我國跨界流域環(huán)境治理政策困境研究
——以太湖流域治理的利益機制分析為例

曲展，呂丹

(東北財經(jīng)大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025)

我國跨界流域環(huán)境治理政策困境研究
——以太湖流域治理的利益機制分析為例

曲展，呂丹

(東北財經(jīng)大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025)

流域環(huán)境的整體性和系統(tǒng)性與流域環(huán)境政策的跨區(qū)域性之間的矛盾使得流域環(huán)境政策在區(qū)域合作中難以起到應(yīng)有的作用。本文從環(huán)境政策所涉及的各方利益互動的角度,運用博弈論和利益相關(guān)者理論,以太湖地區(qū)的流域環(huán)境政策為例,通過分析中央政府與地方政府以及地方政府間在環(huán)境政策制定和實施過程中的博弈過程來探討流域環(huán)境保護的利益驅(qū)動機制,并依據(jù)其分析結(jié)果提出相關(guān)政策建議。

利益博弈；跨界流域治理；流域環(huán)境治理政策；太湖流域

0 引言

流域是指由分水線所包圍的河流集水區(qū)，而且也是一個以水資源開發(fā)為中心、各個要素之間相互影響、相互作用的社會經(jīng)濟系統(tǒng)。自1980年以來，水污染情況在我國的情況日益惡化，太湖、渤海、淮河等一些河流的污染情況尤為嚴重，而這些河湖的生態(tài)環(huán)境大多具有整體性和系統(tǒng)性的特點，同時由于河湖流域面積較廣，所以在行政劃分上大多跨多個區(qū)域。

我國現(xiàn)行流域管理體制，從本質(zhì)上講是一種統(tǒng)一管理與分別管理相互協(xié)調(diào)、結(jié)合的管理體制。這種管理體制要求我們在實際的流域管理實踐中以統(tǒng)一管理為主，輔以必要的部門或者區(qū)域管理。但是，在實際的管理工作中卻產(chǎn)生了“治而無效，越治越污”的局面，究其原因主要是國家、地方分割，各地方部門獨立行政。

由于行政區(qū)域是開放性的，在各個行政區(qū)域間都會存在各種物質(zhì)、信息以及能量的交換，特別是污染如水污染、空氣污染，以及生態(tài)破壞如水土流失、沙漠化等生態(tài)環(huán)境問題所涉及到的行政區(qū)邊界的問題。因此，“缺位”、“錯位”、“越位”等現(xiàn)象在我國一些環(huán)境保護部門進行環(huán)境管理時也相應(yīng)出現(xiàn)，這其中尤其典型的是流域管理方面。由于河流、湖泊跨區(qū)域較廣，出現(xiàn)污染時，在治理和控制污染的過程中會產(chǎn)生諸如污染治理費用的轉(zhuǎn)嫁、共同治理時態(tài)度與行動不一致、相互推諉等現(xiàn)象，地區(qū)之間出現(xiàn)利益沖突。這就要求相關(guān)部門在制定環(huán)境保護政策時既要想辦法解決這種關(guān)系問題，又要考慮防止各地區(qū)利益受到影響。

1 流域環(huán)境政策困境的利益機制分析

不論是因為大規(guī)模生產(chǎn)導(dǎo)致的區(qū)域嚴重污染和生態(tài)破壞，還是由于貧困或者人口對生態(tài)環(huán)境造成的壓力，人類追求自身利益才是導(dǎo)致環(huán)境問題的直接原因。在多個行政部門合作時流域環(huán)境政策就會出現(xiàn)低效的困境的原因也許應(yīng)該在從利益互動角度重新審視流域政策的執(zhí)行過程中獲取。

