎn)登記制度。而道德凈化的關(guān)鍵，是建立違法規(guī)則行為的發(fā)現(xiàn)機制，其中，內(nèi)幕舉報機制是比較典型的行政管理中的發(fā)現(xiàn)機制。其原則是遵循對公共負(fù)責(zé)的精神，內(nèi)部成員向?qū)ｉT的道德管理部門或者上級主管部門揭發(fā)組織中出現(xiàn)的不道德和不合法的行為，以維護(hù)組織倫理原則。內(nèi)幕舉報包括：受理舉報，規(guī)定組織成員的舉報由一定的渠道、人員和機構(gòu)來受理；防止打擊報復(fù)。此外，還應(yīng)建立必要的獎懲機制，如果行政官員違反了行政倫理準(zhǔn)則，以權(quán)謀私，除了給予其必要的經(jīng)濟、行政和法律處罰外，還應(yīng)對其予以道德譴責(zé)，給其施加一定的心理壓力，即便行政主體行為是完全行使政府命令而實施的，也無法免除其道德責(zé)任。這是公共倫理標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該遵循的基本原則。

服務(wù)型治理模式的根本目的就是為社會服務(wù)，以實施社會總體性運行原則，其基本特征是信任與合作，以實現(xiàn)政治和經(jīng)濟以及管理的統(tǒng)一。在優(yōu)化整合自身體系的基礎(chǔ)上，有機整合整個社會，是人類社會回歸倫理生活的標(biāo)志。以往的社會治理模式統(tǒng)攝特征表現(xiàn)在習(xí)俗傳統(tǒng)和契約精神上，而服務(wù)型社會治理模式的價值體系中心則為服務(wù)。這是其最基本和最核心的價值。在服務(wù)型社會治理模式中，社會治理的基礎(chǔ)建立在道德上，其德治邏輯的起點為制度道德化，德治是其實現(xiàn)的內(nèi)容，其對整個治理體系全部成員產(chǎn)生影響的關(guān)鍵為治理者及其行為道德化，并使一切人都進(jìn)入道德化狀態(tài)。因此，在服務(wù)型社會治理形態(tài)下，德治是其基本的制度模式。

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