1.1 太湖環(huán)境問題：跨區(qū)環(huán)境政策實施困境

太湖流域位于我國長江三角洲南緣和東部沿海地區(qū)，主要包括江蘇省的蘇州、鎮(zhèn)江、常州、無錫與浙江省的湖州、嘉興、杭州等7個地級市，以及上海的大陸部分，地跨滬、蘇、皖、浙三省一市。太湖流域的總面積約為3.69萬平方公里，占不到3%的人口和0.4%的土地面積，流域內(nèi)具有120000km的河道，每平方公里河網(wǎng)密度為3.3km，而且共有228條河流出入太湖。在太湖流域內(nèi)河網(wǎng)、湖泊星羅棋布，水面積達5551平方公里，而且水面積超過0.5平方公里的小湖泊共有189個，超過40平方公里的大湖泊由6個。2007年太湖流域創(chuàng)造了占全國19%的財政收入以及13%的國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)，城市化率已達到51%，是我國經(jīng)濟最發(fā)達的地區(qū)之一，在全國占有舉足輕重的地位。

然而太湖流域在經(jīng)濟高速發(fā)展的同時也承受著工業(yè)文明帶來的傷害，并且付出了環(huán)境和資源的慘重代價。目前太湖流域部分地區(qū)出現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量逐年下降以及嚴重水質(zhì)型缺水等問題。特別是2009年伊始江蘇鹽城由于城西水廠受酚類化合物的污染導(dǎo)致市區(qū)內(nèi)大部分地區(qū)斷水，這是繼2007年太湖藍藻事件后又一次嚴重的惡性水危機。面對日益加劇的太湖污染，從“九五”開始，我國就將太湖流域治理列為環(huán)保工作的重點。2008年國務(wù)院下發(fā)了《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》，確定了太湖流域綜合治理的區(qū)域范圍和重點治理區(qū)等，而且江蘇、上海和浙江在該方案的基礎(chǔ)上又根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，分別制定了各個地區(qū)的《實施方案》。通過大力投入和綜合治理，太湖流域水環(huán)境達到了一定的治理效果，使得局部水體中的一些污染物指標趨于穩(wěn)定或有所好轉(zhuǎn)。除了太湖湖體的水質(zhì)基本上保持穩(wěn)定，其余水體的水質(zhì)總體上均表現(xiàn)下降趨勢；在15條主要的入湖河流中，就有8條河流水質(zhì)劣于V類，僅僅小溪港、大港河、梁溪河和望虞河的河流水質(zhì)符合Ⅲ類標準，與去年同期相比，7條河流的水質(zhì)下降1-2個級別，而且國家考核斷面水質(zhì)達標率呈現(xiàn)大幅度的波動，其波動范圍為67.3%-90.4%。顯然，方案實施效果甚微。那么，為何方案實施以后污染治理效果不佳反而出現(xiàn)污染加劇呢？什么樣的治理方式才能更有效呢？

對太湖區(qū)域環(huán)境治理問題的研究，之所以對研究我國流域環(huán)境政策的制定和改革有著非常重要的借鑒意義，是因為太湖區(qū)域環(huán)境治理困境可以視為我國跨區(qū)環(huán)境問題的一個縮影。

1.2 政策制定者的利益分析

2009年中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理李克強專門對無錫進行了考察，并對太湖環(huán)保工作做出了指導(dǎo)要求。同時，各相關(guān)法律和法規(guī)的實施也顯示了中央政府對太湖區(qū)域環(huán)境治理問題的高度重視。但是，地方政府在實施這些政策時總會出現(xiàn)與原定政策目標背道而馳的現(xiàn)象。

太湖地方政府主要包括四省市(江蘇、上海、浙江和安徽)政府。政府具有保障地區(qū)發(fā)展、促進經(jīng)濟增長、降低交易費用以及保障社會生活質(zhì)量等多重目標。其中，作為地方政府之間不良競爭、中央與地方存在利益沖突的主要根源，促進地區(qū)經(jīng)濟增長、增加財政收入的欲望表現(xiàn)得尤為強烈。

對于地方政府來說，利己主義主要表現(xiàn)為追求管理區(qū)域以及官員的利益最大化。公眾利益的提升有益于展示地方政績是“理性人”假定下的地方政府具有地方整體利益最大化的原因。因此，地方政府會選擇執(zhí)行成本最低但收益最大的決策來實現(xiàn)地區(qū)利益的最大化。此外，地方官員也會理性選擇政績和利益最大的決策來謀求自身利益的最大化。在這種情況下，一旦監(jiān)督不到位，地方政府就會出現(xiàn)違規(guī)操作。地方政府的這種相對獨立的利益是客觀存在的，并影響環(huán)境治理的決策。

1.3 政策實施者的利益互動分析

在《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》的實施中，太湖四省市政府應(yīng)該是緊密合作的關(guān)系，但四者之間的零和博弈的關(guān)系卻著實存在于現(xiàn)實中。所謂零和博弈又稱作零和游戲，屬于非合作博弈，是指參與博弈的各方在嚴格競爭下，博弈各方的收益和損失的總和永遠為“零”，博弈的結(jié)果只能是一方吃掉另一方，一方的所得正是另一方的損失，雙方不存在合作的可能性，而社會的整體利益并不會因此而增加一分。四省市之間就存在著同一資源的零和博弈關(guān)系。各地方政績直接與各地方政府經(jīng)濟實力以及就業(yè)能力增長相關(guān)、太湖區(qū)域資源有限等原因，都造成了各地方政府之間對環(huán)境資源的爭奪。因而，各地方政府減少對企業(yè)的監(jiān)督甚至是任由企業(yè)排放污水，并且鼓勵區(qū)域內(nèi)企業(yè)爭奪環(huán)境資源的現(xiàn)象也會相應(yīng)產(chǎn)生。同時，由于太湖污水源涉及到多個省市，污水責任認定十分困難，比較容易出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象，這就導(dǎo)致了“不治反污”狀況的出現(xiàn)。而且這種博弈也意味著，當某一地方政府出現(xiàn)因逃避治理環(huán)境成本而產(chǎn)生的追求經(jīng)濟利益的行為時，其他地方政府也會隨之仿效。

再者，由于公共河道在行政隸屬上無法明確，在省內(nèi)河道可以解決的問題，在省界河道無法解決也是常有的。同時由于各省市環(huán)保部門各自為政，會出現(xiàn)對入河污染的約束和管理機制缺乏的情況。所以合理設(shè)計跨區(qū)的綜合協(xié)調(diào)機制、妥善協(xié)調(diào)各區(qū)域部門間的利益關(guān)系成為政府部門急需解決的問題。

1.4 分析結(jié)論

通過分析指出，盡管我國現(xiàn)行的流域管理體制是以統(tǒng)一管理為主、分散管理為輔，但在流域政策實際實施過程中，由于地方政府在治理河湖流域時因各自為政而存在零和博弈以及國家和地方機構(gòu)之間的多重博弈失衡等原因，致使在水資源和其他資源的開發(fā)、利用等方面的決策無法實施統(tǒng)一管理，更無法對流域內(nèi)的水資源進行全面統(tǒng)一管理。所以，政府在環(huán)境保護政策的制定和實施過程中，須將各參與主體的利益納入考慮因素之中，若不能夠處理好中央政府與地方政府以及地方政府之間的博弈關(guān)系，那么該政策就難以貫徹實施。

2 政策建議

2.1 改善中央與地方政府間的多重博弈關(guān)系

2.1.1 加強中央政府監(jiān)管力度

在我國現(xiàn)代化市場經(jīng)濟運行中，應(yīng)該堅持發(fā)揮中央政府的主導(dǎo)作用和宏觀調(diào)控能力。中央可以運用法制和經(jīng)濟建設(shè)這兩種手段來加強中央政府的宏觀調(diào)控權(quán)威性以及對地方的約束性，從而構(gòu)建有效與統(tǒng)一的宏觀調(diào)控系統(tǒng)，促進中央政府的宏觀調(diào)控措施與地方政府的目標選擇之間的均衡。同時地方政府需要使自身區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展與全國的整體利益相協(xié)調(diào)，并結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況，做好地方政府自身的經(jīng)濟調(diào)節(jié)，從而使中央政府的宏觀調(diào)控措施落到實處。這些也是我國市場體制對中央政府提高宏觀調(diào)控能力以及履行宏觀調(diào)控職能的內(nèi)在要求。當然，本文主要強調(diào)中央政府的主導(dǎo)地位和權(quán)威性，并不代表傳統(tǒng)集權(quán)式的政府模式的重建和復(fù)歸。

中央政府賦予地方政府的自主權(quán)，也并不代表地方政府可以任意妄為，實行所謂的“因地制宜”行為的同時造成其他地方的利益受到損害，進而使中央在社會穩(wěn)定中面對難題。因此要保證地方政府能夠合理運用好中央政府下放的權(quán)力，必須構(gòu)建相應(yīng)的監(jiān)督機制，使中央政府加強對地方政府權(quán)力運用的控制和監(jiān)督。而且中央政府監(jiān)督本身必須要具有法定的程序以及充分的法律依據(jù)，只有這樣才能同時對中央政府和地方政府實施雙向規(guī)范和約束。

2.1.2 改進地方政府政績考核制度

改善現(xiàn)行政府官員的升遷考核制度，能夠加大地方政府對污染企業(yè)的放縱成本，而且還會增加地方政府在污染環(huán)境后面臨被處罰的成本和風險。這就從某種程度上改變了中央政府與地方政府進行博弈時的收益和成本，從而監(jiān)督和促進地方政府自覺地關(guān)閉造成嚴重污染的企業(yè)，達到從以單一的GDP為政績考核標準向以綜合考核指標為標準進行轉(zhuǎn)向的目的。因此，中央政府要運用“綠色GDP”等一些可持續(xù)發(fā)展的指標來考察地方政府的經(jīng)濟態(tài)勢，改變單純將GDP增長速度排名作為考核指標的做法。中央政府機關(guān)還應(yīng)在地方領(lǐng)導(dǎo)政績考核指標中加入環(huán)保指標，這樣就可以將提拔名單中只是片面追求個人政治資本以及經(jīng)濟增長而不惜破壞環(huán)境的官員剔除出去。此外，還應(yīng)該構(gòu)建環(huán)境保護責任連帶制度，對于造成嚴重污染的地方，必須要追究政府的領(lǐng)導(dǎo)責任，這樣能夠改變政府官員的政策取向以及經(jīng)濟發(fā)展偏好，尋求環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的和諧。

2.1.3 構(gòu)建經(jīng)濟補償機制

中央政府應(yīng)依據(jù)買賣許可證制度和排污收費制度構(gòu)建經(jīng)濟補償機制。企業(yè)污染者在對河湖污染后需要承擔治理費用，具體有3種：①超標收費即是僅對超過國家規(guī)定排污標準的企業(yè)實施收費，但對于已經(jīng)達到排污標準的企業(yè)不征收費用；②不論企業(yè)排污量多少，均要采取排污收費；③出售污染權(quán)給企業(yè)出價最高者，與此同時還允許污染權(quán)在所有產(chǎn)生污水的企業(yè)間進行交換。另外，我國還需要借鑒國外一些比較有效的立法模式和經(jīng)驗，依據(jù)本國實際情況，構(gòu)建環(huán)境責任強制保險制度。

2.1.4 建立有效組織管理體系

就太湖水污染綜合治理而言，它涉及社會和部門的各個方面，例如市政、工業(yè)、水利、城建、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等等。其中，最值得關(guān)注的是環(huán)保與水利部門的聯(lián)動。必須樹立統(tǒng)一的觀念，建立高效率、規(guī)范化、協(xié)調(diào)的組織管理體系，另外除了上下游進行聯(lián)動外，還需要促進部門間的協(xié)同作戰(zhàn)，以實行區(qū)域綜合治理。再者，我國主管環(huán)保的部門——國家環(huán)境保護總局更應(yīng)該盡職盡責，各地方政府以及有關(guān)部門都需依照該部門職責，全力配合和支持環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)管工作，努力做到分工與協(xié)作相統(tǒng)一。

2.1.5 強化地方政府和企業(yè)的道德自律

改革開放近40年來，中國政府相繼于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年開展了8輪機構(gòu)改革。在當前全面深化改革新階段，推進國家治理現(xiàn)代化的大背景下，認真回顧與總結(jié)政府機構(gòu)改革的歷程，繼續(xù)加快中國政府機構(gòu)改革向縱深發(fā)展，有著重大的現(xiàn)實意義。筆者從文獻計量的視角，通過CSSCI和核心期刊中檢索得到與政府機構(gòu)改革研究相關(guān)的文獻數(shù)據(jù)，以知識圖譜的形式展現(xiàn)了政府機構(gòu)改革的研究現(xiàn)狀、熱點與發(fā)展趨勢，力求為進一步的研究工作提供參考。

中央政府應(yīng)創(chuàng)造更多的企業(yè)重復(fù)博弈空間，來減少企業(yè)所要面臨的不確定性，而且還應(yīng)建立高效的信息傳輸系統(tǒng)來增強對污染方的懲罰機制作用。因此應(yīng)該做到以下兩點：首先，要做到政府行為規(guī)范化，使企業(yè)產(chǎn)權(quán)合理化。在當前階段，因為我國環(huán)境政策的模糊、不透明性，又加之政府官員考慮自身意愿而隨意制定政策，從而造成企業(yè)的私人產(chǎn)權(quán)隨時受到威脅。若政府的環(huán)境政策朝令夕改，企業(yè)與投資者就會缺乏信心和穩(wěn)定的預(yù)期，結(jié)果也就是僅能夠追求短期利益。在此情況下，企業(yè)就不會講信譽、守信用，所以要規(guī)范市場就必須要規(guī)范政府的自利行為。其次，需要建立高效的信息傳輸系統(tǒng)。這樣做可以使那些不守信的人受到他人的懲罰，但是前提必須是其欺騙行為能夠讓受害者及時發(fā)覺并被潛在的其他市場利益相關(guān)者知曉，所以有關(guān)交易雙方的行為信息對構(gòu)建懲罰機制極其重要。在我國現(xiàn)代化的市場經(jīng)濟中，交易方通常是互不相識的，如果一方在一次交易中不講信譽，那么另一方在下一次的交易中就會尋找另外一個交易者。因此要杜絕這種現(xiàn)象就要建立高效的信息傳導(dǎo)機制，為交易雙方提供個人行為和企業(yè)的真實信息。

2.2 均衡地方政府間的零和博弈關(guān)系

2.2.1 構(gòu)建地方政府間合作平臺

第一，充分發(fā)揮太湖地區(qū)流域管理機構(gòu)的作用，組織各個地方政府積極參加有關(guān)流域水環(huán)境治理的圓桌會議，使各個地方政府具有相對平等的地位，這樣能夠增強各個地方政府之間的互相信任，從而提高地方政府合作的積極性。

第二，制定相關(guān)法律來維持流域水環(huán)境治理區(qū)域合作的持續(xù)性與一貫性。為了防止流域水環(huán)境治理區(qū)域合作中機會主義行為的出現(xiàn)，保障區(qū)域內(nèi)合作關(guān)系的健康高效發(fā)展，需要制定相應(yīng)法律規(guī)定，以此來明確地方政府間合作中具體的行為規(guī)范。再者，針對地方政府在采取非規(guī)范行為而產(chǎn)生經(jīng)濟損失時，中央政府在環(huán)境政策中還應(yīng)制定有關(guān)的經(jīng)濟賠償規(guī)定，以此來監(jiān)督和控制政府間的合作交流活動，使之向法定化、制度化、規(guī)范化的道路邁進。

跨界流域系統(tǒng)的屬性以及管理的歷史進程對流域生態(tài)系統(tǒng)整體規(guī)劃的選擇起著決定作用，流域規(guī)劃又影響著流域內(nèi)各利益主體利益，各利益主體只有充分了解中央政府的政策方向，才能夠制定出準確的流域規(guī)劃，進而調(diào)整自己的行為。然而現(xiàn)階段，我國自上而下的區(qū)域環(huán)境管理體制很難使人們從內(nèi)心中認同，故而無法充分調(diào)動其參與環(huán)保的積極性。所謂的自上而下的區(qū)域環(huán)境管理體制，是指由中央政府提出環(huán)境政策方向以及制定整體的環(huán)境法律體制，而由地方政府負責執(zhí)行的體制。當前我國流域水環(huán)境污染治理規(guī)劃資金不足，也從另一方面反映出了地方政府并不認同中央政府制定的流域規(guī)劃。所以在制定跨界流域規(guī)劃時，中央政府應(yīng)該廣泛聽取各個地方政府的建議，提高跨界流域環(huán)境政策制定的參與程度，同時也能夠通過論證流域環(huán)境政策的可行性過程來滿足各地方政府的主觀意愿，從而保證流域水環(huán)境保護區(qū)域政策的合理性、科學性和可操作性。

2.2.3 建立多元化跨界流域融資機制

目前階段我國還沒有形成一個由民營企業(yè)共同參與流域環(huán)境治理的市場競爭機制。長久以來，在跨界流域環(huán)保設(shè)施領(lǐng)域，我國主要采用的是政府投資建設(shè)管理模式，但是這種壟斷模式具有排擠競爭、缺乏效率的缺點。所以，建立多元化跨界流域融資機制成為必要，在充分發(fā)揮政府財政渠道作用的同時，還應(yīng)該加大中央預(yù)算內(nèi)投資在環(huán)境治理方面的投入力度，并且鼓勵各種社會資本投資跨界流域水環(huán)境治理設(shè)施建設(shè)，從而實現(xiàn)多元化跨界流域融資機制，充分明確各個投資者間的權(quán)、責、利，保護各方投資者利益，進而使社會融資和政府投資互為補充，這樣在擴大區(qū)域環(huán)境治理的資金來源的同時，還能幫助一些地方政府解決因環(huán)保資金緊張而產(chǎn)生的投入不足等問題。

［1］袁冰.水環(huán)境治理：中央政府與地方政府的博弈分析［D］.西安：陜西師范大學政治經(jīng)濟學院，2007.

［2］易志斌.地方政府競爭的博弈行為與流域水環(huán)境保護［J］.經(jīng)濟問題，2011(1)：60-64.

責任編輯：沈玲

Research on the Dilemma of Environmental Governance Policies of Cross-border River Basin—Taking Interest Mechanism Analysis of Governing Tai Lake Basin as an Example

QU Zhan，LüDan
(School of Public Management，Northeast University of Finance and Economics，Dalian 116021，China)

The contradictions between the entirety and systematicness of basin environment and the cross-region of basin environment policiesmake it difficult for basin environment policies to play roles in regional cooperation.This paper，from the view of the interests interaction of all parties which the basin environment policies concern，based on game theory and stakeholder theory，taking the basin environment policies of Tai Lake as an example，through the analysis of the game process ofmaking and implementing the environmental policies between the central and local governments and between local governments，explores the interests drivingmechanism of the basin environment protection，then it puts forward some relevant policy suggestions on the basis of the analysis results.

benefit game；cross-border river basin governance；basin environment governance policy；Tai Lake basin

D035

A

1009-3907（2014）05-0577-04

2014-01-16

教育部人文社會科學青年項目(10YJC630173)；遼寧省社會科學基金重點項目(L11AJL004)

曲展(1990-)，女，遼寧大連人，碩士研究生，主要從事生態(tài)行政等方面的研究；呂丹(1978-)，女，遼寧沈陽人，副教授，博士，碩士研究生導(dǎo)師，主要從事資源環(huán)境經(jīng)濟和公共經(jīng)濟研究。